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Teilhabe braucht Rehabilitation

Blicke zurück in die Zukunft

Edited By Helga Seel

Die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e. V. (BAR) ist der Zusammenschluss der Rehabilitationsträger. Seit 1969 fördert sie im gegliederten Sozialleistungssystem die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen. Die BAR koordiniert und unterstützt das Zusammenwirken der Reha-Träger, vermittelt Wissen und arbeitet mit an der Weiterentwicklung von Rehabilitation und Teilhabe. Ihre Mitglieder sind die Träger der Gesetzlichen Renten-, Kranken- und Unfallversicherung, die Bundesagentur für Arbeit, die Bundesländer, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen, die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Kassenärztliche Bundesvereinigung sowie die Sozialpartner.

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Vom Wächteramt zur Prävention – die Rolle der Integrationsämter/Hauptfürsorgestellen von 1991 bis heute

Vom Wächteramt zur Prävention – die Rolle der Integrationsämter/Hauptfürsorgestellen von 1991 bis heute

von Christoph Beyer, Vorsitzender Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen (BIH)

Ein Beitrag zu einer Festschrift anlässlich des fünfzigjährigen Bestehens der BAR, da lohnt es sich, auf zwei höchstrichterliche Entscheidungen zurückzublicken, die in diese Zeitspanne fallen und beide eine überraschende Aktualität besitzen.

Zuerst genannt sei das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1991, welchem der vorliegende Beitrag seine Überschrift verdankt1. Der 5. Senat urteilte noch auf der Grundlage des Schwerbehindertengesetzes (SchwbG), welches 2001 mit Inkrafttreten des Sozialgesetzbuches – Neuntes Buch (SGB IX) als sein Teil 2 in dieses eingefügt wurde2, das SchwbG sei in erster Linie ein Fürsorgegesetz. Aus dem Fürsorgegedanken leitet der Senat ab, es entspreche dem Grundanliegen des Schwerbehindertengesetzes, dem Schwerbehinderten die Hauptfürsorgestelle3 zur Seite zu stellen, um die unverzügliche Einleitung der erforderlichen Maßnahmen der nachgehenden Hilfe im Arbeitsleben4 sicherzustellen. Hieraus ergebe sich ein staatliches Wächteramt der Hauptfürsorgestelle gegenüber dem zuständigen Rehabilitationsträger in den Fällen, in denen der an sich zuständige Rehabilitationsträger die begehrte Leistung aus materiellrechtlichen Gründen abgelehnt hat. Die umfassende Vorleistungsnorm des § 28 Abs. 5 Satz 1 SchwbG sowie das sich daran notwendig anschließende Erstattungsverfahren nach Satz 25 intendiere keine Bevormundung anderer ←131 | 132→Sozialleistungsträger, sondern lediglich deren Kontrolle. Die Hauptfürsorgestelle habe die Entscheidung der Rehabilitationsträger nicht primär zu akzeptieren, sondern zu kontrollieren, um die unverzügliche Einleitung erforderlicher Rehabilitationsmaßnahmen sicherzustellen. Nun hat das SGB IX mit seinem Inkrafttreten den Gedanken der Fürsorge durch den der Teilhabe ersetzt6 und damit auch begrifflich die Rechtsstellung der Menschen mit Behinderung gestärkt. Damit hat auch der Gedanke des staatlichen Wächteramtes der Hauptfürsorgestellen/Integrationsämter seine Rechtfertigung eingebüßt. Mit der Stärkung der individuellen Rechte des Einzelnen geht konsequenterweise der beschützerische Bedarf durch einen Dritten verloren.

Dass die Vorleistungsmöglichkeit jedoch auch heute ihre Rechtfertigung hat, zeigt die zweite höchstrichterliche Entscheidung, die sogar noch älter ist. Das Bundessozialgericht hat im Jahr 1981 entschieden, zwar seien nach § 11 Abs. 3 Satz 2 SchwbG7 Arbeitgeber gegenüber Schwerbehinderten verpflichtet, deren Arbeitsplätze mit den erforderlichen technischen Arbeitshilfen auszustatten. Diese Verpflichtung bestehe jedoch im Verhältnis zu den Trägern der Rehabilitation nur subsidiär8. Diese Sichtweise gewinnt der 1. Senat zuerst unter Heranziehung der Normen aus dem Schwerbehindertengesetz, namentlich der §§ 27 Abs. 2 und 28 Abs. 4 Satz 2 SchwbG9. Darin komme zum Ausdruck, dass das arbeitsrechtliche Schwerbehindertenrecht dem Behinderten lediglich einen zusätzlichen Schutz gewähren soll. Nicht aber sollten sozialversicherungsrechtliche Leistungsansprüche durch arbeitsrechtliche Ansprüche verdrängt werden. Entsprechend der allgemeinen Aufgabenverteilung zwischen Rehabilitationsträgern und Hauptfürsorgestellen beschränke sich die Zuständigkeit letzterer auf die Gewährung nachgehender Hilfen für Schwerbehinderte.

Weder mit Inkrafttreten des SGB IX noch des Bundesteilhabegesetzes (BTHG) hat der Gesetzgeber an dieser Rechtslage etwas geändert. Damit besteht ←132 | 133→seine grundsätzliche Entscheidung aus dem Jahr 1974 durch das Gesetz über die Angleichung der Leistungen zur Rehabilitation (RehaAnglG)10 weiter, wonach sich die Zuständigkeit der Rehabilitationsträger nach dem Grundsatz der Einheitlichkeit des Trägers und des Rehabilitationsverfahrens auch auf die Gewährung nachgehender Leistungen zur Sicherung des Rehabilitationserfolges und damit in den Bereich der nachgehenden Hilfe im Arbeitsleben hinein erstreckt11. Der 5. Senat hebt hervor, dass im Bereich, in dem sich die Zuständigkeiten der Rehabilitationsträger mit denen der Hauptfürsorgestellen überschneiden, nach dem Grundsatz der Einheit des Rehabilitationsträgers die Leistungspflicht des Trägers der Verpflichtung der Hauptfürsorgestelle vorgehe12.

In einem bestimmten Bereich gestärkt hat der Gesetzgeber durch das BTHG jedoch die Rolle der Integrationsämter. Er hat sie zwar nicht zu Rehabilitationsträgern erklärt, was aufgrund der Finanzierung ihrer Leistungen aus Mitteln der Ausgleichsabgabe richtig ist. Er hat sie aber neben den Rehabilitationsträgern in § 3 Abs. 1 SGB IX zur Prävention verpflichtet und damit erstmals mit ihren Leistungen in den Teil 1 aufgenommen. Sind die Leistungen der begleitenden Hilfe im Arbeitsleben systematisch im rehabilitationsrechtlichen Dreischritt von Prävention, Rehabilitation und Rente bei den nachgehenden Leistungen zur Sicherung des Rehabilitationserfolges verortet, wird die Zuständigkeit der Integrationsämter nun in den Bereich zwischen Prävention und Rehabilitation ausgeweitet.

Nun ist der Begriff der Prävention alles andere als klar umrissen und zudem rechtsgebietsabhängig. Im Sozialrecht bedeutet er die Vermeidung von Rehabilitationsbedarf, im Arbeitsrecht die Sicherung des Arbeitsverhältnisses13 und im Arbeitsschutz die Verhütung von Arbeitsunfällen. Hinzu kommt, dass die sozialrechtliche Prävention nach § 3 Abs. 1 SGB IX ausdrücklich auf die arbeitsrechtliche Arbeitgeberpflicht des betrieblichen Eingliederungsmanagements nach § 167 Abs. 2 SGB IX verweist. Aber letztlich ist dies nur folgerichtig: So wie sich die Fürsorge für den schwerbehinderten Menschen zur Teilhabe gewandelt hat, so wird aus dem Wächteramt der Hauptfürsorgestellen/Integrationsämter die Präventionspflicht im Zusammenspiel mit den Rehabilitationsträgern und ←133 | 134→Arbeitgebern. Freilich handelt es sich hierbei nicht um die auf den Einzelnen ausgerichtete Verhaltensprävention, sondern um Verhältnisprävention im Bezug auf den jeweiligen Betrieb beziehungsweise die Dienststelle.

So verstanden ist die Möglichkeit der Vorleistung nach § 185 Abs. 7 Satz 3 SGB IX für die Integrationsämter ein Instrument, um im Konfliktfall mit einem anderen Rehabilitationsträger im Sinne des schwerbehinderten Menschen und seines Arbeitgebers frühzeitig und damit präventiv tätig werden zu können. Dieses Verständnis von Prävention entspricht dem seit dem Schwerbehindertengesetz unveränderten primären Auftrag der Hauptfürsorgestellen/Integrationsämter, darauf hinzuwirken, dass die schwerbehinderten Menschen auf Arbeitsplätzen beschäftigt werden, auf denen sie ihre Fähigkeiten und Kenntnisse voll verwerten und weiterentwickeln können.14

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1 BVerwG, Urteil vom 12.9.1991 - 5 C 52/88.

2 Mit Inkrafttreten des BTHG (BGBl. I vom 23.12.2016, S. 3234) ist das SGB IX um einen Teil erweitert worden, der die Leistungen der Träger der Eingliederungshilfe enthält und in diesem Zusammenhang ist der bisherigen Teil 2 zu Teil 3 geworden.

3 Mit Inkrafttreten des SGB IX wurden die Aufgaben der Hauptfürsorgestellen im Bereich Arbeit auf die neu geschaffenen Integrationsämter übertragen.

4 Hieraus wurde die begleitende Hilfe im Arbeitsleben gemäß § 185 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB IX.

5 § 185 Abs. 7 Satz 3 und 4 SGB IX.

6 Konsequenterweise beinhaltet die Teilhabe auch den Begriff der Teilgabe, denn nicht nur im Arbeitsleben erbringen Menschen mit einer Behinderung einen selbstverständlichen Teil der Leistung eines Betriebes oder einer Dienststelle.

7 § 164 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 SGB IX.

8 BSG, Urteil vom 22.09.1981 - 1 RA 11/80; der zugrundeliegende Sachverhalt aus dem Jahr 1974 und die Diskussion der Zuständigkeiten zwischen Bundesagentur für Arbeit, Deutscher Rentenversicherung, Integrationsamt und Arbeitgeber könnte genau so auch im Jahr 2019 spielen, nur ginge es heute nicht mehr um eine hydraulische Zeichenmaschine als berufsfördernde Leistung bzw. Leistung zur Teilhabe am Arbeitsleben.

9 § 185 Abs. 6 SGB IX.

10 BGBl. I vom 15.08.1974, S. 1881.

11 Die Rehabilitationsträger, soweit sie Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben erbringen, und die Integrationsämter haben sich vor diesem Hintergrund auf eine Verwaltungsabsprache verständigt, die derzeit bei der BAR erneut verhandelt wird und unter www.integrationsaemter.de abrufbar ist.

12 Vgl. BVerwG, a. a. O.

13 Vgl. § 167 Abs. 1 SGB IX.

14 Vgl. § 185 Abs. 2 Satz 2 SGB IX.