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Langzeitverantwortlichkeit im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren

Ausgewählte Reformbemühungen zum Schutz nachrückender Generationen auf dem Prüfstand

von René Ghouse (Autor:in)
©2016 Dissertation XXII, 262 Seiten

Zusammenfassung

Der Autor geht der Frage nach, ob und inwiefern den Interessen nachrückender Generationen im Gesetzgebungsverfahren stärker Rechnung getragen werden kann. Sein Augenmerk liegt dabei auf den verfahrensrechtlichen Sicherungsinstrumenten. Als Lösungsansätze zur Sicherung langzeitverantwortlicher Gesetzgebung untersucht der Autor zum einen Wahlrechtsreformen, zum anderen institutionelle Sicherungsmechanismen. Die zentrale Frage ist dabei, welche der betrachteten verfahrensrechtlichen Instrumente – unter Wahrung verfassungsrechtlicher Grenzen – tatsächlich eine langzeitverantwortliche Gesetzgebung sichern können.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Inhaltsverzeichnis
  • Teil 1: Grundlagen
  • Kapitel 1: Einführung in das Thema
  • I. Ausgangslage der Untersuchung
  • II. Eingrenzung der Untersuchung
  • III. Gang und Ziel der Untersuchung
  • Kapitel 2: Verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte zur Herleitung des Gebotes langzeitverantwortlicher Gesetzgebung
  • I. Ausgangslage und Gang der Untersuchung
  • II. Langzeitverantwortlichkeit aus Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG
  • III. Langzeitverantwortlichkeit aus speziellen Grundrechten
  • 1. Sicherung freier Entfaltungsmöglichkeiten, Art. 2 Abs. 1 HS 1 GG
  • 2. Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG
  • 3. Garantie der freien Wissenschaft, Art. 5 Abs. 3 S. 1 Var. 2 GG
  • 4. Gewährleistung des Erbrechts und der Sozialbindung des Eigentums, Art. 14 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 GG
  • 5. Sicherung intertemporär gleicher Lebensverhältnisse, Art. 3 Abs. 1 GG
  • IV. Langzeitverantwortlichkeit aus Staatsstrukturprinzipien, Art. 20 Abs. 1 und 2 GG
  • 1. Demokratie
  • a. Anforderungen an das Mehrheitsprinzip
  • b. Demokratie und Staatsverschuldung
  • c. Ergebnisse
  • 2. Sozialstaat
  • V. Langzeitverantwortlichkeit aus Art. 20a GG
  • VI. Langzeitverantwortlichkeit aus Schuldenregelungen, Art. 109, 115 GG
  • 1. Rückblick – Art. 115 GG a.F.
  • 2. Einführung der Schuldenbremse
  • 3. Bewertung
  • VII. Reformbemühungen
  • VIII. Ergebnisse und Bewertung
  • Teil 2: Langzeitverantwortliche Gesetzgebung durch ein Wahlrecht für Minderjährige
  • Kapitel 3: Grundlagen
  • I. Ausgangslage und Gang der Untersuchung
  • II. Verfassungsmäßigkeit einer Wahlaltersgrenze
  • 1. Anforderungen an den Wähler
  • 2. Mindestwahlalter und Menschenrechte
  • 3. Mindestwahlalter und Grundsatz der Volkssouveränität
  • 4. Mindestwahlalter und Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl
  • a. Anforderungen des Grundsatzes allgemeiner Wahlen
  • b. Sind Minderjährige vom Allgemeinheitsgrundsatz umfasst?
  • c. Mindestwahlalter als gerechtfertigte Einschränkung
  • 5. Zwischenergebnis
  • III. Rechtliche Vorgaben zur politischen Partizipation Minderjähriger
  • 1. Beteiligungsvorgaben des internationalen Rechts
  • 2. Beteiligungsvorgaben des nationalen Rechts
  • a. Beteiligungsvorgaben auf Bundesebene
  • b. Beteiligungsvorgaben auf Landesebene – Landesverfassungen
  • c. Beteiligungsvorgaben auf Kommunalebene – Gemeindeordnungen
  • IV. Exkurs – Alternative Beteiligungsformen zum Minderjährigenwahlrecht
  • V. Ergebnis
  • Kapitel 4: Senkung des aktiven Wahlalters
  • I. Ausgangslage und Gang der Untersuchung
  • II. Eintritt der politischen Urteilsfähigkeit
  • 1. Aussagekraft zentraler Mindestaltersgrenzen
  • a. Rechte und Pflichten mit dem Eintritt der Volljährigkeit
  • b. Rechte und Pflichten vor dem Eintritt der Volljährigkeit
  • c. Zwischenergebnis
  • 2. Erkenntnisse empirischer Untersuchungen
  • 3. Geänderte Lebensstrukturen junger Menschen
  • III. Ergebnis
  • Kapitel 5: Einführung eines elterlichen Stellvertreterwahlrechts
  • I. Ausgangslage der Untersuchung
  • 1. Idee und terminologische Abgrenzung
  • 2. Bisheriger Diskussionsstand
  • 3. Ist eine Stellvertretung im Wahlrecht möglich?
  • a. Das Wesen der Stimmabgabe
  • b. Problem der Bestimmung politischer Interessen von Kindern
  • 4. Verhältnis zu den gesetzlichen Regelungen der elterlichen Interessenwahrnehmung
  • II. Praktische Umsetzung
  • III. Verfassungsmäßigkeit des elterlichen Stellvertreterwahlrechts
  • 1. Beeinträchtigung der Wahlrechtsgrundsätze in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG
  • a. Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl
  • aa. Anforderungen des Grundsatzes
  • bb. Beeinträchtigung
  • b. Grundsatz der Höchstpersönlichkeit der Wahl
  • aa. Herleitung und Einordnung der Rechtsqualität
  • (1) Verfassungsrechtliches Höchstpersönlichkeitserfordernis aus einer Zusammenschau der normierten Wahlrechtsgrundsätze
  • (2) Verfassungsrechtliches Höchstpersönlichkeitserfordernis aufgrund persönlicher Verantwortlichkeit des Wählers
  • bb. Beeinträchtigung
  • c. Grundsatz der Gleichheit der Wahl
  • aa. Anforderungen des Grundsatzes
  • bb. Beeinträchtigung
  • (1) De jure
  • (2) De facto
  • (3) Wertungsmaßstab und Zwischenergebnis
  • d. Zwischenergebnis
  • 2. Rechtfertigung der Beeinträchtigungen
  • a. Prüfungsmaßstab Art. 79 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 20 GG
  • b. Heranziehung der Verhältnismäßigkeitskriterien
  • aa. Legitimer Zweck – Langzeitverantwortliche Gesetzgebung durch eine höhere Allgemeinheit der Wahl
  • bb. Eignung
  • (1) Anforderungen
  • (2) Bereitschaft und Fähigkeit der Eltern
  • (a) Aufgeführte Bedenken
  • (b) Verweis auf Art. 6 Abs. 2 S. 1 GG
  • (c) Keine Kontrollmöglichkeiten
  • (d) Indizien der empirischen Untersuchung von Goerres/Tiemann
  • (e) Beurteilung
  • (3) Junktim zwischen Alter und langzeitverantwortlichem Wahlverhalten
  • (a) Herleitung der These
  • (b) Beurteilung
  • (4) Zwischenergebnis
  • cc. Erforderlichkeit
  • dd. Angemessenheit
  • (1) Beeinträchtigung der Höchstpersönlichkeit der Wahl
  • (a) Höchstpersönlichkeitsgrundsatz und Demokratieprinzip
  • (aa) Verweis auf Briefwahl und Wahlhilfe
  • (bb) Verweis auf das Wahlrecht in England, Frankreich und den USA
  • (cc) Abschließende Bewertung
  • (b) Abwägung: Förderung der Allgemeinheit unter Beeinträchtigung der Höchstpersönlichkeit der Wahl
  • (2) Beeinträchtigung der Gleichheit der Wahl
  • (a) Gleichheitsgrundsatz und Demokratieprinzip
  • (b) Abwägung: Förderung der Allgemeinheit unter Beeinträchtigung der Gleichheit der Wahl
  • (aa) Ausgangslage der Gegenüberstellung von Allgemeinheit und Gleichheit
  • (bb) Anforderungen der streng formalen Wahlgleichheit
  • (cc) Heranziehung der Wertungsmaßstäbe des allgemeinen Gleichheitsgebotes in Art. 3 Abs. 1 GG
  • (3) Zwischenergebnis
  • 3. Ergebnis
  • IV. Gesamtbewertung und Erkenntnisse für die weitere Prüfung
  • Teil 3: Langzeitverantwortliche Gesetzgebung durch Verankerung neuer Institutionen
  • Kapitel 6: Grundlagen und Abgrenzung
  • I. Grundlagen der institutionellen Sicherung langzeitverantwortlicher Gesetzgebung
  • 1. Ausgangslage und Gang der Untersuchung
  • 2. Querschnittskompetenz als Wesensmerkmal
  • II. Abgrenzung – Gesetzeskontrolle durch das Bundesverfassungsgericht
  • Kapitel 7: Möglichkeiten und Grenzen de constitutione lata
  • I. Beratungsgremium – Sachverständigenrat für langzeitverantwortliche Gesetzgebung
  • 1. Entwicklung politischer Beratungsgremien in Deutschland
  • 2. Einflussnahmemöglichkeiten auf das Gesetzgebungsverfahren
  • II. Kontrollgremium – Ombudsmann für nachrückende Generationen
  • 1. Entwicklung von Ombudsinstitutionen
  • 2. Einflussnahmemöglichkeiten auf das Gesetzgebungsverfahren
  • III. Ergebnis und Erkenntnisse für die weitere Prüfung
  • Kapitel 8: Möglichkeiten und Grenzen de constitutione ferenda I: Unabhängiger Rat für langzeitverantwortliche Gesetzgebung
  • I. Ausgangslage der Untersuchung
  • II. Verfassungspolitischer Auftrag
  • III. Verfassungsrechtliche Eingliederung
  • 1. Verortung im Grundgesetz
  • 2. Personelle Zusammensetzung und Größe
  • 3. Einberufung und Amtsdauer
  • IV. Grenzen demokratischer Legitimation des Rates, Art. 79 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 20 GG
  • 1. Legitimationskraft des Rates unter Heranziehung der Kriterien demokratischer Legitimation
  • 2. Auslagerung von Langzeitverantwortlichkeit auf außerparlamentarische Gremien
  • a. Parallelen zur Sicherung der Preisniveaustabilität durch eine unabhängige Zentralbank
  • b. Letztentscheidungsbefugnis als unentziehbarer Kerngehalt des Parlaments
  • V. Einbindung in das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren
  • 1. Zutritts- und Rederecht, Art. 43 Abs. 2 GG
  • a. Relevanz
  • b. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit
  • 2. Recht auf Stellungnahme, Art.76 Abs. 2 und 3 GG
  • a. Relevanz
  • b. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit
  • 3. Gesetzesinitiativrecht, Art. 76 Abs. 1 GG
  • a. Relevanz
  • b. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit
  • 4. Einspruchsrechte, Art. 77 Abs. 3 und 4 GG
  • a. Relevanz
  • b. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit
  • VI. Ergebnis und Erkenntnisse für die weitere Prüfung
  • Kapitel 9: Möglichkeiten und Grenzen de constitutione ferenda II: Bundestagsausschuss für langzeitverantwortliche Gesetzgebung
  • I. Ausgangslage der Untersuchung
  • 1. Bundestagsausschüsse im Gesetzgebungsverfahren – rechtlicher Auftrag und tatsächliches Gewicht
  • 2. Langzeitverantwortliche Gesetzgebung durch Parlamentsausschüsse – bisherige Ansätze
  • II. Aussicht auf ein langzeitverantwortliches Entscheidungsverhalten
  • 1. Besonderheit der Ausschussarbeit gegenüber der Arbeit im Plenum
  • 2. Konflikt zwischen individueller Überzeugung und Fraktionsinteresse
  • 3. Zwischenergebnis
  • III. Einrichtung des Ausschusses
  • 1. Verankerung im Grundgesetz
  • 2. Einberufung
  • 3. Größe
  • 4. Organisation
  • a. Mitgliedschaft in weiteren Ausschüssen
  • b. Festlegung der Berichterstatter
  • 5. Mechanismen zum Schutz eines unabhängigen Entscheidungsverhaltens und zur Stabilität des Ausschusses
  • a. Einberufung in zwei aufeinanderfolgenden Legislaturperioden
  • b. Term Limits
  • IV. Einbindung in das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren
  • 1. Zulässiges Ausmaß parlamentarischer Entscheidungsverlagerung vom Plenum in Ausschüsse
  • a. Gesetzliche Aussagen zur Kompetenzverlagerung in Ausschüsse
  • aa. Vorgaben des Grundgesetzes
  • bb. Vorgaben der GOBT
  • b. Verfassungsimmanente Grenzen einer Kompetenzverlagerung
  • aa. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum Euro-Rettungsschirm
  • bb. Ansicht der Literatur zur Übertragung von Kompetenzen auf Ausschüsse
  • c. Erkenntnisse für die weitere Prüfung
  • 2. Zulässigkeit einzelner Legislativbefugnisse des Ausschusses für langzeitverantwortliche Gesetzgebung
  • a. Eigenständiger Gesetzesbeschluss, Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG
  • b. Gesetzesinitiativrecht, Art. 76 Abs. 1 GG
  • c. Berichterstattung/Beschlussempfehlung an das Plenum, §§ 63, 66 GOBT
  • V. Ergebnis
  • Zusammenführung wesentlicher Ergebnisse
  • Rechtspolitischer Ausblick – Vorschlag zur Verankerung eines ständigen Bundestagsausschusses für langzeitverantwortliche Gesetzgebung
  • Übersicht: Vorgaben zur politischen Beteiligung Minderjähriger auf Kommunalebene
  • Literaturverzeichnis
  • Abkürzungsverzeichnis

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Teil 1:
Grundlagen

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Kapitel 1:  Einführung in das Thema

I.  Ausgangslage der Untersuchung

Unsere Demokratie fußt auf unverzichtbaren Bestandteilen. Zu diesen gehören die Grundsätze der Volkssouveränität, der Mehrheitsentscheidung1 und der Herrschaft auf Zeit.2 Diese Kernelemente stehen zueinander in einem unauflösbaren Zusammenhang, erst ihr Zusammenwirken gewährleistet die Existenz des demokratischen Staates. Nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG ist das Volk einzige Legitimationsquelle staatlicher Herrschaftsgewalt. In Satz 2 trifft das Grundgesetz die Entscheidung für die repräsentative Demokratie.3 Spricht dieser von Wahlen und Abstimmungen, kommt den Volksabstimmungen tatsächlich nur eine sehr untergeordnete, auf Bundesebene beinahe gar keine Bedeutung zu. Die Ausübung der Volkssouveränität verwirklicht sich faktisch ausschließlich durch die Abhaltung von bzw. die Teilnahme an parlamentarischen Wahlen. Die Wahl zum Deutschen Bundestag ist demnach das Kernstück deutscher Demokratieverwirklichung.4

Die mit der Parlamentswahl vorgenommene Übertragung von Herrschaftsgewalt gründet auf dem Willen des Volkes. Ein einheitlicher Volkswille existiert allerdings nicht.5 Vielmehr ist das gesellschaftliche und politische Leben geprägt durch Heterogenität, ja Unvereinbarkeit, von Interessen, Bedürfnissen und Zielen und damit durch die „Existenz von Konflikten“.6 Die daraus resultierende zwingende Notwendigkeit der Bündelung und Bändigung unterschiedlicher Kräfte erfolgt durch die Mehrheitsentscheidung. Das Mehrheitsprinzip resultiert aus dem Zusammenspiel der Grundwerte von „Freiheit und Gleichheit“ der Bürger, die der Entscheidung für den demokratischen Staat zugrunde liegen.7 Dass das ← 3 | 4 → Mehrheitsprinzip als Bestandteil der „fundamentalen Prinzipien der Demokratie“8 anerkannt ist, liegt nicht zuletzt an dem Mangel an Alternativen, die ein höheres Maß an Richtigkeit und damit Gerechtigkeit von Entscheidungsergebnissen gewährleisten könnten.9 Während die generelle Entscheidungsbefugnis ausgewählter Minderheiten keine demokratisch vertretbare Alternative ist,10 kann ein allgemeiner Konsens im Regelfall nicht erreicht werden. Selbst Mehrheitsentscheidungen gründen keineswegs zwingend auf dem reinen Zusammenschluss gleicher Auffassungen, sondern sind regelmäßig das Ergebnis von Kompromissen und Zugeständnissen, wie es insbesondere parlamentarische Koalitionen verdeutlichen.11

Allerdings gilt das Mehrheitsprinzip nicht uneingeschränkt.12 Lässt es sich auf die Grundsätze von „Freiheit und Gleichheit“ zurückführen, so verbieten genau diese Grundsätze die Zementierung von Herrschaftsgewalt.13 Das Recht einer bestimmten Mehrheit zur Regelung des gemeinschaftlichen Zusammenlebens rechtfertigt sich aus dem erfolgreichen Konkurrenzkampf um den Herrschaftsanspruch mit aktuellen Minderheiten, den die jetzige Mehrheit für sich entscheiden konnte, dem sie sich aber immer wieder stellen muss.14 Aus Art. 20 Abs. 1 und 2 GG lässt sich damit das Gebot der zeitlichen Begrenzung einer bestimmten Mehrheit ableiten. Das Mehrheitsprinzip hat einen Anspruch auf Legitimität nur im „System des alternativen Wechsels“.15 Das Attribut „nur auf Zeit“ ist mithin selbst unverzichtbares Prinzip des demokratischen Staates.16 Der Deutsche Bundestag wird nach Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG alle vier Jahre neu gewählt. Dadurch soll der Wechsel demokratischer Mehrheiten gewährleistet, gleichzeitig aber auch die Arbeitsfähigkeit des Parlaments gesichert werden.17 Die Amtsdauer von ← 4 | 5 → vier Jahren ist in diesem Spannungsverhältnis18 als „akzeptabler Kompromiss“19 anerkannt.

So unbestritten wertvoll und unverzichtbar die regelmäßige Abhaltung allgemeiner, freier und gleicher Parlamentswahlen auch ist: Unserem demokratischen System wird ein folgenreiches „Strukturproblem“ unterstellt, das mit den Worten des ehemaligen Bundespräsidenten Richard von Weizsäcker in der „Verherrlichung der Gegenwart und der Vernachlässigung der Zukunft“ liegt.20 Politischen Entscheidungsträgern wird ein Entscheidungsverhalten nachgesagt, das zu einer Lastenverschiebung in die Zukunft führt. Prototypen zukunftsbelastender Entscheidungen sind die übermäßige Verschuldung öffentlicher Haushalte21, Umweltzerstörung und der ungehemmte Verbrauch nicht erneuerbarer Ressourcen. Die rasante Entwicklung der Technik schafft zudem Gefährdungslagen von unbestimmbarem zeitlichem Ausmaß.22 Exemplarisch dafür ist die Nutzung von Kernenergie, denn sie „verlängert […] den Arm der Gegenwart in bislang einzigartiger Weise in die fernere Zukunft“.23

Die Folgen heutiger Entscheidungen gehen weit über die Grenzen einzelner Legislaturperioden hinaus. Im Faktor Zeit stehen Entscheidungstragweite der Amtsträger und deren personelle Verantwortlichkeit in einem erheblichen Ungleichgewicht. Kahl sieht den „,Dauerwahlkampf‘“ der vierjährigen Wahlperiode ← 5 | 6 → als entscheidend mitverantwortlich für die „Kurzfristigkeit in der Demokratie“.24 Ähnlich spricht Schmitt Glaeser von einem dauerhaften Konkurrenzkampf, in dem nicht „Qualität und Gemeinwohl“, sondern das „Bemühen um Stimmenoptimierung“ im Vordergrund steht, was gar zu „einer Erpressbarkeit der politischen Parteien und der Abgeordneten durch die Wähler“ geführt habe.25 In der Tat ist jede politische Partei darauf angewiesen, in kurzen Zeitperioden Mehrheiten für sich zu gewinnen. Dies gelingt ihr jedoch nur, wenn sie sich an den Interessen der Wählerschaft orientiert.26 Diejenigen, die keinen Einfluss auf die politische Kräfteverteilung haben, bleiben in diesem Mechanismus zunächst außen vor. Es stellt sich die Frage, ob der demokratische Willensbildungsprozess so ausgestaltet ist, dass Handeln mit kurzfristigen (positiven) Folgen unter Missachtung seiner langfristigen (negativen) Konsequenzen durch politischen Machtgewinn prämiert wird. Für den Schutz von Zukunftsinteressen besteht offenbar ein Vollzugsdefizit.

Die wirtschaftliche und ökologische Zukunftsgefährdung scheint maßgeblich durch den unaufhaltsamen Prozess der Bevölkerungsalterung erhöht. Durch das immer weiter auseinanderklaffende Verhältnis sinkender Geburtenzahlen bei gleichzeitig steigender Lebenserwartung scheinen unsere sozialen Sicherungssysteme bedroht zu sein. Beschreibt der Begriff des demografischen Wandels ursprünglich wertungsfrei die „wirtschafts- und sozialpolitisch bedeutsame Veränderung in der Altersstruktur einer Bevölkerung“27, assoziieren viele mit ihm in der Alltagssprache doch ein beängstigendes Zukunftsszenario.

In der wissenschaftlichen und politischen Diskussion finden sich gezielte Vorschläge zur Sicherung von Langzeitverantwortlichkeit in politischen Entscheidungsprozessen. Hieran knüpft die vorliegende Arbeit an. Die Suche nach geeigneten Mechanismen zum Schutz von Langzeitinteressen findet ihren Antrieb dabei keineswegs allein in ethischen und moralischen Beweggründen. Das demokratische Gebot der zeitlichen Begrenzung von Herrschaftsgewalt fordert mehr als den durch Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG und Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG gewährleisteten personellen Wechsel der staatlichen Entscheidungsträger. Dieser ist wertlos, wenn der Handlungsspielraum künftiger Mehrheiten bereits soweit ← 6 | 7 → eingeengt ist, dass faktisch von keiner Entscheidungsgewalt mehr gesprochen werden kann. Dem Demokratieprinzip entspringt damit das Gebot, die Handlungsfreiheit künftiger Entscheidungsträger zu schonen.28

Langzeitverantwortliches Handeln bedeutet Zukunftsschutz. Dabei geht es zu weiten Teilen um die Interessen von Menschen, die noch nicht geboren sind, deren individuelle Existenz folglich gar nicht sicher ist. Die Begründung staatlicher Verantwortlichkeiten hängt allerdings nicht von der Existenz ihnen gegenüberstehender Rechtspositionen ab.29 „Destinatäre ohne Anspruchsberechtigung“, so Hofman, finden sich vor allem im öffentlichen Recht.30 Differenziert man zwischen lebenden und ungeborenen Menschen, also zwischen heutigen und künftigen Generationen, ist die Rollenverteilung in der Diskussion um Langzeitverantwortlichkeit klar: Die heutigen Generationen bedrohen durch ihr Verhalten die Interessen der künftigen Generationen. Den Lebenden kommt im gefahrenabwehrrechtlichen Sprachgebrauch die Rolle des „Störers“ gegenüber den Ungeborenen zu.31 Allerdings greift diese Zweiteilung zu kurz. Der Kreis der Schutzbedürftigen erschöpft sich nicht in den ungeborenen Menschen. Sieht man in der derzeitigen Ausgestaltung des demokratischen Willensbildungsprozesses die Ursache für die Vernachlässigung von Langzeitinteressen, so muss man im Umkehrschluss alle diejenigen als schutzbedürftig betrachten, die nicht am politischen Willensbildungsprozess teilnehmen können. Der Altersregelung in Art. 38 Abs. 2 HS 1 GG zufolge, gehören dazu auch alle Minderjährigen. Einen passsenden Oberbegriff für den gesamten Kreis der Schutzwürdigen bietet Tremmel mit dem Begriff der „nachrückenden Generationen“.32 Diese Bezeichnung wird hier übernommen. Dem Interesse nachrückender Generationen gilt die Verankerung der in dieser Arbeit untersuchten Schutzmechanismen. ← 7 | 8 →

II.  Eingrenzung der Untersuchung

Die Untersuchung von Mechanismen zum Schutz von Langzeitinteressen reiht sich thematisch in die Diskussionen zur Sicherung von intergenerationeller Generationengerechtigkeit33 und Nachhaltigkeit34 ein. Begibt man sich auf dieses Feld, eröffnen sich regalfüllende Bestände an Literatur. Die Alterung der Gesellschaft, Klimawandel, der Verbrauch nicht erneuerbarer Ressourcen, die Nutzung von Kernenergie und die damit einhergehende Frage der Endlagerung atomarer Abfallstoffe, sowie die Verschuldung der Staatshaushalte verschaffen der Thematik eine permanente Aktualität. Anspruch und Umfang einer Dissertation erfordern deshalb eine deutliche Eingrenzung.

Zunächst stehen nicht die „Mechanismen“35 zu Lasten nachrückender Generationen selbst im Mittelpunkt dieser Arbeit, sondern die Möglichkeiten zu deren Eindämmung. Weiterhin besteht der Anspruch nicht darin, grundlegend neue Schutzmechanismen zu entwerfen. Vielmehr wird an bedeutende Reformvorschläge angeknüpft, die dann jeweils einer genauen Betrachtung unterzogen werden. Die Untersuchung erfolgt dabei im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Zulässigkeit und den tatsächlich zu erwartenden Erfolg der jeweiligen Reform. Beides ist miteinander verknüpft. So etwa hängt die Frage der verfassungsrechtlichen Existenzberechtigung eines neuen Mechanismus zur Sicherung langzeitverantwortlicher Gesetzgebung maßgeblich von der zu erwartenden Akzeptanz in der Bevölkerung ab. Eine umfassende Untersuchung wirft verfassungsrechtliche, rechts- und gesellschaftspolitische Fragen auf, mit denen sich die vorliegende Arbeit auseinandersetzen will.

Das Bedürfnis, Langzeitinteressen gegenüber Gegenwartsinteressen zu schützen, besteht nur dort, wo diese zuwiderlaufen. Ein Interessenkonflikt besteht wiederum vor allem dann, wenn es um den Zugriff auf nur begrenzt vorhandene Ressourcen geht. Langzeitverantwortliches, generationenrechtes bzw. nachhaltiges Handeln ist mithin in erster Linie eine Frage des Interessenausgleichs. Der Ausgleich der Bedürfnisse von Individuen und Bevölkerungsgruppen gehört zu ← 8 | 9 → den Kernaufgaben des demokratischen Staates. Um der Gefahr konkreter Interessenkonflikte entgegenzuwirken, hat der Staat für eine dauerhaft gerechte Verteilung von Gütern zu sorgen.36 In unserem demokratischen System sind es Gesetze, die „grundlegende Fragen des Lebens des Gemeinwesens“ regeln sollen.37 Gesetzgebung ist damit eine „Form politischer Willensbildung“.38 Der Staat ist aufgerufen, vor allem durch den Erlass von Rechtsnormen seiner Rolle als Regulativ widerstreitender Interessen gerecht zu werden. Gesetze steuern die Rahmenbedingungen des gesellschaftlichen Miteinanders, regeln die Verteilung von Ressourcen und bestimmen damit das Ausmaß an wirtschaftlichen und sozialen Entfaltungsmöglichkeiten. Passend ist an dieser Stelle die Beschreibung von Schulze-Fielitz, der „Gesetzgebung als institutionalisierte Kompromißbildung“39 bezeichnet. Langzeitverantwortliches Handeln verlangt vom Staat deshalb in erster Linie langzeitverantwortliche Gesetzgebung.40 Das demokratisch berufene Organ zum Erlass von Gesetzen ist das Parlament.41 Hier müssen die Vorgaben für den Interessenschutz nachrückender Generationen geschaffen werden, bevor sie von öffentlicher Verwaltung und den Gerichten umzusetzen sind. Auf dieser Annahme gründet der Titel der vorliegenden Arbeit. Die folgenden Ausführungen untersuchen Mechanismen zur Sicherung von Langzeitverantwortlichkeit im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren.

Obgleich die in dieser Arbeit vorgestellten Schutzmechanismen ebenso unter den Begriff der „Generationengerechtigkeit“ gefasst werden können, wird die Bezeichnung „Langzeitverantwortlichkeit“ bevorzugt. Der Begriff der Generationengerechtigkeit, von Tremmel beschrieben als Zustand, in dem „die Chancen zukünftiger Generationen auf Befriedigung ihrer eigenen Bedürfnisse mindestens so groß sind wie der heutigen Generationen“42, ist heute fester Bestandteil ← 9 | 10 → politischer Agenden und gesellschaftlicher Diskussionen. „Gerechtigkeit“ hat eine feste Verankerung im alltäglichen Sprachgebrauch und ist allgemein anerkannt ein „erstrebenswertes Gut“.43 Der Duden definiert Gerechtigkeit unter anderem als „Prinzip eines staatlichen oder gesellschaftlichen Verhaltens, das jedem gleichermaßen sein Recht gewährt“.44 Gerechtigkeit ist letztlich damit der Zustand oder das Ergebnis menschlichen Verhaltens. Um beurteilen zu können, ob Gerechtigkeit vorliegt, bedarf es allerdings der Kenntnis der Rahmenbedingungen. Geht es um die Verteilung von Gütern, muss etwa bekannt sein, welche Verteilungsmasse zur Verfügung steht und ob es Gründe gibt, die eine unterschiedliche Berücksichtigung bei der Verteilung rechtfertigen. Fließt wie hier die Komponente Zeit mit ein, kommt erschwerend hinzu, dass wir vergangene, gegenwärtige und zukünftige Umstände vergleichend gegenüberstellen müssen. Fehlt es jedoch an entsprechendem Hintergrundwissen, ist nur schwer festzustellen, ob etwas gerecht ist oder nicht. Isoliert betrachtet ist der Begriff Gerechtigkeit „nur schwach konturiert“.45 Das Wort „Verantwortlichkeit“ knüpft hier dagegen nicht an einen Zustand oder ein Ergebnis an, sondern an das Verhalten selbst. Verantwortlichkeit steht für ein bedachtes, gemäßigtes und vorausschauendes Handeln, unabhängig der äußeren Umstände. Wird uns nahegelegt, verantwortungsvoll mit unserem Geld oder unserer Gesundheit umzugehen, wissen wir durchaus, was darunter zu verstehen ist, unabhängig davon, wie es gerade um unsere finanzielle Situation oder unser Wohlbefinden bestellt ist. Der Begriff „Verantwortlichkeit“ scheint daher greifbarer als „Gerechtigkeit“.

III.  Gang und Ziel der Untersuchung

Die Benachteiligung nachrückender Generationen durch heutiges Entscheidungsverhalten rechtfertigt die Einführung von Schutzmechanismen zunächst aus moralischen und ethischen Blickwinkeln.46 Stehen institutionelle Veränderungen des politischen Entscheidungsprozesses im Raum, stellt sich aber vor allem die Frage, inwiefern Reformen rechtlich ge- oder verboten sind. Bevor die einzelnen Schutzmechanismen (in den Teilen 2 und 3) vorgestellt werden, ← 10 | 11 → soll deshalb zunächst aufgezeigt werden, welchen Stellen unserer Verfassung die Aufforderung zu langzeitverantwortlicher Gesetzgebung entnommen werden kann (Kapitel 2). Die Betrachtung der einschlägigen Grundgesetznormen soll zugleich Aufschluss über die Frage geben, ob die Aufnahme weiterer materiell-rechtlicher Schutzbestimmungen eine Alternative zu den anschließend untersuchten prozessualen Sicherungsmechanismen darstellt.

Zentrale Vorüberlegung dieser Arbeit war die Frage, wo prozedurale Sicherungsmechanismen am sinnvollsten zu verankern sind, um die Entstehung von Gesetzen zu beeinflussen. Die Antwort darauf findet sich in Art. 20 GG: Durch die Teilnahme an parlamentarischen Wahlen berufen wir die politischen Entscheidungsträger, die in der folgenden Legislaturperiode Gesetze erlassen. Der Wähler bestimmt die staatlichen Entscheidungsträger und bestätigt oder sanktioniert deren Entscheidungen in der darauffolgenden Wahl. Anknüpfungspunkte zur Verankerung von Korrekturmechanismen können daher das parlamentarische Wahlverfahren oder das Gesetzgebungsverfahren an sich sein. Zunächst wird daher der Idee nachgegangen, langzeitverantwortliche Gesetzgebung durch eine Änderung des Wahlrechts zu fördern. Während staatliche Verantwortung nicht an die Existenz bestimmter subjektiver Rechtsträger gebunden ist, ist es die Einräumung politischer Partizipationsrechte sehr wohl. Die Teilnahme an der Wahl setzt die Existenz eines Wahlrechtsträgers voraus. Die Fähigkeit, Rechtsträger zu sein, ist dabei keineswegs eine spezifische Anforderung im Wahlrecht, sondern insgesamt „Wesentliches Charakteristikum der Person im Recht“47. Anknüpfungspunkt für die Einbeziehung nachrückender Generationen in den parlamentarischen Wahlvorgang sind deshalb die Minderjährigen als existierende Vertreter nachrückender Generationen.

Teil 2 befasst sich aus diesem Grund mit der Frage, ob ein Wahlrecht für Minderjährige zu langzeitverantwortlicher Gesetzgebung führen kann.48 Wahlberechtigt zur Teilnahme an Bundestagswahlen ist gemäß Art. 38 Abs. 2 HS 1 GG, wer das achtzehnte Lebensjahr vollendet hat. Die Diskussion, ob auch Minderjährigen das Recht zur Teilnahme an Parlamentswahlen eingeräumt werden sollte, ist seit langer Zeit ein treuer Begleiter politischer und wissenschaftlicher Diskussionen. Sollen Minderjährige selbst den Weg in die Wahlkabine antreten, kommt nur eine Herabsetzung, nicht aber eine Aufhebung des Mindestwahlalters ← 11 | 12 → in Betracht. Inwiefern eine Senkung des aktiven Wahlalters ge- oder verboten ist, soll Kapitel 4 beantworten. Die Verortung des „richtigen“ Wahlalters erfolgt dabei unter anderem anhand der Auswertung empirischer Untersuchungen. Auch bietet ein vergleichender Blick auf andere gesetzliche Mindestaltersgrenzen womöglich Rückschlüsse auf den Eintritt der politischen Urteilsfähigkeit. Altkanzler Helmut Schmidt erachtet es „nicht für sonderlich sinnvoll“, einen jungen Menschen für (volljährig und) wahlrechtsfähig zu erklären, „der noch in der Berufsschule oder in der Unterprima auf der Schulbank sitzt“.49 Es stellt sich die Frage, ob die maßgebliche Veränderung der Lebensstrukturen junger Menschen in Deutschland in den vergangenen Jahrzehnten eine andere Auffassung nahelegt.

Die persönliche Teilnahme ist die reinste, aber nicht die einzig in Frage kommende Form der Einbindung Minderjähriger in den Wahlprozess. Denkbar ist auch eine treuhänderische Stellvertretung, über die alle Minderjährigen in die Wahlen zum Deutschen Bundestag einbezogen werden könnten. Ein Stellvertreterwahlrecht ermöglicht nicht nur die Senkung, sondern die Aufhebung der Wahlaltersgrenze. Das Stellvertreterwahlrecht ist im öffentlichen Bewusstsein vor allem unter dem Begriff des „Familienwahlrechts“ bekannt.50 Bundespolitische Aufmerksamkeit erlangte die Idee im Jahr 2003, als 47 Bundestagsabgeordnete mit dem fraktionsübergreifenden Antrag „Mehr Demokratie wagen durch ein Wahlrecht von Geburt an“ die Bundesregierung aufforderten, einen Gesetzesentwurf zur Einführung eines Stellvertreterwahlrechts vorzulegen.51 In Kapitel 5 wird untersucht, ob die Einführung eines elterlichen Stellvertreterwahlrechts verfassungsrechtlich zulässig ist und ob dessen Einführung tatsächlich zu mehr Langzeitverantwortlichkeit im parlamentarischen Entscheidungsprozess führen würde.

Vorab der eigentlichen Ausführungen zum Stellvertreterwahlrecht stellt sich die Frage, ob das Rechtskonstrukt der Stellvertretung im Wahlrecht überhaupt anwendbar ist. Dies ist in den Diskussionen um ein Stellvertreterwahlrecht konkludente Voraussetzung, aber nach hier vertretener Auffassung keineswegs selbstverständlich. Vielmehr hängt die Beantwortung der Frage, ob eine Stellvertretung im Wahlrecht möglich ist, zunächst vom Wesen der Stimmabgabe ab. Zum anderen ist es fragwürdig, ob die politischen Interessen eines Menschen ← 12 | 13 → schon vom Zeitpunkt seiner Geburt an bestimmt werden können. Diesen Fragen widmen sich die Eingangsausführungen zu Kapitel 5.

Hauptaugenmerk des zweiten Teils der Arbeit liegt auf der Untersuchung, ob die Einführung eines elterlichen Stellvertreterwahlrechts verfassungsgemäß wäre. Für eine abschließende Beurteilung sind dabei auch pädagogische und soziologische Gesichtspunkte von Bedeutung. Um in der Komplexität der Beurteilungskriterien sowie aufgrund der Verflechtung unterschiedlicher Argumentationsstränge den Überblick zu wahren, empfiehlt sich die Prüfung innerhalb eines juristischen Korsetts. Dieses bietet sich anhand der Heranziehung der Verhältnismäßigkeitskriterien an. Die Beurteilung eines elterlichen Stellvertreterwahlrechts erfolgt daher anhand der Kriterien des legitimen Zwecks, der Eignung zur Erreichung dieses Zwecks, der Erforderlichkeit und der Angemessenheit.

Die Idee eines elterlichen Stellvertreterwahlrechts stützt sich auf zwei Unterstellungen: Zum einen wird ein bestimmtes Wahlverhalten des Stellvertreters vorausgesetzt. Ob die vertretungsberechtigten Elternteile diesen Anforderungen gerecht werden (können), ist höchst umstritten und auch hier zentrale Streitfrage. Eine Einbeziehung der Interessen Minderjähriger kann weiterhin nur dann zu mehr Langzeitverantwortlichkeit führen, wenn die Interessen Minderjähriger auch langzeitorientiert sind. Es muss also unterstellt werden können, dass junge Menschen an einer langfristigen Politik interessiert sind, während ältere Wähler eine Politik zur Befriedigung kurzfristiger Interessen fördern.52 Das unterstellte Junktim zwischen Alter und langzeitverantwortlichem Wahlverhalten ist auf den ersten Blick schlüssig, bröckelt aber womöglich bei genauerer Betrachtung. Beide Mutmaßungen werden innerhalb der „Eignung“ diskutiert.

Die Einführung eines elterlichen Stellvertreterwahlrechts führt unvermeidlich zur Kollision mit verfassungsrechtlichen Wahlrechtsgrundsätzen. Im Mittelpunkt steht dabei der Grundsatz gleicher Wahlen in Art. 38 Abs. 1 S. 1 Var. 4 GG. Entscheidend für die Ergebnisse in Kapitel 5 wird deshalb sein, welche Interessen in einer Abwägung schutzwürdiger sind.

Teil 3 der Arbeit geht der Frage nach, inwiefern mit der Verankerung neuer Institutionen Langzeitverantwortlichkeit im Gesetzgebungsverfahren sichergestellt werden kann. Zentrales Gesetzgebungsorgan ist das Parlament, auf Bundesebene mithin der Deutsche Bundestag. Deshalb konzentrieren sich die Ausführungen dieser Arbeit auf den parlamentarischen Gesetzgebungsprozess ← 13 | 14 → nach Art. 76ff. GG und möchten Antworten darauf bieten, inwiefern institutionelle Sicherungen hier angegliedert werden können.53

Im wissenschaftlichen wie auch im politischen Dialog wurden bisher verschiedene Wege diskutiert, wie die Wahrung von Langzeitinteressen durch die Einrichtung einer neuen Institution gesichert werden kann. Die eingebrachten Reformvorschläge zielen dabei überwiegend auf den ökologischen Zukunftsschutz ab, sind aber zum Teil auch umfassend angelegt. Teil 3 dieser Arbeit greift bedeutsame Vorschläge auf und führt sie weiter aus. Es werden jeweils zwei Modelle untersucht, wie eine Institution zur Sicherung von Langzeitverantwortlichkeit einfachgesetzlich oder durch Verfassungsänderung im parlamentarischen Gesetzgebungsprozess positioniert werden kann. Die jeweilige Betrachtung erfolgt wiederum aus dem Blickwinkel der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und der tatsächlichen Wirkungskraft zur Sicherung langzeitverantwortlicher Gesetzgebung.

In Betracht kommen de constitutione lata ein Beratungsgremium („Sachverständigenrat für langzeitverantwortliche Gesetzgebung“) sowie ein Kontrollgremium („Ombudsmann für nachrückende Generationen“), die jeweils in Kapitel 7 untersucht werden. Die Entwicklung politischer Beratungsgremien in Deutschland bzw. von Ombudsinstitutionen verspricht dabei Aufschluss über die Einflussnahmemöglichkeiten des jeweiligen Gremiums auf das Gesetzgebungsverfahren.

Den Schwerpunkt dieses Teils bilden Untersuchungen, ob und inwiefern de constitutione ferenda ein unabhängiger „Rat für langzeitverantwortliche Gesetzgebung“ (Kapitel 8) bzw. ein ständiger „Bundestagsauschuss für langzeitverantwortliche Gesetzgebung“ (Kapitel 9) in den Gesetzgebungsprozess integriert werden können.

Beaucamp beanstandet, dass die demokratische Zulässigkeit von Kompetenzübertragungen auf Institutionen zur Sicherung von Nachhaltigkeit zuweilen angezweifelt wird, ohne dies genauer zu präzisieren.54 Die Recherchearbeiten zu den Kapiteln 8 und 9 führten zu einer ähnlichen Beobachtung. Um ein abschließendes Urteil über die Verfassungstauglichkeit des Rates bzw. des Ausschusses abgeben zu können, werden die relevanten Befugnisse deshalb jeweils einzeln auf ← 14 | 15 → ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit hin überprüft. Maßgeblich ist dabei, dass die Einräumung von Entscheidungsbefugnissen Legitimationsbedürftigkeit auslöst.55 An die Grenzen seiner demokratischen Legitimität stößt ein parlaments-unabhängiges Gremium dort, wo sein Handeln die Entscheidungsbefugnisse des demokratisch legitimierten Gesetzgebers beschneidet. Anders ist die Ausgangslage bei einem Bundestagsausschuss für langzeitverantwortliche Gesetzgebung. Dessen Mitglieder verfügen über ein Parlamentsmandat, sind also unmittelbar demokratisch legitimiert. Dementsprechend muss die Untersuchung der jeweiligen Befugnisse aus unterschiedlichen Blickwinkeln heraus erfolgen, auch wenn dieselben Kompetenzen im Gesetzgebungsverfahren im Raum stehen.

Die Annahme, dass ein ständiger Bundestagsausschuss entscheidenden Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess nehmen kann, stützt sich auf das Gewicht der Bundestagsausschüsse im parlamentarischen Willensbildungsprozess. Sind sie ihrem gesetzlichen Auftrag nach „vorbereitende Beschlußorgane“ (§ 62 Abs. 1 S. 2 GOBT), so hat sich in der Entwicklung der Parlamentsarbeit faktisch doch eine Entscheidungsverlagerung vom Plenum in die Ausschüsse vollzogen.56 Insbesondere die Gesetzgebungsarbeit findet weitestgehend nicht im Plenum, sondern in den Ausschüssen statt.57 Die Ausschüsse leisten hier nicht nur vorbe-reitende, sondern tatsächlich auch abschließende Arbeit.58

Details

Seiten
XXII, 262
Jahr
2016
ISBN (PDF)
9783653060379
ISBN (ePUB)
9783653949377
ISBN (MOBI)
9783653949360
ISBN (Hardcover)
9783631665909
DOI
10.3726/978-3-653-06037-9
Sprache
Deutsch
Erscheinungsdatum
2016 (April)
Schlagworte
Langzeitverantwortliche Gesetzgebung Wahlrechtsreform Zukunftsausschuss Generationengerechtigkeit
Erschienen
Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien, 2016. XXII, 262 S.

Biographische Angaben

René Ghouse (Autor:in)

René Ghouse studierte Rechtswissenschaft an der Justus-Liebig-Universität Gießen und an der University of Nottingham (Großbritannien). Er war wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Professur für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht und zudem Geschäftsführer internationaler Studienprogramme an der Universität Gießen.

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Titel: Langzeitverantwortlichkeit im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren