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Die Tätigkeit der Koordinierungsstelle nach § 11 Transplantationsgesetz

Staatlich-gesellschaftliche Kooperationsstrukturen im System der postmortalen Organtransplantation

von Mikola Preuß (Autor:in)
©2019 Dissertation 404 Seiten
Reihe: Recht und Medizin, Band 132

Zusammenfassung

Beim Organtransplantationswesen handelt es sich – auch rechtlich – um eine besonders anspruchsvolle Materie. Die 1997 erlassenen Rechtsvorschriften sind seit jeher aus vielerlei Gründen stark umstritten. Dominierend ist dabei die Kritik, die der Gesetzgeber dafür erfahren hat, dass er in einem weiten Maß gesellschaftliche Akteure in die Aufgabenerfüllung eingebunden hat. Der Autor greift dieses Phänomen am Beispiel der Koordinierungsstelle auf. Er geht der Frage nach, ob sich die hier auftretenden Strukturen staatlich-gesellschaftlichen Zusammenwirkens den bereits bekannten Kooperationsformen zuordnen lassen und worin ihre Besonderheiten liegen. Im Fokus der Untersuchung steht die Frage, ob – und inwieweit – sich solche Konzepte überhaupt in ausreichend effektiver, verfassungsrechtlich gebotener Weise rechtsstaatlich-demokratisch rückbinden lassen.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Herausgeberangaben
  • Ãœber das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Inhaltsverzeichnis
  • Abkürzungsverzeichnis
  • Einleitung: Untersuchungsgegenstand und Gang der Untersuchung
  • 1. Teil: Von einer akteurbestimmten Transplantationsmedizin zur gesetzlichen Ordnung – ein Problemaufriss –
  • A. Der Stand der rechtswissenschaftlichen Diskussion – ein Überblick –
  • I. Die Transplantationsmedizin als besonders dynamischer Regelungsgegenstand
  • II. Interdisziplinäre Regelungsgegenstände im TPG
  • III. Das Transplantationswesen im medialen Fokus
  • B. Das Transplantationswesen in Deutschland
  • I. Die Etablierung der Transplantationsmedizin und Herausbildung von Organisationsstrukturen
  • II. Der Weg zum Erlass des TPG
  • III. Die Ordnung des Transplantationswesens nach dem TPG
  • IV. Der Rückgang postmortaler Organspenden und seine Auswirkungen auf das Transplantationswesen
  • C. Rechtliche Kategorisierung des Transplantationswesens
  • I. Das Transplantationswesen als öffentliche Aufgabe
  • II. Das TPG als öffentlich-rechtliche Ordnung?
  • D. Zwischenfazit: TPG als Ausdruck staatlicher Aufgabenwahrnehmung
  • 2. Teil: Normen und Rechtsquellen des Transplantationswesens
  • A. Der Einfluss des europäischen und internationalen Rechts
  • I. Das Unionsrecht
  • II. Regelungen der Vereinten Nationen
  • III. Zwischenfazit
  • B. Das nationale Transplantationsrecht
  • I. Novellierungen des TPG
  • II. Regelungen zur Organtransplantation auf Landesebene
  • III. Untergesetzliche Regelsetzung
  • C. Zwischenfazit: TPG als zentrales, staatliches Steuerungsinstrument
  • 3. Teil: Die postmortale Organtransplantation nach dem System des TPG
  • A. Akteure und Organisationsstrukturen bei der postmortalen Organtransplantation
  • I. Die Bundesärztekammer im TPG
  • II. Organisationsrechtliche Vorgaben der §§ 9 bis 12 TPG
  • B. Die Zu- und Verteilungsordnung bei postmortalen Organspenden
  • I. Aufnahmeentscheidung zur Warteliste
  • II. Das Vermittlungsverfahren bei postmortalen Organspenden
  • C. Zwischenfazit: Postmortale Organtransplantation als kooperativer Aufgabenbereich der Transplantationsakteure
  • 4. Teil: Die Koordinierungsstellentätigkeit nach § 11 TPG
  • A. Gesetzliche Vorgaben
  • I. Errichtung oder Beauftragung einer Koordinierungsstelle
  • II. Zu den gesetzlichen Mindestanforderungen aus § 11 Abs. 1 TPG
  • III. Gesetzliche Aufgabenfestlegung
  • IV. Kontrolle der Koordinierungsstelle
  • B. Der Vertrag zwischen Auftraggebern und Koordinierungsstelle
  • I. § 1: Beauftragung
  • II. § 2: Aufgaben
  • III. § 3: Zusammenarbeit mit Entnahmekrankenhäusern und Transplantationszentren
  • IV. § 4: Regionale Strukturen
  • V. § 5: Verzeichnis-, Dokumentations- und Berichtspflichten
  • VI. § 6: Unterstützung der Transplantationszentren bei Lebendspenden
  • VII. § 7: Finanzierung
  • VIII. § 8: Vertragliche Schlichtungsverfahren
  • IX. § 9: Pflichten der auftragnehmenden Institution
  • X. § 10: Überwachungskommission
  • XI. §§ 11 bis 13: Laufzeit/Inkrafttreten/Vertragsänderungen
  • C. Die DSO: Aufbau und Struktur
  • I. Staatliche Stiftungsaufsicht
  • II. Struktur: Hauptverwaltung und Regionen
  • III. Die Organe der DSO
  • IV. Finanzierung
  • D. Zwischenfazit: Koordinierungsstellentätigkeit als Aufgabenbereich zwischen gesetzlicher Normierung und vertraglicher Vereinbarung
  • 5. Teil: Die Koordinierungsstelle als privatrechtlicher Akteur des Transplantationswesens
  • A. Grundlage: Staatliche Regimewahlfreiheit
  • B. Allgemein: Einbindung Privater in die staatliche Aufgabenwahrnehmung
  • I. Zur Abgrenzung von privatrechtsförmiger Verwaltung und öffentlicher Verwaltungstätigkeit Privater
  • II. Formen der Beteiligung Privater an staatlichen Aufgaben
  • C. Rechtliche Einordnung der Koordinierungsstelle
  • I. Besondere Charakteristika der Aufgabenstrukturierung des § 11 TPG
  • II. Ein Einordnungsversuch
  • D. Zwischenfazit: Regulierte gesellschaftliche Selbstregulierung
  • 6. Teil: Rechtsstaatlich-demokratische Steuerung und Rückbindung der regulierten Selbstregulierung
  • A. Die demokratischen Steuerungs- und Rückbindungsinstrumente des Grundgesetzes
  • I. Rechtsstaatsprinzip: Parlamentsvorbehalt im Lichte der Wesentlichkeitsdoktrin
  • II. Demokratieprinzip
  • B. Staatsgewalt in den staatlich-gesellschaftlichen Kooperationsstrukturen regulierter Selbstregulierung
  • I. Etatisierung auch privater Handlungsbeiträge unter den Begriff der Staatsgewalt
  • II. Bestimmung von Staatsgewalt nach differenzierten Kriterien
  • III. Differenzierung zwischen gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Regulierung
  • IV. Eigenes Konzept
  • C. Zwischenfazit: Anwendbarkeit rechtsstaatlich-demokratischer Steuerungsinstrumente auf die regulierte Selbstregulierung
  • 7. Teil: Zur rechtsstaatlich-demokratischen Rückbindung der Koordinierungsstellentätigkeit nach § 11 TPG
  • A. Staatsgewalt im Transplantationssystem: Am Beispiel der Regelungsstrukturen des § 11 TPG
  • B. Demokratische und rechtsstaatliche Legitimation in den Strukturen des § 11 TPG
  • I. Demokratische Legitimation staatlicher Regulierungsentscheidungen
  • II. Rechtsstaatliche Rückbindung staatlicher Regulierungsentscheidungen
  • C. Selbstregulierung im Kontext einer staatlichen Regulierung
  • I. Legitimationsdogmatische Herausforderungen regulierter Selbstregulierung
  • II. Überwirkende Legitimationsverantwortung als Antwort auf die dogmatischen Herausforderungen?
  • III. Hinreichende legitimationssichernde Strukturen in § 11 TPG
  • D. Zwischenfazit: Gewährleistung rechtsstaatlich-demokratischer Rückbindung durch überwirkende Legitimationsverantwortung
  • 8. Teil: Die Koordinierungsstellentätigkeit im Kontext des Transplantationssystems – Schlussbetrachtung –
  • A. Notwendigkeit einer umfassenden und ausreichenden rechtsstaatlich-demokratischen Rückbindung des Gesamtaufgabenbereichs „Organtransplantation“ als Konzept regulierter Selbstregulierung
  • B. Das Transplantationswesen im Spannungsfeld zwischen effektiver Aufgabenerfüllung und drohendem Verlust rechtsstaatlich-demokratischer Steuerbarkeit
  • Literaturverzeichnis
  • Internetquellen

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Einleitung: Untersuchungsgegenstand und Gang der Untersuchung

„Die Organtransplantation stellt eine der erfolgreichsten medizinischen Entwicklungen des 20. Jahrhunderts dar; gelingt es doch mit ihr, in lebensbedrohlichen Situationen lebensrettend einzugreifen oder chronisch Kranken eine wesentliche Verbesserung ihrer Lebensqualität zu ermäglichen.“1

Als der Gesetzgeber im Winter des Jahres 1997 das „Gesetz über die Spende, Entnahme und Übertragung von Organen“ (Transplantationsgesetz – TPG)2 erlassen hat, handelte er nicht zuletzt in der Überlegung, durch normative Festlegungen für den Bereich eines solch sensiblen medizinischen Systemgefüges,3 das zuvor Jahrzehnte der Entwicklung fernab spezialgesetzlicher, spezifischer staatlicher Einflussnahme durchlaufen hatte, eine von den beteiligten Akteuren ersehnte Rechtssicherheit zu schaffen, ohne dabei die empfindlichen Strukturen wesentlich zu stören.4 Aus heutiger Sicht mag man fast versucht sein – freilich zugespitzt – zu resümieren: Das Gegenteil ist erreicht worden. Die Rechtswissenschaft hat das transplantationsgesetzliche Konzept binnen der letzten zwei Jahrzehnte aus beinahe allen denkbaren Gesichtspunkten heraus einer Prüfung unterzogen und dabei dem Gesetzgeber nicht selten ein schlechtes Zeugnis ausgestellt. Im Fokus anhaltender Diskussionen stehen vor allem die gesetzliche Einbindung der Bundesärztekammer und deren Erlass von Transplantationsrichtlinien und die Vermittlungsstellentätigkeit durch die Eurotransplant International Foundation bei der postmortalen Organspende und -transplantation. Besonders signifikant hervor tritt insofern die Kritik an den transplantationsgesetzlichen Organisationsstrukturen. So ist beispielsweise von einem überaus kompliziert gesponnenen Netz „von Kooperationsmustern und Entscheidungsprozessen“ die ←23 | 24→Rede, „in dem öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Rechtsträger in einem wahren ‚public-private-crossover‘ agieren“.5

Diese im Schrifttum vorherrschende, grundlegende Skepsis gegenüber dem transplantationsgesetzlichen Konzept des Zusammenwirkens staatlicher, normativer Vorgaben und gesellschaftlicher Handlungsbeiträge ist Veranlassung gewesen, diese Arbeit anzufertigen. Am Beispiel der Koordinierungsstelle nach § 11 TPG soll auf den Prüfstand gestellt werden, ob – und inwieweit – sich solche Konzepte, wie sie das Transplantationswesen für die postmortale Organspende kennt, in ausreichend effektiver, verfassungsrechtlich gebotener Weise demokratisch rückbinden lassen.

Will man gewisse, teils durchaus vertiefte, Kenntnisse über das deutsche Transplantationswesen und Transplantationsrecht nicht voraussetzen, lässt sich eine solche Bearbeitung nicht ohne gewisse Vorarbeiten auch darstellender Natur bewerkstelligen: Daher widmen sich die ersten zwei Teile6 dieser Bearbeitung den wichtigsten Grundlagen und der historischen Entwicklung des deutschen Transplantationsrechts. Dabei soll veranschaulicht werden, wie sich die Transplantationsmedizin zur anerkannten Behandlungsmethode entwickelt hat, wie sich dazu das Transplantationswesen institutionell zunehmend aufgestellt hat und auf welche Weise es schließlich zu den heutigen normativen Festlegungen gekommen ist. Der dritte Teil7 rezipiert in stark konzentrierter Form das Organisationskonzept der postmortalen Organtransplantation im TPG, denn ohne zumindest über Grundkenntnisse von den dort vorherrschenden Strukturen, Entscheidungsträgern und Akteuren zu verfügen, lässt sich die Koordinierungsstellentätigkeit im Transplantationswesen kaum sinnvoll erfassen. Diese Koordinierungsstellentätigkeit wird sodann im vierten Teil8 der Bearbeitung in den Fokus einer näheren Betrachtung gerückt. Dabei sollen die gesetzlichen Grundlagen erschlossen und deren Verhältnis zum Koordinierungsstellenvertrag und anderen vertraglichen Regelwerken erörtert werden. Gegenstand dieses Teils ist auch die Deutsche Stiftung Organtransplantation (DSO), die als Akteur mit den Aufgaben des § 11 TPG beauftragt worden ist. Anschließend widmet sich der fünfte Teil9 der Frage, wie sich die Einbindung der DSO – einer Stiftung nach bürgerlichem Recht – in die Strukturen des Transplantationswesens, ←24 | 25→rechtlich erfassen und kategorisieren lässt, bevor es in den Teilen sechs10 und sieben11 darum gehen kann, ob hierbei eine verfassungsrechtlich angemessene rechtsstaatlich-demokratische Rückbindung möglich scheint. Der sechste Teil bereitet dazu die Grundlage, indem zunächst die grundgesetzlichen Instrumente demokratischer Steuerung aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip herausgearbeitet werden und anschließend danach gefragt wird, inwieweit staatlich-gesellschaftliche Kooperationsstrukturen diesen Anforderungen unterliegen. Im siebten Teil werden dann die gewonnenen Erkenntnisse auf das Transplantationswesen – genauer, die Koordinierungsstellentätigkeit der DSO – übertragen. In einem abschließenden achten Teil12 sollen die gewonnenen Erkenntnisse zur legitimatorischen Steuerung und Rückbindung der Koordinierungsstellentätigkeit schließlich bewertet und in einen Kontext zum Gesamtaufgabenbereich Organtransplantation mit seinen verschiedenen Handlungsspektren gesetzt werden, die so eine vorsichtige Bewertung des gesetzlichen Konzepts erlauben.

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1 „Richtlinien zur Organtransplantation gem. § 16 Abs. 1 S. 1 Nrn. 2 u. 5 TPG (Präambel)“, S. 2. Die Transplantationsrichtlinien sind abrufbar unter: http://www.bundesaerztekammer.de/richtlinien/richtlinien/transplantationsmedizin/ (zuletzt abgerufen am 20.01.2019).

2 Gesetz über die Spende, Entnahme und Übertragung von Organen (Transplantationsgesetz – TPG), BGBl. I S. 2631 ff. in Kraft getreten am 01.12.1997.

3 Feuerstein, Das Transplantationssystem, S. 77.

4 BT-Drs. 13/4355, S. 2, 11.

5 Höfling, VVDStRL 61 (2002), 260 (290). Ähnlich formuliert dies auch Lang, MedR 2005, 269 (270).

6 S. 27 ff., 89 ff.

7 S. 129 ff.

8 S. 173 ff

9 S. 211 ff.

10 S. 263 ff.

11 S. 311 ff.

12 S. 369 ff.

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1. Teil: Von einer akteurbestimmten Transplantationsmedizin zur gesetzlichen Ordnung – ein Problemaufriss –

A. Der Stand der rechtswissenschaftlichen Diskussion – ein Überblick –

Die Diskussion um das Transplantationswesen als Rechtsmaterie hat auch über zwei Jahrzehnte nach Erlass des TPG längst kein Ende gefunden.13 Dies hat freilich vielfältige Gründe, wobei sich jedoch drei zentrale Aspekte als dafür besonders ausschlaggebend ausmachen lassen.

I. Die Transplantationsmedizin als besonders dynamischer Regelungsgegenstand

Zunächst einmal handelt es sich bei der Transplantationsmedizin um ein vergleichsweise junges Fachgebiet, das seit jeher mit besonders hoher Dynamik ausgestattet ist und in dem sich der wissenschaftliche Fortschritt mit besonderer Geschwindigkeit vollzieht.14 Damit setzt das Transplantationswesen selbst ←27 | 28→für das als solches ausgesprochen entwicklungsoffene und innovationsfreudige Gesundheitswesen Maßstäbe.15 Neue technische Innovationen oder ein Zugewinn an medizinischen Erkenntnissen können jederzeit für zusätzliche oder andersartige Möglichkeiten der Transplantationsmedizin sorgen – zu denken wäre insbesondere an die Gebiete der Immunologie und der Gentechnik – und das System zu dynamischen Reaktionen und Umbildungsprozessen veranlassen.16 Derartig im Wandel befindliche Materien stellen das Recht jedoch – will es hier auf eine wirksame Einflussnahme nicht verzichten – vor besondere Herausforderungen und haben den Gesetzgeber vorliegend zu innovativen Formen der Steuerung im TPG veranlasst.

Die einem stetigen medizinisch-fachlichen Fortschritt unterliegende Transplantationsmedizin reiht sich damit in einen allgemein zu verzeichnenden Prozess neuartiger und zunehmend rascher erscheinender Entwicklungen ein, der maßgeblich mit den in Veränderung befindlichen Wissensgrundlagen einer mehr und mehr vernetzten Gesellschaft in Zusammenhang steht.17 Dort werden für die verschiedensten Lebensbereiche in kürzester Zeit immer größere Mengen an Daten erhoben, verarbeitet und ausgewertet. So erfährt die Bedeutung von Information und Wissen stetigen Zuwachs.18 Eine auf diese Weise im Entstehen befindliche „Informations- und Wissensgesellschaft“19 umfasst den immer weiter werdenden Kreis von Wirtschafts- und Gesellschaftsbereichen, für die „die Gewinnung, Speicherung, Verarbeitung, Vermittlung und Nutzung von Informationen und Wissen einschließlich wachsender technischer Möglichkeiten der interaktiven Kommunikation eine entscheidende Rolle spielen“.20 Dazu mag man heute auch bereits die Bereiche der Medizin und Gesundheitsversorgung ←28 | 29→zählen – jedenfalls befinden sich diese auf dem „besten Weg“ dorthin.21 Es erscheint allerdings so, als stellten gerade diese in der Gesellschaft vermehrt dezentral heranwachsenden Daten- und Wissensmengen – gesicherte Annahmen der Fachkreise bilden sich gerade in den besonders entwicklungsfreudigen Bereichen der Medizin dagegen immer seltener heraus22 – das Recht vor „Orientierungsschwierigkeiten“, da es auf diese Wissensbestände doch zumindest in einem gewissen Maße angewiesen ist.23

Zuspitzend wirkt vorliegend, dass zur Steuerung einer dynamischen Umgebung, die zugleich auch noch einer zunehmenden medizinischen und technischen „Verwissenschaftlichung“ unterliegt24 und damit den Sachbereich nicht nur komplexer, sondern auch wandelbarer werden lässt, nochmals mehr Erfahrungen, Informationen und mehr Wissen besonderer, stetiger Aktualität benötigt werden.25 Das beruht auf der Prämisse, dass sich Handlungsfähigkeit in der Gesellschaft an der Fähigkeit bemisst, mit Wissen umzugehen. Folglich bedarf es auch für die Fähigkeit staatlicher Steuerung und Beeinflussung gesellschaftlicher ←29 | 30→Prozesse gerade hier einer besonderen, stetig anwachsenden und veränderlichen Wissensbasis.26

Begünstigt wird diese Entwicklung hin zu erschwerten Steuerungsbedingungen schließlich – zum dritten – dadurch, dass auch das Wissen der modernen Gesellschaft an sich immer komplexer wird und dadurch vermehrt einen hypothetischen Charakter erhält.27 Auch dieser Umstand wirkt sich auf Regelungsmöglichkeiten der Gesetzgebung aus,28 zumal aufgrund der wachsenden Komplexität die mit einer Entscheidungsfindung verbundene Prognoseunsicherheit naturgemäß zunimmt.29

Die aus diesem Wandel seit einigen Jahrzehnten erwachsende neue Komplexität gesellschaftlicher Bereiche30 versucht das Recht ebenso lange zu verarbeiten, um seinen Funktionen weiter gerecht zu werden.31 Dabei ist es – auch über den Bereich gesundheitsrechtlicher Fragestellungen hinaus – nicht ungewöhnlich, dass der Gesetzgeber jedenfalls nicht mehr sämtliches erforderliches Wissen auf sich zu vereinen vermag, um normative, auf Tatbestands- und Rechtsfolgenseite klare Vorgaben im klassischen Sinne zu setzen.32 Das verfügbare ←30 | 31→medizinisch-gesundheitliche Wissen stets aktuell aufzubereiten, zu bewerten und in normative Vorgaben zu fassen, ist in Folge dessen eine Aufgabe, die über das klassische Parlamentsgesetz kaum mehr erfüllt werden kann. Selbst untergesetzliche Rechtsnormen mit im Vergleich zu Parlamentsgesetzen hoher Dynamik werden unter dieser Entwicklung vielfach als ergänzungsbedürftig erachtet.33

Ein so erzwungener Funktionswandel des Rechts hat zweifelsohne längst schon dazu geführt, dass sich veränderte Normierungstechniken etabliert haben.34 Konditionalprogramme, das heißt die Formulierung von Handlungsprogrammen in Form von Wenn-Dann-Satzkonstruktionen, büßen zunehmend an Bedeutung ein.35 Um mit der gesellschaftlichen Entwicklung – sei es auf wirtschaftlicher, technischer oder eben medizinischer beziehungsweise medizintechnischer Ebene – und den daraus folgenden, mitunter kaum voraussehbaren Veränderungen mitzuhalten, greift die Gesetzgebungstechnik vermehrt auf finale Normprogramme und Generalklauseln zurück und beschränkt sich darauf, mehr oder minder abstrakte Zielvorgaben oder Erwägungsgesichtspunkte zu formulieren.36 Dem sogenannten Wissensproblem37 soll dadurch abgeholfen werden, dass durch eine stufenweise Konkretisierung dieser Vorgaben das Wissen der normenvollziehenden Akteure mit einbezogen wird.38 Im Ergebnis findet eine Verlagerung der Entscheidungsfindungs- und Entscheidungsprozesse ←31 | 32→auf judikative, administrative sowie gesellschaftliche Träger statt.39 So treten im Gesundheitsrecht vermehrt von mit Expertise und Erfahrungswissen ausgestatteten Beteiligten- und Betroffeneneinheiten erlassene untergesetzliche Rechtsnormen und Regeln hinzu, mittels derer allgemein gehaltene parlamentsgesetzliche Direktionen flexibel ausgefüllt werden sollen.40 Das prominenteste Beispiel bilden wohl hier die Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA)41 nach § 92 Abs. 1 SGB V.42 Der G-BA bestimmt danach anhand der eher vage gehaltenen Vorgaben – es geht gemäß §§ 2, 12 SGB V um die Gewährung einer ausreichenden, zweckmäßigen und wirtschaftlichen Versorgung der Versicherten, die das Maß des Notwendigen nicht überschreiten soll – den Leistungskatalog der Gesetzlichen Krankenversicherung.

Im TPG wurde versucht, der aufgezeigten Entwicklung durch neuartige konzeptionelle Ansätze Rechnung zu tragen. So sind wichtige Einrichtungen des Transplantationswesens nicht im Gesetz benannt; stattdessen sind dort lediglich Aufgabenbereiche und gewisse Mindestanforderungen für solche Institutionen festgelegt. Die Errichtung oder Beauftragung dieser Aufgabenträger ist gesetzlich auf ausgewählte Spitzenverbände des Gesundheitswesens übertragen worden, die dazu vertragliche Vereinbarungen mit geeigneten Akteuren abzuschließen und auf diese Weise die gesetzlichen Vorgaben zu konkretisieren und auszugestalten haben. Auch bestimmte Entscheidungen, insbesondere über die Vermittlungskriterien für Spenderorgane, wurden im TPG nicht abschließend ausgestaltet. Hier erfolgt anhand normativer Parameter eine stufenweise Konkretisierung durch Akteure des Transplantationssystems.43 Sowohl organisationsrechtliche Festlegungen als auch inhaltliche Ausgestaltungen obliegen nach ←32 | 33→diesem Konzept demnach Akteuren des Gesundheits- und Transplantationswesens sowie der ärztlichen Selbstverwaltung.

Trotz aller vorangehend geschilderten Veränderungen des Rechts im Allgemeinen ist eine derart offene und vage formulierte Normsetzung wie die des TPG, insbesondere in grundrechtssensiblen Bereichen, weitgehend rechtliches Neuland. So fasst Robert Krüger zusammen, bei dem TPG handle es sich um „ein Paradebeispiel für das Problem gesetzlicher Steuerung von wissenschaftlich-fachlichen Entscheidungen, in denen das Gesetz selbst zwar theoretisch der Fixpunkt juristischer Argumentation sein sollte, dies aber praktisch jedoch nicht mehr leisten kann, sodass der Wortlaut der Norm in den Hintergrund juristischer Auslegung tritt“.44 Über diese Form der Strukturierung, die mitunter als ein „Pilotprojekt regulierter Selbstregulierung“45 umschrieben worden ist, wird folglich auch heute noch rege diskutiert. Die Rechtmäßigkeit einer solchen gesetzlichen Konzeption wird in regelmäßigen Abständen – insbesondere unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten – in Zweifel gezogen. Neben Bedenken, die Stimmen in der Literatur insbesondere an einer hinreichenden Legitimation der Richtliniengebung durch die Bundesärztekammer äußern,46 wird die Verfassungsmäßigkeit der Einbindung weiterer privatrechtlicher Akteure47 in das deutsche Transplantationswesen durchaus kritisch betrachtet.48 Außerdem wird bemängelt, dass in die gesetzliche Konzeption die Rechtsschutzbelange der Betroffenen nicht ausreichend Eingang gefunden hätten.49

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II. Interdisziplinäre Regelungsgegenstände im TPG

Zu diesen zentralen Bedenken tritt hinzu, dass das TPG nicht nur rein rechtliche Aspekte betrifft, sondern stattdessen auch Fragen ganz unterschiedlicher, insbesondere medizinischer, ethischer, philosophischer oder theologischer Natur berührt.50 Diese Grundlagen und Rahmenbedingungen, aus denen sich das Recht der Organspende und -transplantation kaum lösen lässt, werden zu den „schwierigsten Aspekten des Medizinrechts und der Medizinethik“ gezählt.51 Das Thema dringt dabei in den „Grenzbereich menschlicher Existenz“ vor und „berührt Fragen des Lebens, des Sterbens und des Todes selbst“.52 So wird die gerechte Vermittlung der postmortalen Spenderorgane als ein „Paradebeispiel“ für Überlegungen erachtet, wie mit knappen Gütern im Gesundheitswesen umgegangen werden müsse.53 Diese Frage spitzt sich im Transplantationswesen mitunter zu einer Entscheidung über „Leben und Tod“ bedürftiger Patienten zu54 und verlässt den Bereich allein rechtlicher Beurteilung. Verfassungsrechtlichen wie auch ethischen Bedenken begegnen außerdem die sogenannte „dead donor rule“ und das Hirntodkonzept des TPG,55 die insbesondere in § 3 Abs. 1 Nr. 2, ←34 | 35→Abs. 2 Nr. 2 TPG verankert sind. Entsprechend dieser Konzeption ist vor der Entnahme postmortaler Spenderorgane der Tod des Organspenders nach Regeln, die dem Stand der Erkenntnisse der medizinischen Wissenschaft entsprechen, festzustellen. Es gilt als ausschlaggebend, dass der nicht behebbare Ausfall der Gesamtfunktion des Großhirns, des Kleinhirns und des Hirnstamms diagnostiziert worden ist. Jedoch wird die Ansicht vertreten, dass mit solchen Organentnahmen in den Prozess des Sterbens vor einem sicheren Tode eingegriffen würde.56 Sterben sei kein plötzliches Naturereignis, sondern ein Prozess, bei dem verschiedene Abläufe bis hin zum endgültigen Tode durchlaufen würden.57 Weil die einzelnen Teile des menschlichen Körpers unterschiedliche Sauerstoffmangel-Toleranzen aufweisen, sterben sie nicht etwa zeitgleich ab.58 Der Vorgang des Absterbens beginne stattdessen beim Gehirn. Anschließend betreffe er die übrigen Organe, das Gewebe und die Zellen. Knorpel und Hornhaut sterben zuletzt ab, da sie eine vergleichsweise höhere Sauerstoffmangel-Toleranz aufweisen.59 Obwohl es bereits zum nicht behebbaren Ausfall der Gesamtfunktion des Großhirns, des Kleinhirns und des Hirnstamms gekommen sein könne, seien andere Bestandteile des menschlichen Körpers folglich noch nicht abgestorben. Es sei außerdem auch möglich, den regelmäßig zunächst einsetzenden Herz-Kreislauf-Stillstand – den klinischen Tod des Menschen – unter Zuhilfenahme der Technik hinauszuzögern, und so den Kreislauf künstlich beizubehalten, obwohl ein Verlust der Hirnfunktionen längst eingesetzt habe.60 An dieser Stelle kommt es zu einer komplexen Verzahnung medizinischer, ethischer, theologischer und philosophischer Aspekte,61 die zu rechtlichen Voraussetzungen erhoben werden, auf denen das Transplantationsrecht maßgeblich fußt. So schließen sich Fragen wie diejenige an, inwieweit hier ohne eine explizite Einwilligung des Spenders ←35 | 36→Organe auf Grundlage der erweiterten Zustimmungslösung entnommen werden dürfen.62

Weil das TPG solch sensible Themenfelder berührt und für das Transplantationsrecht entsprechende Festlegungen treffen muss, um medizinische Behandlungen zu ermöglichen oder auszuschließen, werden die Wertungen des Gesetzes für die Rechtswissenschaft insgesamt und häufig auch über diese Fachdisziplin hinaus als besonders relevant erachtet. Die Materie ist gerade deshalb in den Fokus teils heftiger Kontroversen gerückt.63

III. Das Transplantationswesen im medialen Fokus

Auf die rechtswissenschaftliche Debatte hat es sich nicht zuletzt auch ausgewirkt, dass das Transplantationswesen in den vergangenen Jahren vermehrt zum Gegenstand kritischer medialer Berichterstattung geworden ist.

Zunächst waren es die Strukturen der Deutschen Stiftung Organtransplantation (DSO), an denen Ende des Jahres 2011 heftig Anstoß genommen wurde. Es hieß, deren Führung mache Kritiker seit Jahren mundtot, die Vorstände würden im Übrigen einen „Führungsstil nach Gutsherrenart“ pflegen, statt Gelder in die Organspende zu investieren.64 Wesentlich intensiver noch war die sich anschließende Berichterstattung anlässlich des im Sommer 2012 öffentlich gewordenen sogenannten Organspende- beziehungsweise Transplantationsskandals.65 Ursächlich für diesen „Organspendeskandal“ waren entgegen dem Wortsinn weder Vorkommnisse, die den Vorgang der Organspende noch den der Transplantation als solche betroffen hätten.66 Vielmehr ist bekannt geworden, dass in einzelnen deutschen Transplantationszentren von den zuständigen Transplantationsmedizinern systematisch Manipulationen bei der Dokumentation des Gesundheitszustandes der auf der Warteliste zur Lebertransplantation befindlichen Patienten erfolgt sind. Dieses Vorgehen zielte darauf ab, den Erkrankten bevorzugte Positionen auf der Warteliste zu verschaffen.67 Besonders im Fokus ←36 | 37→der Öffentlichkeit standen dabei die strafrechtlichen Ermittlungen gegen den ehemaligen Leiter des Lebertransplantationszentrums des Klinikums der Universitätsmedizin in Göttingen. Diesem wurde von der Staatsanwaltschaft Braunschweig aufgrund solcher Manipulationen für den Zeitraum zwischen 2009 und 2011 versuchter Totschlag in insgesamt elf Fällen sowie Körperverletzung mit Todesfolge in drei Fällen zur Last gelegt. Ab August 2014 wurden diese Vorwürfe vor der 6. Strafkammer des Landgerichts Göttingen verhandelt. Das Verfahren endete am 06. Mai 2015 mit einem Freispruch für den Mediziner, da das Gericht die Vorwürfe nicht als erwiesen erachtete.68 Auch unter kritischer Würdigung einer daraufhin recht prompt erfolgten Einführung eines neuen Straftatbestandes in das TPG,69 wird das Organvergabesystem nunmehr vermehrt auch aus strafrechtswissenschaftlicher Betrachtungsweise heraus beleuchtet.70 Diskutiert wird in diesem Zusammenhang nicht nur, ob die neu eingeführten Straftatbestände dieses nach bisherigem Recht regelmäßig nicht strafbare Unrecht ausreichend zu erfassen vermögen. Es wird als Konsequenz auf die verzeichneten Beeinflussungen der Organverteilung durch Transplantationsmediziner auch insgesamt in Frage gestellt, ob das geschaffene rechtliche System mit der Einbindung Privater in die Handlungsabläufe und den dazu geschaffenen, teils Selbstregulierungsinstanzen überlassenen, Kontrollmechanismen an sich zu manipulationsanfällig ist und aus diesem Grund einer grundlegenden Reformierung bedarf.71

Diese – freilich noch unvollständige und auf die wesentlichen aufgeworfenen Fragestellungen beschränkte – Darstellung der rechtswissenschaftlichen Diskussion veranschaulicht die breit gefächerte Relevanz der Materie für die ←37 | 38→Rechtswissenschaft und zugleich ihre immerwährende Aktualität. Es wird aber ebenso deutlich, dass die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der transplantationsgesetzlichen Regelungen nicht pauschal beantwortet werden kann, sondern sich immer nur Teilaspekte sinnvoll beleuchten lassen.

B. Das Transplantationswesen in Deutschland

I. Die Etablierung der Transplantationsmedizin und Herausbildung von Organisationsstrukturen

Die eingangs umrissenen Fragestellungen sind allesamt vergleichsweise jung und beschäftigen die rechtswissenschaftliche Diskussion meist erst seit wenigen Jahrzehnten. Die Transplantationsmedizin selbst blickt hingegen durchaus schon auf eine lange Entwicklungsphase zurück.72 Während die erste erfolgreiche Transplantation wohl im Jahre 1883 in der Schweiz durch den Berner Chirurgen Theodor Kocher erfolgte, der seinerzeit einem Patienten Schilddrüsengewebe unter die Halshaut transplantierte,73 gelang die dauerhafte Übertragung eines parenchymatösen Organs74 erstmals im Jahre 1954. In diesem Jahr konnte unter der Leitung von Joseph E. Murray in Boston (USA) zwischen zweieiigen Zwillingen eine Lebendnierentransplantation erfolgreich durchgeführt werden.75

Insbesondere ab Mitte des 20. Jahrhunderts fand eine rege (Weiter-)Entwicklung der medikamentösen Immunsuppression sowie der chirurgischen und intensivmedizinischen Möglichkeiten statt.76 Mit gleichzeitig zunehmendem Erfahrungswissen bei den Behandlern bildeten sich professionellere und ←38 | 39→routiniertere Abläufe der Organtransplantation heraus.77 Zugleich entstanden Organisationsstrukturen, um den komplexen Behandlungsablauf der sich zur anerkannten Behandlungsmethode entwickelnden und immer häufiger erfolgenden Organübertragung zu sichern.78 Die Transplantation der heute nach § 1a Nr. 2 TPG als vermittlungspflichtig gekennzeichneten Organe Niere, Leber, Herz, Lunge und Bauchspeicheldrüse etablierte sich in Folge dessen im Laufe der Sechziger bis Achtziger Jahre in der Bundesrepublik Deutschland als medizinisch anerkannte Behandlungsmethode der Organtransplantation.79

Nachdem zunächst, in der „Pionierphase der Transplantationsmedizin“,80 sämtliche Maßnahmen des Transplantationsprozesses von den transplantierenden Krankenhäusern organisiert und abgewickelt wurden,81 folgte aus der Etablierung der Organtransplantationsmedizin die vornehmlich akteurbestimmte Bildung organisatorischer und institutioneller Strukturen auf privatrechtlicher Ebene. 1967 wurde aus internationaler ärztlicher Selbstorganisation heraus im niederländischen Leiden die Stiftung Eurotransplant International Foundation zur Vermittlung postmortal gespendeter Organe an passende Empfänger innerhalb eines Verbundgebietes, bestehend aus den Transplantationskrankenhäusern mehrerer europäischer Staaten, gegründet.82 Diese Einrichtung war von da an fast drei Jahrzehnte lang, bis zum Erlass des TPG, mit der internationalen Organvermittlung zunächst allein von Nieren und später dann auch von anderen Organen für die Transplantationszentren Belgiens, Deutschlands, der Niederlande, Luxemburgs sowie Österreichs betraut.83 Eine die Transplantationskrankenhäuser bei der Koordinierung des Organspendeprozesses unterstützende Funktion84 übernahmen ab 1969 das Kuratorium für Heimdialyse (KfH), später umbenannt in Kuratorium für Dialyse und Nierentransplantation, ←39 | 40→als ein gemeinnütziger Verein mit Sitz in Frankfurt am Main, ab 1973 in Neu-Isenburg.85 Ziel des Vereins war es, die Versorgung von nierenerkrankten Personen zu verbessern. Dazu wurde von 1976 an der Aufbau sowie Ausbau von entsprechenden Organisationsstrukturen an den deutschen Transplantationszentren in Abstimmung mit den gesetzlichen Krankenkassen durch personelle, organisatorische und finanzielle Unterstützung bei der Nierentransplantation gefördert.86 Von dem Kuratorium wurde wiederum 1984 die DSO gegründet, welche vergleichbare Unterstützungsleistungen zum Auf- und Ausbau der Organisationsstrukturen auch für die Transplantation von Herzen, Lebern, Lungen und Bauchspeicheldrüsen erbringen sollte.87 Ab Mitte der 1990er Jahre trat die Bundesärztekammer als Akteur in das Transplantationswesen ein und übernahm mit der 1994 gegründeten Ständigen Kommission Organtransplantation empfehlende und beratende Funktionen.88

Die bedeutenden Entscheidungsbefugnisse verblieben jedoch bis zum Erlass des TPG 1997 bei den regionalen Transplantationszentren.89 Sie führten nach eigenverantwortlich bestimmten Kriterien regionale Wartelisten bedürftiger Patienten.90 Nach der Gründung Eurotransplants wurden die Patienten der Wartelisten zwar zusätzlich auch hier registriert. Neben die Möglichkeit einer regionalen Empfängerauswahl91 trat ab diesem Zeitpunkt die Vermittlungsentscheidung Eurotransplants innerhalb des Verbundsystems der Mitgliedstaaten. Diese Option zielte auf eine möglichst optimale Verwendung der verfügbaren Organe innerhalb des Vermittlungsgebietes ab.92 Eine Letztentscheidungsbefugnis oblag jedoch stets dem regionalen Transplantationszentrum.93 Als Folge dessen wurde der wesentliche Anteil postmortal entnommener Organe auch im Rahmen des regionalen Selbstbehalts von den jeweiligen Transplantationszentren ←40 | 41→nach eigenen Zuteilungsentscheidungen unter den in der regionalen Warteliste geführten Patienten vermittelt.94

Die Steuerung und Organisation des Transplantationssystems erfolgte über eine Selbstverpflichtung der Akteure. Um zu gewährleisten, dass in sämtlichen regionalen Transplantationszentren gewisse Mindeststandards beachtet wurden, erarbeitete und verabschiedete die Arbeitsgemeinschaft der Transplantationszentren95 so beispielsweise 1987 gemeinsame medizinische, ärztliche, ethische und juristische Grundsätze in Form eines Transplantationskodexes, zu deren Einhaltung sich die Transplantationszentren selbst verpflichteten.96 Zu den Instrumenten dieser Eigenregulierung zählten daneben von den Transplantationszentren untereinander abgeschlossene Verträge sowie ein gemeinsames Vertragswerk, dass die DSO, das KfH, die Spitzenverbände der Krankenkassen und die Eurotransplant International Foundation über die Zusammenarbeit und Finanzierung der Transplantationen von Herzen, Nieren, Lebern, Lungen und Bauchspeicheldrüsen am 19.06.1989 vereinbarten und dem die Transplantationszentren später beitraten.97 Dieser Vertrag basiert wiederum auf Empfehlungen der deutschen Transplantationszentren zur Organvermittlung sowie zur Registrierung und Dokumentation.98 Auf der Grundlage des Vertragswerkes, das seinerseits Regelungen zur Durchführung der im Zusammenhang mit der Organentnahme erforderlichen Maßnahmen zur Vorbereitung der Vermittlung ←41 | 42→und Übertragung von Spenderorganen festlegte, sind von der DSO und dem KfH zahlreiche weitere Verträge mit Transplantationszentren, den dort tätigen Mitarbeitern, mit Landeskrankenhausgesellschaften, Krankenhäusern und Typisierungslaboratorien abgeschlossen worden.99

Details

Seiten
404
Jahr
2019
ISBN (PDF)
9783631785713
ISBN (ePUB)
9783631785720
ISBN (MOBI)
9783631785737
ISBN (Hardcover)
9783631785492
DOI
10.3726/b15647
Sprache
Deutsch
Erscheinungsdatum
2019 (April)
Schlagworte
Selbstregulierung Organtransplantationswesen Rechtsstaatsprinzip Demokratieprinzip Legitimationsverantwortung Gewährleistung
Erschienen
Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Warszawa, Wien, 2019. 403 S.

Biographische Angaben

Mikola Preuß (Autor:in)

Mikola Preuß studierte Rechtswissenschaft an der Universität Bremen. 2015 bis 2016 war er ebendort Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Informations-, Gesundheits- und Medizinrecht. Seit 2017 arbeitet er als Rechtsreferendar im Bezirk des Oberlandesgerichts Oldenburg, Niedersachsen.

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Titel: Die Tätigkeit der Koordinierungsstelle nach § 11 Transplantationsgesetz