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Les politiques des territoires

La Caisse des dépôts et consignations, les institutions financières et les politiques de développement et d’aménagement des territoires en France au XX e siècle

de Philippe Verheyde (Éditeur de volume) Michel Margairaz (Éditeur de volume)
Collections 165 Pages
Série: France contemporaine, Volume 5

Table des matières

  • Couverture
  • Titre
  • Copyright
  • Sur l’auteur
  • À propos du livre
  • Pour référencer cet eBook
  • Table des matières
  • Liste des abréviations
  • Introduction
  • Première Partie: Les politiques des territoires et les politiques publiques
  • L’aménagement des zones industrielles en France de 1945 à 1973. Entre promotion locale et régulation étatique
  • La Caisse des dépôts, « maire » de Sarcelles ? Construction et gestion d’un grand ensemble des années 1950 aux années 1970
  • Deuxième Partie: Territoires et jeux d’acteurs locaux et nationaux
  • Le groupe CDC et la politique d’équipement du territoire de 1928 à 1967. De la participation passive à l’hégémonie « technocratique » ?
  • Une étude comparative du dynamisme de l’aménagement urbain des années 1960. Les cas de la Loire et de l’Isère
  • L’impact des territoires dans la décision d’un grand projet d’infrastructures. Les premières lignes à grande vitesse en France et en RFA
  • La Délégation régionale de Rouen de la Caisse des Dépôts de 1962 au milieu des années 1980
  • Liste des auteurs

Liste des abréviations

AELRI Association d’Études des Liaisons Rapides Interrégionales
ALFA Association pour le Logement des Familles et l’Animation des grands ensembles
AS Association Sarcelloise
AUAG Agence d’Urbanisme de l’Agglomération Grenobloise
BETI Bureau d’Études Techniques pour l’Industrie
BETURE Bureau d’Études Techniques pour l’Urbanisme et l’Équipement
CAECL Caisse d’Aide à l’Équipement des Collectivités Locales
CCI Chambre de Commerce et d’Industrie
CCDC Caisse de Crédit aux Départements et aux Communes
CDC Caisse des Dépôts et Consignations
CE Caisses d’Épargne
CELIB Comité d’Étude et de Liaisons des Intérêts Bretons
CES Conseil Économique et Social
CGP Commissariat Général au Plan
CODER Commission de Développement Économique Régional
CREDOC Centre de Recherches et de Documentation sur la Consommation
DATAR Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale
DB Deutsche Bundesbahn
DEI Département des Études et des Investissements
DDE Direction Départementale de l’Équipement
EPR Établissements Publics Régionaux
EPURES Association pour l’Étude des Plans d’Urbanisme de la Région Stéphanoise
FDES Fonds de Développement Économique et Social
FNAFU Fonds National d’Aménagement Foncier et d’Urbanisme
FNAT Fonds National d’Aménagement du Territoire
GAM Groupement d’Action Municipale
GIF Groupe Interministériel Foncier
HBM Habitation à Bon Marché ← 9 | 10 →
HLM Habitation à Loyer Modéré
ICE Inter City Express
IHK Industrie und HandelsKammer
JCE Jeune Chambre Économique
LGV Ligne à Grande Vitesse
MRU Ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme
OREAM Organisme Régional d’Études d’Aires Métropolitaines
PLM Paris-Lyon-Marseille
POS Plan d’Occupation des Sols
SADI Société d’Aménagement de l’Isère
SAREF Société Auxiliaire de Rénovation et d’aménagement Foncier
SARR Société d’Aménagement de la Région de Rouen
SCET Société Centrale pour l’Équipement du Territoire
SCIBI Société Civile pour l’Implantation de Bâtiments Industriels
SCIC Société Centrale Immobilière de la Caisse des dépôts
SDAU Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme
SEDES Société d’Études et de Développement Économique et Social
SEDL Société d’Équipement et de Développement de la Loire
SEMA Société d’Économie et de Mathématique Appliquées
SEMAEB Société d’Économie Mixte d’Aménagement et d’Équipement de la Bretagne
SEMASET Société d’Économie Mixte d’Aménagement de Saint-Étienne
SEM Société d’Économie Mixte
SIEPARG Syndicat Intercommunal d’Études et de Programmation pour l’Aménagement de la Région Grenobloise
SIEPURG Syndicat Intercommunal d’Etudes des Problèmes d’Urbanisme de la Région Grenobloise
SIRG Syndicat Intercommunal de Réalisations de la Région Grenobloise
SIVOM Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples
SNCF Société Nationale des Chemins de fer Français
SORETUR Société Rouennaise d’Études Urbaines
TGV Train à Grande Vitesse
TPG Trésoriers Payeurs Généraux
VVF Villages Vacances Familles
ZTL Zentrale TransportLeitung
ZUP Zones à Urbaniser en Priorité ← 10 | 11 →

 

Introduction

Philippe VERHEYDE et Michel MARGAIRAZ

Université Paris 8 et Université Paris I

On s’est attaché, dans le présent volume, à rassembler des études dont les auteurs, grâce au dépouillement de sources primaires inédites, interrogent au plus près les acteurs, publics et privés, à différentes échelles – nationale, régionale et locale – et les observent à l’œuvre, à travers les résultats des politiques conduites en matière d’équipement ou de développement des territoires en France au 20e siècle. Cet objet scientifique s’inscrit dans des débats plus larges, relatifs à la centralisation à la française et aux formes de décentralisation, qui ont mobilisé de nombreux champs disciplinaires, que ce soit chez les sociologues, les politistes et les juristes notamment.1

Mais tout en intégrant ce que l’historiographie a déjà produit sur le sujet, les auteurs ici rassemblés l’abordent de manière originale.2 D’abord, les politiques des territoires nous semblent bel et bien devoir se conjuguer au pluriel, tant elles évoluent, se développent ou s’infléchissent diversement dans le temps et dans l’espace. Les acteurs, publics et privés, agissant à l’échelle nationale, régionale ou locale – et parfois en jouant simultanément sur plusieurs registres – mènent des politiques différenciées selon la structure socio-économique et politique des territoires concernés et suivant la conjoncture économique et politique du moment. La nature, les formes et les modalités d’intervention des politiques menées diffèrent aussi selon qu’il s’agit du secteur du logement, de l’industrie ou encore des grandes infrastructures. Le territoire national sous examen ← 11 | 12 → dans cette étude est bien l’hexagone mais la dimension comparative et transnationale n’est pas absente, notamment dans les débats économiques et politiques que Philipp Hertzog reconstitue et analyse au regard des parcours croisés entre Dijon et Göttingen, quant aux décisions publiques de trajets d’infrastructures ferroviaires à grande vitesse.

Si, lato sensu, la période englobe le court 20e siècle, Yohei Nakayama, quant à lui, interroge l’entre-deux-guerres pour préciser en partie les conditions qui permettent, au cours des années 1950-1960, la relance d’une politique active du logement. Il en vient à ce propos à relativiser fortement « l’image d’Épinal » d’une Caisse des dépôts toute puissante afin de la replacer dans un réseau de contraintes financières et politiques. Mais stricto sensu, la période véritablement analysée dans ce volume se limite aux quatre décennies d’après-guerre (1945-1985).3 La période apparaît particulièrement riche pour qui s’intéresse aux politiques publiques, menées aussi parfois par des acteurs privés. De la nécessaire reconstruction d’après-guerre à l’amorce, puis l’envol vers la Grande Croissance des années 1950-1960 que les crises des années 1970 viennent briser, cette temporalité, certes avec des chronologies différenciées, ou se chevauchant selon les études, marque véritablement une nouvelle approche dans les politiques d’aménagement et de développement des territoires.

La France traverse ces années particulièrement riches d’innovations, d’engagements et de réalisations pour porter, accomplir, modifier ou infléchir le rapport que les territoires entretiennent avec des politiques structurantes. Favorisée sans doute par une vision nouvelle et une réflexion intellectuelle portées par des géographes, urbanistes, architectes ou sociologues qui pensent autrement le rapport aux territoires, sans se limiter au fameux Paris est son désert français de Jean-François Gravier, rare best-seller de sciences humaines, paru en 1947.4 Poussée aussi par la nécessité de moderniser le parc de logements vétustes,5 dont l’appel de l’Abbé Pierre de l’hiver 1954 se fait l’écho, ainsi que par une réflexion engagée sur la nécessaire dispersion industrielle. Portée enfin par une conjoncture de croissance favorable qui autorise des marges de manœuvres et des financements substantiels, la France s’engage alors résolument dans cette voie modernisatrice. ← 12 | 13 →

Autre « image d’Épinal » pourfendue, celle d’une France unilatéralement vue comme jacobine et centralisée : les auteurs poursuivent, grâce à des sources nouvelles, une bibliographie déjà ancienne, soucieuse de scruter la complexité évolutive des relations entre acteurs locaux et nationaux.6 Ainsi, à propos de la Bretagne, la société d’économie mixte agissante apparaît bien comme une antenne de la SCET (Société centrale pour l’Équipement du territoire), elle-même filiale de la Caisse des dépôts, mais par une sorte de syndrome de Stockholm, ses dirigeants en viennent à épouser le point de vue régionaliste des acteurs locaux.

Les contributions de l’ouvrage se répartissent en deux ensembles. À travers les contributions de Matthew Wendeln et de Raphaël Frétigny, on s’attache à appréhender des évolutions locales et régionales au cœur des enjeux de politiques publiques nationales, tant dans la dimension d’un redéploiement industriel en faveur d’une zone périphérique, la Bretagne, qu’en matière d’urbanisme avec la construction du grand ensemble de Sarcelles. Dans les deux cas, les auteurs montrent les évolutions dans les réalisations, à travers les tensions entre enjeux locaux et nationaux. Ainsi, les années 1950 sont davantage marquées par le rôle des acteurs locaux en matière de déconcentration industrielle, alors que la décennie suivante voit s’affirmer davantage une planification centrale. Et dans le cas de Sarcelles, pourtant présenté comme emblématique de la puissance de la CDC, il est bien montré le rôle, d’ailleurs fluctuant, des autres acteurs, qu’il s’agisse des autorités municipales et des acteurs du marché.

Quant à la seconde partie, elle vise plus particulièrement à identifier et à analyser les jeux d’acteurs qui interviennent à différentes échelles, et notamment à travers le couple local/national.

Parmi les acteurs présents et actifs, la Caisse des dépôts et consignations dispose d’un rôle et d’un statut particulier et multiforme qui lui confère bien souvent une place centrale dans les dispositifs engagés. Parfois totalement impliquée et dominante, voire dominatrice, lorsqu’elle se structure et s’organise elle-même sur le territoire, avec la création des délégations régionales, placées en interfaces entre la CDC et les acteurs locaux, qu’Antoine Rensonnet étudie à partir de l’exemple rouennais. Parfois acteur indirect, en utilisant des filiales ou des organismes intermédiaires, comme la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts (SCIC),7 la SCET et les nombreuses Sociétés d’économie mixte (SEM) qui lui sont liées. Les études locales menées à Sarcelles (Raphaël Frétigny), Grenoble ou Saint-Etienne (Yoheï Nakayama) en sont des exemples éclairants. Mais elle peut être aussi totalement absente de quelques grands projets – comme le TGV Paris-Lyon et son raccordement ← 13 | 14 → ou non à Dijon, présenté et analysé par Philipp Hertzog – pour lesquels on aurait pu penser qu’une vocation d’investisseur à long terme, aurait poussé la Caisse des dépôts à y participer financièrement.8 Dans son analyse comparée, Yoheï Nakayama montre combien l’intérêt porté par les autorités nationales importe, mais que davantage encore, la puissance (Grenoble) ou l’absence (Saint-Étienne) de la coopération entre communes voisines pèse de manière décisive sur les rapports de forces entre acteurs locaux ou représentants des administrations centrales, en particulier dans les sociétés d’économie mixte préposées à l’aménagement urbain.

De surcroît, on sait que la Caisse des dépôts est aussi, et depuis bientôt deux siècles d’existence, un acteur prudent. Stabilité des ressources et sécurité des emplois restent et demeurent les deux variables d’une des équations qui se trouve au centre des préoccupations de l’établissement de l’origine jusqu’à nos jours.9 Même les innovations entreprises sous le mandat de François Bloch-Lainé – qui coïncide avec l’acmé de la puissance politico-financière de la Caisse entre 1953 et 1967 – ne suppriment pas cette double nécessité, patiemment construite depuis 1816. Cette sécurité et cette stabilité, recherchées sur le terrain financier, se complètent sans doute de ce que Yohei Nakayama appelle la sécurité politique de la Caisse. Située au carrefour où se croisent plusieurs acteurs politiques, locaux, régionaux et nationaux, le statut et les missions de la Caisse des dépôts lui confèrent un rôle parfois central. Cette position suppose des aptitudes ou des capacités d’adaptation et de compromis, dans lesquels il faut conjuguer des impératifs financiers avec des contingences politiques à diverses échelles. Sous une autre forme, le cas sarcellois s’en rapproche. L’action sociale voulue et impulsée par François Bloch-Lainé, outre qu’elle relève bel et bien d’une pensée militante,10 peut se lire aussi comme un moyen de sécuriser des investissements. Au fond, on peut supposer que la recherche de la sécurité se décline à la fois dans sa dimension financière et économique, mais aussi sociale et politique. L’exercice n’est sans doute pas toujours facile à mener, mais il apparaît vraisemblablement comme une constante. Ce souci de sécurité se double également d’une forte volonté d’autonomie – pour ne pas dire de liberté – dans les choix stratégiques de l’établissement. On ne reviendra pas ici sur l’autonomie présentée comme une des valeurs fondatrices de la Caisse, mais on a montré par ailleurs que cette autonomie, inscrite dans le marbre, se marie, non sans tensions ← 14 | 15 → parfois, avec une proximité et une solidarité avec le Trésor public et avec la Banque de France.11 Conjuguer la liberté financière et la sécurité que confère le statut public de la vieille dame de la rue de Lille ne relève pas de choix antinomiques, mais d’un souhait ancien et constant, qui traverse nombre de responsables économiques et financiers – pas seulement dans les établissements publics – depuis deux siècles.12

Cet ouvrage apporte aussi du neuf sur des sujets que l’on pensait épuisés. D’abord dans les rapports à l’État, parfois systématiquement présenté comme jacobin jusqu’aux lois de décentralisation du début des années 1980. Plusieurs des communications infléchissent le propos et montrent bien que les instances locales jouent pleinement leur rôle dès les années 1960, voire encore plus précocement. Encore faut-il que certaines conditions, notamment en termes d’alliances – entre acteurs agissant à l’échelle locale – soient réalisées. En revanche, lorsqu’il s’agit d’infrastructures, dont les aspects techniques sont majeurs, dont le contenu relève de politiques publiques stratégiques et les enjeux financiers apparaissent particulièrement lourds, l’aménagement du territoire apparaît secondaire face à la toute-puissance des acteurs qui mènent le jeu, comme le montre l’exemple de la SNCF dans le cas du raccordement de Dijon à la ligne de grande vitesse Paris-Lyon. L’existence de décideurs, issus des mêmes grandes écoles et de grands corps (tels que Polytechnique et les Ponts) placés aux différents segments des autorités nationales (ministères, entreprises publiques, commissariat au Plan, etc.) consolide encore l’échelon central. Le poids des acteurs politiques locaux et nationaux, voire de la DATAR, pèse alors bien peu face aux impératifs portés par les grands ingénieurs, alliés en la circonstance au lobby cheminot. On pourrait certainement appliquer ces principes et ces critères à d’autres secteurs considérés comme relevant de l’intérêt supérieur national dans le développement économique du pays, à l’image d’EDF ou de la filière de l’atome. Manière aussi sans doute de réfléchir sur de nouveaux frais aux formes de la démocratie moderne.

On peut souhaiter que cet ouvrage ne soit qu’un aboutissement provisoire et qu’il permette dans l’avenir, avec de nouveaux objets d’études et de nouvelles sources, en multipliant aussi la dimension comparative et transnationale, d’enrichir notre connaissance et nos réflexions sur des politiques qui unissent grands projets nationaux et vécus quotidiens des citoyens. ← 15 | 16 →

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  1  L’ouvrage qu’on va lire résulte, pour l’essentiel, et prolonge une série de séminaires et de journées d’études qui se sont tenus à la Caisse des dépôts et consignations au cours des mois écoulés. Celui-ci rassemble des travaux originaux, particulièrement de jeunes chercheurs, doctorants ou néo-docteurs en histoire ou en sciences politiques, parmi lesquels trois d’entre eux viennent d’établissements étrangers, en l’espèce les universités de la New School de New York, de Todaï à Tokyo et de Darmstadt.

  2  Parmi une bibliographie substantielle, citons parmi les ouvrages récents : Patrice Caro, Olivier Dard, Jean-Claude Daumas (dir.), La politique d’aménagement du territoire. Racines, logiques et résultats, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2002.

  3  Sur l’entre-deux-guerres, on renvoie à Alya Aglan, Michel Margairaz, Philippe Verheyde (dir.), De la croissance à la crise (1925-1935), le moment Tannery, Genève, Droz, 2014.

  4  Jean-François Gravier, Paris et le désert français, Paris, Le Portulan, 1947, réédité chez Flammarion, 1972.

  5  Sabine Effosse, L’invention du logement aidé en France. L’immobilier au temps des Trente Glorieuses, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2003.

  6  En particulier les travaux de Pierre Grémion dans les années 1970.

  7  Devenue aujourd’hui Icade.

Résumé

Cet ouvrage pensé et conçu à travers des cas précis, puisés dans les politiques du logement, d’aménagement urbain et du développement industriel, éclaire les formes et modalités des politiques de développement du territoire national en France, plus particulièrement dans le second XXe siècle. Le rapport centralisation/décentralisation est ainsi abordé sous l’angle des dynamiques économiques et des jeux d’acteurs, qui permettent d’en préciser les contours et d’en complexifier les enjeux à différentes échelles.
À l’inverse d’une tradition bien ancrée qui surestime jacobinisme et centralisation, on s’aperçoit que certains territoires disposent de véritables marges de manœuvres, bien avant la décentralisation du début des années 1980, témoignant de la vitalité des territoires étudiés, mais aussi de la complexité des liens qui unissent les différents acteurs, locaux et nationaux, privés et publics mais aussi financiers, politiques, experts et aménageurs.
Ce volume ouvre ainsi de nouvelles et vastes perspectives. Il invite à poursuivre la quête d’exemples neufs qui permettraient de préciser davantage les rapports de force entre les échelles locale et nationale et d’envisager, dans une approche comparative, un large panorama transnational.

Résumé des informations

Pages
165
ISBN (PDF)
9783035264234
ISBN (ePUB)
9783035296174
ISBN (MOBI)
9783035296167
ISBN (Broché)
9782875741516
Langue
Français
Date de parution
2014 (Juillet)
Published
Bruxelles, Bern, Berlin, Frankfurt am Main, New York, Oxford, Wien, 2014. 165 p., 2 tabl.

Notes biographiques

Philippe Verheyde (Éditeur de volume) Michel Margairaz (Éditeur de volume)

Philippe Verheyde est Maître de conférences en histoire économique contemporaine à l’Université Paris 8 Vincennes-Saint-Denis ; chercheur au laboratoire IDHE/CNRS (Institutions et Dynamiques Historiques de l’Économie) et chargé de conférences à Sciences Po Paris. Il a notamment publié et co-dirigé plusieurs ouvrages sur la Caisse des dépôts et consignations. Michel Margairaz est Professeur d’histoire économique contemporaine à l’Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne, directeur de l’unité de recherche IDHE et chargé de cours à l’IEP de Paris. Il a dirigé et publié plusieurs ouvrages sur le système monétaire et financier et notamment sur la Banque de France et la Caisse des dépôts.

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