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Zur Europarechtskonformität der Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern

von Jessica Kempen (Autor:in)
©2021 Dissertation 262 Seiten

Zusammenfassung

Die automatische, durch Gesetz angeordnete Pflichtmitgliedschaft aller Gewerbetreibenden in den Industrie- und Handelskammern hat zwar den Segen des Bundesverfassungsgerichts gefunden. Aber es bleibt die Frage, ob diese Pflichtmitgliedschaft gegen europäisches Recht verstößt. Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg haben konkret über die Pflichtmitgliedschaft noch nicht geurteilt. Eine Analyse der bisherigen Rechtsprechungspraxis dieser Gerichte gibt jedoch Aufschluss darüber, wie zu entscheiden wäre: Die Pflichtmitgliedschaft in den deutschen Industrie- und Handelskammern verstößt gegen europäisches Recht.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Vorwort
  • Inhaltsverzeichnis
  • Einleitung
  • Kapitel I IHK und Pflichtmitgliedschaft – der historische und rechtliche Rahmen
  • A. Industrie- und Handelskammern in Deutschland
  • I. Ursprung und jüngere historische Entwicklung
  • II. Rechtliche Rahmenbedingungen I: Die Pflichtmitgliedschaft
  • III. Rechtliche Rahmenbedingungen II: Organisation und Binnenstruktur
  • IV. Rechtliche Rahmenbedingungen III: Die Aufgaben
  • V. Fakten und Zahlen
  • B. Pflichtmitgliedschaft – Begriff und Inhalt
  • I. Begriffsdefinition und -inhalt
  • 1. Pflichtmitgliedschaft im allgemeinen Verständnis
  • 2. Weitere Pflichtmitgliedschaften
  • II. Zugehörigkeit zu Wirtschaftskammern in anderen europäischen Staaten
  • Kapitel II Vereinbarkeit der IHK-Pflichtmitgliedschaft mit der Europäischen Menschenrechtskonvention
  • A. Rechtliche Wirkung der EMRK in der deutschen Rechtsordnung
  • B. Eigentumsgarantie, Art. 1 Abs. 1 1. ZP EMRK
  • I. Schutzbereich
  • 1. Personeller Schutzbereich
  • 2. Sachlicher Schutzbereich
  • a. Vertragsfreiheit
  • b. Allgemeiner Vermögensschutz
  • II. Ergebnis
  • C. Vereinigungsfreiheit, Art. 11 EMRK
  • I. Schutzbereich
  • 1. Personeller Schutzbereich
  • 2. Sachlicher Schutzbereich
  • a. Grundsätzliche Gewährleistungen
  • b. Öffentlich-rechtliche Vereinigungen
  • (1) EGMR-Rechtsprechung
  • (a) Urteil Le Compte zur Ärztekammer
  • (b) Urteil Sigurjónsson zur Taxifahrervereinigung
  • (c) Urteile Chassagnou, Schneider, Herrmann zu Jagdvereinigungen
  • (aa) Rechtssache Chassagnou
  • (bb) Rechtssache Schneider
  • (cc) Rechtssache Herrmann
  • (d) Menschenrechtskommission: Die Urteile Weiss und GRAFORSA
  • (e) Zusammenfassung der Rechtsprechung: Leitlinien
  • (2) Anwendung auf die deutschen IHKs
  • (a) Einordnung der IHKs anhand der Leitlinien der EGMR- Rechtsprechung
  • (aa) Gesetzliche Vorgaben
  • (bb) Ziele und Aufgaben der Vereinigung
  • (cc) Mittel bzw. Handlungsmöglichkeiten der Vereinigung
  • (dd) Existenz einer Disziplinargewalt
  • (ee) Staatliche Aufsicht
  • (aaa) Rechtsaufsicht
  • (bbb) Finanzaufsicht durch Landesrechnungshöfe
  • (ff) Zwischenergebnis
  • (b) Bedeutung der Organisationsform „Selbstverwaltung“ für die Einordnung
  • (aa) Rechtlicher Ursprung und gesetzliche Verankerung
  • (bb) Selbstverwaltung in den übrigen EU-Mitgliedstaaten
  • (cc) Gegenwartsverständnis der Selbstverwaltung in der deutschen Wirtschaft
  • (aaa) Definitionsursprünge
  • (bbb) Verständnis im Schrifttum und Zuordnungsversuch
  • (ccc) Telos der Selbstverwaltung
  • (ddd) Zwischenergebnis
  • (c) Erwägungen zum teleologischen Hintergrund tatbestandlicher Ausgrenzung
  • (d) Zwischenergebnis zur Anwendung auf die IHKs
  • (e) Negative Vereinigungsfreiheit
  • II. Beeinträchtigung
  • III. Rechtfertigung
  • 1. Gesetzliche Grundlage
  • 2. Legitimes Ziel
  • a. Relevante Ziele i.S.d. Art. 11 EMRK
  • b. Konkretisierung des Begriffes „Schutz der Rechte und Freiheiten anderer“
  • (1) Konkretsierungsansätze in der Literatur und durch den EGMR
  • (2) Anwendung auf die IHKs
  • 3. Verhältnismäßigkeit
  • a. „Margin of Appreciation“
  • b. Geeignetheit
  • c. Erforderlichkeit
  • (1) Freiwillige Mitgliedschaft?
  • (2) Externe Einigungsstellen und andere Aufgabenexternalisierungen
  • (3) Externe Gutachten
  • (4) Vorausgegangene Initiativen zur Privatisierung der IHKs
  • d. Zwischenergebnis
  • D. Ergebnis zur Vereinbarkeit mit der EMRK
  • Kapitel III Vereinbarkeit der IHK-Pflichtmitgliedschaft mit der EU-Grundrechtecharta
  • A. Anwendungsbereich der Charta-Grundrechte
  • I. Art. 51 Abs. 1 GRCh als Ausgangspunkt
  • II. Reichweite der Bindung der Mitgliedstaaten an die GRCh
  • 1. Entstehungsgeschichte der Vorschrift
  • 2. Rechtsprechung des EuGH zur mitgliedstaatlichen Bindung vor dem VvL
  • a. Allgemeines
  • b. „Einschränkungskonstellationen“ im Besonderen
  • c. Zwischenergebnis
  • 3. Reichweite der mitgliedstaatlichen Bindung seit Lissabon
  • a. Rechtsprechungsentwicklung seit Lissabon
  • b. Uneinheitliche Beurteilung in der Literatur
  • (1) Gegenstimmen
  • (2) Befürworter
  • (3) Zusammenfassung
  • c. Versuche eines Begrenzungskriteriums in der Literatur
  • (1) Kriterium des Beruhens
  • (2) Betroffenheit einer weiteren EU-Rechtsnorm
  • d. Stellungnahme
  • (1) Wortlaut
  • (2) Dogmatik
  • (3) Rechtsschutzgedanke
  • (a) Parallelität von Grundrechten und Grundfreiheiten
  • (b) Rechtsschutzverschränkung mit der EMRK
  • (c) Zwischenergebnis
  • (4) Fazit
  • 4. Zwischenergebnis
  • B. Vereinigungsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GRCh
  • I. Verhältnis zu Art. 11 EMRK
  • 1. „Tragweite und Auslegung“ nach Art. 52 GRCh – Systematik
  • 2. Rechtsnatur und Inhalt des Art. 52 Abs. 3 S. 1 GRCh
  • a. Rechtsnatur
  • b. Inhaltliche Abgrenzung: Bedeutung – Tragweite
  • (1) Grundsätzliche Abgrenzung
  • (2) Konkreter Inhalt
  • 3. Bedeutung für den Rechtsschutz durch Art. 12 Abs. 1 GRCh
  • II. Schutzbereich und Beeinträchtigung
  • 1. Parallelität zu Art. 11 EMRK
  • 2. Existenz chartarechtlicher Besonderheiten
  • III. Rechtfertigung
  • IV. Ergebnis zu Art. 12 GRCh
  • C. Unternehmerische Freiheit, Art. 16 GRCh
  • I. Schutzbereich
  • 1. Personeller Schutzbereich
  • 2. Sachlicher Schutzbereich
  • a. Nationaler und internationaler Ursprung und Rahmen
  • b. Abgrenzung zu Art. 15 GRCh und Art. 17 GRCh
  • (1) Allgemeine Abgrenzungserwägungen
  • (2) Abgrenzung im Fall der IHK-Pflichtmitgliedschaft
  • c. Wettbewerbsfreiheit als besondere Ausprägung
  • d. Zwischenergebnis sachlicher Schutzbereich
  • 3. Zwischenergebnis
  • II. Beeinträchtigung
  • III. Rechtfertigung
  • 1. Bedeutung der wortlautimmanenten Einschränkungen des Art. 16 GRCh
  • 2. Rechtfertigung gemäß Art. 52 Abs. 1 GRCh
  • a. Vorbehalt des Gesetzes und Wesensgehaltsgarantie
  • b. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
  • (1) Legitimes Ziel
  • (2) Geeignetheit
  • (3) Zwischenergebnis
  • D. Ergebnis zur Vereinbarkeit mit der EU-Grundrechtecharta
  • Kapitel IV Vereinbarkeit der IHK-Pflichtmitgliedschaft mit den EU-Grundfreiheiten
  • A. Anwendungsvoraussetzungen
  • I. Kein vorrangiges Sekundärrecht
  • 1. Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG
  • 2. Gesellschaftssteuerrichtlinie 69/335/EWG
  • 3. Sonderproblem: „Doppelverkammerung“ und Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG
  • 4. Zwischenergebnis
  • II. Grenzüberschreitender Sachverhalt
  • 1. Problem der Inländerdiskriminierung
  • a) Notwendigkeit eines „grenzüberschreitenden Sachverhalts“?
  • (1) Standpunkt des EuGH
  • (2) Uneinheitliche Literatur
  • (3) Weiterführende Erwägungen
  • (a) Teleologische Erwägungen
  • (b) Strukturelle Erwägungen
  • b) Fazit
  • III. Zwischenergebnis
  • B. Niederlassungsfreiheit, Art. 49 AEUV
  • I. Schutzbereich
  • 1. Personeller Schutzbereich
  • 2. Sachlicher Schutzbereich
  • II. Beeinträchtigung
  • 1. Gewährleistungsinhalt
  • a. Diskriminierungsverbot
  • b. Beschränkungsverbot
  • 2. Problemschwerpunkte in Bezug auf die IHKs
  • a. Reiner Bagatellcharakter
  • b. Schutzbereichsbegrenzung i.S.d. Keck-Rechtsprechung
  • (1) Keck-Rechtsprechung des EuGH
  • (a) Ursprung in der Warenverkehrsfreiheit
  • (b) Übertragbarkeit auf andere Grundfreiheiten
  • (aa) Dienstleistungsfreiheit, Artt. 56 ff. AEUV
  • (bb) Zusammenfassung
  • (c) Übertragbarkeit auf die Niederlassungsfreiheit, Art. 49 AEUV
  • (aa) Ansichten in Literatur und Rechtsprechung
  • (bb) Stellungnahme
  • (2) Ergebnis
  • c. Keine Voraussetzung, sondern Folge
  • d. Folge unterschiedlich ausgestalteter Rechtsordnungen
  • e. Eröffnung von Partizipationsmöglichkeiten
  • 3. Beschränkung der Niederlassungsfreiheit durch die Pflichtmitgliedschaft
  • III. Rechtfertigung
  • 1. Subsidiarität geschriebener und ungeschriebener Rechtfertigungsgründe des Primärrechts
  • 2. Geschriebene Rechtfertigungsgründe des Art. 52 Abs. 1 AEUV
  • a. „Sonderregelungen für Ausländer“
  • b. Gründe der „öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“
  • 3. Ungeschriebene Rechtfertigungsgründe
  • a. Vom EuGH anerkannte „zwingende Erfordernisse des Allgemeininteresses“
  • b. Die Aufgabenstellung der IHK im Dienst eines zwingenden Erfordernisses?
  • (1) Der Begriff des Gesamtinteresses
  • (2) Wahrnehmung des Gesamtinteresses im zwingenden Allgemeininteresse?
  • (3) Andere IHK-Aufgaben im zwingenden Allgemeininteresse?
  • (4) Hinweise des Europäischen Gerichtshofs zur Rechtskonformität berufsständischer Pflichtmitgliedschaften
  • c. Fehlende Verhältnismäßigkeit der IHK-Pflichtmitgliedschaft
  • IV. Ergebnis zur Niederlassungsfreiheit
  • C. Dienstleistungsfreiheit, Art. 56 f. AEUV
  • I. Schutzbereich
  • 1. Personeller Schutzbereich
  • 2. Sachlicher Schutzbereich
  • a. Dienstleistung
  • b. Abgrenzungsprobleme
  • (1) Relevanz für die Überprüfung der Pflichtmitgliedschaft
  • (2) Abgrenzung zur Niederlassungsfreiheit
  • (a) Tatbestandliche Abgrenzung
  • (b) Abgrenzung auf Konkurrenzebene
  • (c) Zwischenergebnis
  • (3) Originäre Einschlägigkeit der Dienstleistungsfreiheit – Problem der Dienstleistungsbetriebsstätte
  • (a) Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 IHKG
  • (b) Insbesondere: Die Betriebsstätte (§ 12 AO)
  • (aa) Dienstleistungsbetriebsstätte im nationalen Recht – striktes Verständnis von Verfügungsmacht
  • (aaa) Allgemeine Voraussetzungen und Fallgruppen
  • (bbb) Uneinheitliche Rechtsprechung des BFH
  • (ccc) Zwischenergebnis
  • (bb) Exkurs: Abkommensrechtliche Dienstleistungsbetriebs- stätte – erweiternde Tendenzen
  • (cc) Beispielhafte Fälle im Bereich der IHK-Pflichtmitgliedschaft
  • (c) Zusammenfassung und Ergebnis
  • c. Ergebnis zum sachlichen Schutzbereich
  • 3. Kein vorrangig anwendbares Sekundärrecht
  • a. Sonderproblem: „Doppelverkammerung“ und Dienstleistungsrichtlinie
  • b. Anwendungsbereich des Art. 14 Ziff. 2 DLRL
  • (1) „Berufsverbände oder -vereinigungen“
  • (2) „Registrieren“
  • (3) Rechtsprechung
  • (a) Deutsche Rechtsprechung
  • (b) Rechtsprechung des EuGH
  • (4) Regelungsinhalt des Art. 14 Nr. 2 DLRL
  • c. Ergebnis
  • II. Beeinträchtigung
  • III. Rechtfertigung
  • 1. Subsidiarität geschriebener und ungeschriebener Rechtfertigungsgründe des Primärrechts
  • 2. Fehlende geschriebene Rechtfertigungsgründe
  • 3. Ungeschriebene Rechtfertigungsgründe
  • IV. Ergebnis
  • Kapitel V IHK-Pflichtmitgliedschaft und Europäisches Wettbewerbsrecht
  • A. Verhältnis zu den Grundfreiheiten und Grundrechten
  • I. Grundfreiheiten
  • 1. Parallele Tatbestandseinschlägigkeit
  • 2. Tatsächliche Kollision
  • a. Meinungsspektrum
  • b. Stellungnahme
  • c. Zwischenergebnis
  • II. Grundrechte
  • B. Unzulässigkeit von Beihilfen, Art. 101 AEUV
  • I. IHKs als Unternehmensvereinigungen
  • 1. Begriff des Unternehmens und der Unternehmensvereinigung
  • 2. IHK als „Unternehmensvereinigung“ i.S.d. Art. 101 Abs. 1 AEUV
  • a. IHK-Mitglieder als „Unternehmen“
  • b. IHK als „Unternehmensvereinigung“
  • (1) Definitorische Einordnung – IHK zwischen Staat und Gesellschaft
  • (2) EuGH-Rechtsprechung zur wettbewerbsrechtlichen Relevanz öffentlich-rechtlicher Körperschaften
  • (a) Frühe Rechtsprechung
  • (b) Rechtsprechung zu Rechtsanwaltskammern
  • (aa) Arduino C-35/99
  • (bb) Wouters C-309/99
  • (c) Rechtsprechung zu „sozialen Systemen“
  • (aa) Cisal C-218/00
  • (bb) Kattner C-350/07
  • (d) Ergebnisse der Rechtsprechungsentwicklung
  • (3) Anwendung der Rechtsprechungsleitlinien auf die IHK-Pflichtmitgliedschaft
  • (a) Allgemeinwohlorientierung
  • (aa) Anwendung der EuGH-Grundsätze
  • (bb) Ansicht des Bundesverfassungsgerichts
  • (cc) IHK-Pflichtmitgliedschaft und Solidarität
  • (dd) Zwischenergebnis
  • (b) Staatliche Kontrolle
  • (c) Fazit zur Einordnung als „Unternehmensvereinigung“
  • (4) Kritik der Literatur
  • 4. Zwischenergebnis
  • II. Pflichtmitgliedschaft als tauglicher Prüfungsgegenstand
  • 1. Unmittelbare Anwendung auf staatliche Gesetze
  • 2. Mittelbare Anwendung auf staatliche Gesetze
  • 3. Zwischenergebnis
  • III. Ergebnis
  • C. Exkurs: Wettbewerbsrelevanz der IHK-Satzungen
  • I. Satzungsautonomie der IHKs
  • II. Insbesondere: Satzungsermächtigung zur Sachverständigenbestellung
  • 1. Grundsätzliche Wettbewerbsrelevanz des Sachverständigenwesens
  • 2. Überprüfung anhand der EuGH-Leitlinien
  • a) Beispiel: Gefahrguttransporte
  • b) Beispiel: Sachverständigenwesen
  • (1) Allgemeinwohlorientierung
  • (2) Staatliche Kontrolle
  • (3) Zwischenergebnis
  • III. Ergebnis
  • D. Unzulässigkeit von Beihilfen, Art. 107 AEUV
  • I. Beihilfecharakter der Pflichtmitgliedschaft und der Beiträge
  • 1. Junktim pflichtmitgliedschaftlicher Beiträge
  • 2. Relevante Beihilfe i.S.d. Art. 107 AEUV
  • a. Wirtschaftlich tätiges Unternehmen
  • (1) Unternehmenseigenschaft der IHK
  • (2) Wirtschaftliche Tätigkeit der IHK
  • b. Finanzierung aus staatlichen Mitteln
  • (1) Zurechenbarkeit zum Staat
  • (2) Staatliche Mittel
  • c. Vorteil
  • d. Selektivität
  • e. Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel
  • (1) Verfälschung des Wettbewerbs
  • (2) Auswirkungen auf den Handel
  • II. Ergebnis
  • Ergebnisse
  • I. Die IHK-Pflichtmitgliedschaft verstößt gegen Art. 11 EMRK.
  • II. Die IHK-Pflichtmitgliedschaft verstößt gegen Art. 12 und gegen Art. 16 GrCh.
  • III. Die IHK-Pflichtmitgliedschaft ist nicht mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) und der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) vereinbar.
  • IV. Die IHK-Pflichtmitgliedschaft ist nicht mit dem europäischen Wettbewerbsrecht (Art. 107 AEUV) vereinbar.
  • Literaturverzeichnis

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Einleitung

Am 12. Juli 2017 hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts zwei Verfassungsbeschwerden, die gegen die Pflichtmitgliedschaft in den deutschen Industrie- und Handelskammern (IHK) erhoben worden waren, zurückgewiesen.1 Damit ist in Deutschland abschließend entschieden: Die Pflichtmitgliedschaft verstößt nicht gegen das Grundgesetz.

Schon einmal war das höchste deutsche Gericht mit dieser Frage konfrontiert. Damals, im Jahr 2001, hat die 2. Kammer des Ersten Senats eine gegen die Pflichtmitgliedschaft gerichtete Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen2 und in einem ausführlich begründeten Beschluss dargelegt, dass nicht die negative Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG, sondern die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG den verfassungsrechtlichen Maßstab für die Beurteilung der Pflichtmitgliedschaft bildet.3 Dies hat der Erste Senat nun 16 Jahre später bestätigt. Den richtigen verfassungsrechtlichen Maßstab liefere Art. 2 Abs. 1 GG4, in den Schutzbereich dieses Grundrechts greife die gesetzlich angeordnete Pflichtmitgliedschaft zwar ein5, aber der Eingriff sei gerechtfertigt, weil er einen legitimen Zweck verfolge und verhältnismäßig sei6. Eine Grundrechtsverletzung sei daher im Ergebnis nicht gegeben.

Die Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern scheint damit auf lange Sicht gesichert. Verfassungsrechtlich bedenkenfrei und gewissermaßen mit höchstem gerichtlichen Siegel zertifiziert müsste schon der Bundesgesetzgeber tätig werden, um die Pflichtmitgliedschaft anzutasten. Auf entsprechende gesetzgeberische Initiativen deutet derzeit nichts hin.

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Doch ist mit dem Urteil aus Karlsruhe tatsächlich die Rechtmäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft ein für allemal besiegelt? Gewiss, sie ist verfassungsrechtlich bestätigt, aber weitere damit im Zusammenhang stehende Fragen sind bislang nicht abschließend geklärt. Wie verhält es sich mit dem Recht der Europäischen Union, wie mit der Europäischen Menschenrechtskonvention? Hält das europäische Recht womöglich Rechtsmaßstäbe bereit, denen die Pflichtmitgliedschaft nicht standhält? In Karlsruhe hatte einer der Beschwerdeführer in dem 2017 abgeschlossenen Verfahren eine Verletzung der Garantie des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG) gerügt, weil die Gerichte der Vorinstanzen seiner Ansicht nach verpflichtet gewesen waren, dem EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens vorzulegen.7 Der Senat wies diese Rüge jedoch – bedauerlicherweise ohne eingehendere Begründung – als unzulässig zurück8, sodass eine Klärung dieser interessanten Frage in dem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nicht erfolgte.9 Es wäre aufschlussreich gewesen, wie der Europäische Gerichtshof die Pflichtmitgliedschaft vor dem Hintergrund der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit beurteilt.

Weder der Europäische Gerichtshof (EuGH) noch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hatten bisher über die deutsche IHK-Pflichtmitgliedschaft eine Entscheidung zu fällen. Über die Rechtmäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft und damit über ihren Fortbestand ist deshalb vielleicht noch nicht das letzte Wort gesprochen.10 Es mag sein, dass eine gerichtliche Anwendung der europäischen Rechtsmaßstäbe zu keinem anderen Ergebnis führt, aber es kann andererseits auch nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass Verstöße gegen das Unionsrecht oder gegen die EMRK festgestellt werden, sodass die IHK-Pflichtmitgliedschaft auf einmal in einem anderen Licht erscheint.

Gegenstand der in dieser Arbeit vorgenommenen Überprüfung ist die Pflichtmitgliedschaft in den deutschen IHKs gemessen am heutigen Europarecht der Europäischen Verträge und der EMRK. Die Rechtsmaßstäbe, die bislang von ←22 | 23→den höchsten europäischen Gerichten noch nicht konkret anzulegen waren, sollen hier schon einmal angelegt werden, gleichsam so, als wäre nun in Luxemburg oder Straßburg zu entscheiden, ob die deutsche Pflichtmitgliedschaft in den IHKs mit den jeweiligen Rechtsmaßstäben kompatibel ist. Fragen nach den jeweiligen prozessualen Voraussetzungen für Entscheidungen der europäischen Gerichte sollen hier allerdings nicht behandelt werden. Insoweit soll der Hinweis genügen, dass mit dem Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH (Art. 267 AEUV) und der Individualbeschwerde zum EGMR (Art. 34 EMRK) zwei Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen11, deren zulässige Einlegung für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden kann.

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1 BVerfG, Beschluss v. 12. 07. 2017, Az. 1 BvR 2222/12 u. 1 BvR 1106/13, BVerfGE 146, 164.

2 BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats v. 07. 12. 2001, Az. 1 BvR 1806/2001, https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2001/12/rk20011207_1bvr180698.html.

3 BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats v. 07. 12. 2001, Az. 1 BvR 1806/2001, https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2001/12/rk20011207_1bvr180698.html, Rn. 27, 35.

4 BVerfGE 146, 164 (193 f.).

5 BVerfGE 146, 164 (196).

6 BVerfGE 146, 164 (198 ff.).

7 BVerfGE 146, 164 (179).

8 BVerfGE 146, 164 (193); die Begründung besteht aus einem Satz: „Die Rüge einer Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine unterbliebene Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union als gesetzlichem Richter für Unionsrechtsfragen durch die Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 1106/13 ist ebenfalls unzulässig, da der Grundsatz der Subsidiarität nicht gewahrt ist.“

9 BVerfGE 146, 164 (195 f.).

10 Soweit erkennbar sind gegen die Pflichtmitgliedschaft gerichtete Verfahren derzeit weder vor dem EuGH noch vor dem EGMR anhängig.

11 Es gibt daneben noch weitere grundsätzlich statthafte Rechtsbehelfe: das Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258, 259 AEUV) zum EuGH, die Staatenbeschwerde zum EGMR (Art. 33 EMRK). Zu den Voraussetzungen der Verfahren vor dem EuGH Gornig, Vertragsverletzungsverfahren, in: Schöbener (Hrsg.), Europarecht, Rn. 2984 ff.; ders., Vorabentscheidungsverfahren, in: Schöbener (Hrsg.), Europarecht, Rn. 3096 ff.; zur EMRK-Staatenbeschwerde Grabenwarter/Pabel, EMRK, § 13 Rn. 73 ff.

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Kapitel I IHK und Pflichtmitgliedschaft – der historische und rechtliche Rahmen

A. Industrie- und Handelskammern in Deutschland

Die Industrie- und Handelskammern sind aus Deutschland kaum wegzudenken. Sie fallen einerseits durch ihre Aktivitäten auf vielen Feldern des Wirtschaftslebens auf und machen andererseits vor den deutschen Gerichten von sich reden. Um die Pflichtmitgliedschaft als ein Wesensmerkmal der deutschen Industrie- und Handelskammern besser verstehen zu können, ist es unumgänglich, sich auch mit ihrer Geschichte und ihrem Ursprung vertraut zu machen. In einem geschichtlichen Überblick wird die Entwicklung des Status der IHKs und der Mitgliedschaft näher zu betrachten sein, während andere historische Entwicklungen nur am Rande gestreift werden.

I. Ursprung und jüngere historische Entwicklung

Die heutigen Industrie- und Handelskammern blicken auf eine Geschichte zurück, die bis ins späte Mittelalter reicht.12 Erste Ursprünge des Kammersystems waren in Frankreich am Ende des 16. Jahrhunderts zu erkennen13 und fanden während der Besetzung der linksrheinischen deutschen Gebiete durch Frankreich Einzug in den späteren preußischen Rechtsraum.14 Parallel kam es dort zwischen 1820 und 1825 zur Bildung von sog. privilegierten kaufmännischen Korporationen, die gleichfalls als Körperschaften verfasst waren, auf dem Prinzip der Selbstverwaltung beruhten, bei denen aber eine Mitgliedschaft freiwillig war.15 Im Gegensatz zu den Handelskammern französischen Ursprungs, die kaum Strukturmerkmale der heutigen Selbstverwaltungsorganisation erkennen ließen, wiesen die kaufmännischen Korporationen bereits einige für ←25 | 26→den modernen Selbstverwaltungsgedanken wichtige organisationsrechtliche Eigenschaften auf.16

Eine königliche Verordnung von 1848 stellte das Kammerwesen im gesamten Gebiet des Königreichs Preußen dann auf eine einheitliche Grundlage.17 Ziel der Verordnung war es, die Unterschiede in der Organisation der bestehenden Handelskammern zu beseitigen und für die Errichtung neuer Kammern zu einem erleichterten Verfahren und insgesamt zu einer größeren Einheitlichkeit der Einrichtungen zu kommen.18 Dies führte zu einer weiteren Ausbreitung des Kammerwesens. Mit dem Preußischen Gesetz über die Handelskammern vom 24. Februar 187019 wurden zusätzliche Veränderungen zur Beseitigung noch bestehender Abweichungen und Problemlagen eingeführt. Die neuen Regelungen betrafen insbesondere Fragen der Zweckbestimmung20 der Handelskammern und des Kammerwahlrechts.21 Neben den auf Pflichtmitgliedschaft gründenden Handelskammern blieben die bestehenden kaufmännischen Korporationen mit freiwilliger Mitgliedschaft interessanterweise erhalten.22 Daran änderten auch folgende Gesetzesnovellen23 nichts, die sich mit dem parallelen Bestehen von Handelskammern und kaufmännischen Korporationen befassten und die jeweiligen Zuständigkeiten regelten.24 Die Korporationen existierten weiter neben den Handelskammern, eine Umwandlung zur Handelskammer wurde zwar vereinfacht25, war aber keineswegs zwingend. Die Entwicklung der ←26 | 27→Handelskammern in den anderen deutschen Staaten verlief grundsätzlich ähnlich, wenn auch mit einigen Unterschieden im Detail.26

Bis in die Zeit der Weimarer Republik galt in den preußischen Gebieten das Gesetz von 1870 fort, lediglich das Wahlverfahren erfuhr einige, allerdings wesentliche Änderungen.27 Einschneidend für das System der Handelskammern waren die nationalsozialistischen Regelungen zwischen 1934 und 1942, die zur Folge hatten, dass die regionale Selbstverwaltung zerstört wurde und die Kammern fortan direkt der Ordnungsgewalt des Reichsgesetz- und Verordnungsgebers unterstellt waren.28 Mit dem Übergang zur totalitären Herrschaft verlor sich systembedingt auch jegliche Form freiwillig organisierter Kaufmannschaft.29 1942 schließlich wurden die Handelskammern durch eine Verordnung30 abgeschafft und in die neu gegründeten Gauwirtschaftskammern überführt.31

Nach dem Ende der nationalsozialistischen Herrschaft lag das deutsche Kammerwesen in Scherben, es herrschten „Zersplitterung, Unklarheit und Rechtsunsicherheit“32. Die Besatzungsmächte wollten einerseits die Wirtschaftsorganisation vollständig von nationalsozialistischen Prägungen befreien und eine demokratische Wirtschaftsverfassung stärken. Andererseits standen sie aber mit Misstrauen allen ihnen unbekannten wirtschaftlichen Erscheinungsformen gegenüber33. Diese Ambivalenz, aber auch die regionalen Besonderheiten der einzelnen Besatzungszonen spiegelte sich in den Konzeptionen der Mitgliedschaft zu den doch wieder ins Leben gerufenen Industrie- und Handelskammern wider, die einen bunten Strauß an Variationen offenbarten. Während in der französischen Zone wieder zur Rechtsform der Körperschaft öffentlichen ←27 | 28→Rechts mit Pflichtmitgliedschaft übergegangen wurde, blieb der Beitritt in der amerikanischen Zone freiwillig. Als Rechtsform wählte man dort die privatrechtliche Vereinigung.34 In der britischen Zone wurde die Frage nach der Mitgliedschaft anfänglich nicht konsequent geregelt. Obwohl zunächst Tendenzen erkennbar waren, die deutlich eine freiwillige Mitgliedschaft favorisierten35, wurde die Pflichtmitgliedschaft grundsätzlich beibehalten, es war den Kammern jedoch nicht gestattet, ihre Beiträge zwangsweise beizutreiben.36 Die Industrie- und Handelskammern in der sowjetischen Zone stellten eher eine besondere Form der Staatsverwaltung, als eine Verkörperung von Selbstverwaltung der Wirtschaft dar.37 Sie hatten insbesondere die Aufgabe, die Integration der privaten Betriebe in die Planwirtschaft zu fördern.38

Eine Vereinheitlichung des IHK-Rechts erfolgte nach mehreren Gesetzgebungsanläufen erst im Jahr 1956 mit dem „Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern“39. Zuvor war eine Einigung an zwei wesentlichen inhaltlichen Aspekten gescheitert. Zunächst einmal fand die Frage der innerbetrieblichen und überbetrieblichen Mitbestimmung keine konsensfähige Antwort, denn insbesondere die Gewerkschaften sprachen sich dagegen aus, die Industrie- und Handelskammern als reine „Unternehmer-Körperschaften“40 zu formen. Dieser Disput löste sich jedoch nach den mit Blick auf die Mitbestimmung erfolglosen sog. Hattenheimer Gesprächen41 langsam von der Frage nach der Organisation der Handelskammern ab. Die zweite zu klärende Frage betraf die Organisation der Mitgliedschaft. Es war der wirtschaftsliberale Bundesminister Ludwig Erhard, der in Abkehr von der preußischen Tradition eine privatrechtliche Struktur ähnlich dem Reformmodell der amerikanischen Militärregierung vorschlug, wobei alle öffentlichen Aufgaben ←28 | 29→beim Staat liegen sollten.42 Anders konzipierte Gesetzentwürfe des DIHT (Deutscher Industrie- und Handelstag) lehnten der Wirtschaftsminister und auch Bundeskanzler Adenauer ab.43 Als im Dezember 1955 SPD-Abgeordnete einen Gesetzentwurf in den Bundestag einbrachten, der bei obligatorischer Mitgliedschaft zumindest die Beitragszahlung für die nicht im Handelsregister geführten Einrichtungen freiwillig stellte44, wurde diese Initiative mit einigen Änderungen dem Bundestag zum Beschluss überwiesen.45 Zum Gesetzesbeschluss kam es indes nicht. Im Jahr 1956 näherten sich die politischen Lager jedoch in grundsätzlichen wirtschaftspolitischen Fragen an, und auch Bundeswirtschaftsminister Erhard gab seinen Widerstand gegen die Pflichtmitgliedschaft und den öffentlich-rechtlichen Status auf.46 Das bis heute als „vorläufig“ betitelte und seit damals nur einzelnen Änderungen unterworfene IHK-Gesetz (IHKG47) regelt seitdem Status und Organisation der Industrie- und Handelskammern, indem es insbesondere die Pflichtmitgliedschaft und auch die Beitragspflicht vorsieht.

Von den frühen Anfängen bis in die jüngere Zeit standen Pflicht und Freiwilligkeit der Mitgliedschaft zu den Industrie- und Handelskammern bzw. sonstigen wirtschaftlichen Vereinigungen mithin nah beieinander, und in der Geschichte der Kammern waren auch hybride Gebilde und privatrechtliche Formen zu beobachten. Am Ende dieses wechselhaften historischen Prozesses steht in Deutschland ein rechtlicher Status der Kammern, der auf ganz spezifische Weise ausgestaltet ist.

II. Rechtliche Rahmenbedingungen I: Die Pflichtmitgliedschaft

Die Pflichtmitgliedschaft ist eines der prägenden Merkmale der Industrie- und Handelskammern geblieben. Bei genauer Betrachtung der Gesetzesbezeichnung müsste richtigerweise von „Pflichtzugehörigkeit“ die Rede sein. Trotzdem soll im Folgenden der allseits in fester Übung stehende Begriff der Pflichtmitgliedschaft verwendet werden. § 2 Abs. 1 IHKG bestimmt, dass zur Industrie- und Handelskammer „natürliche Personen, Handelsgesellschaften, andere Personenmehrheiten und juristische Personen des privaten und öffentlichen Rechts, ←29 | 30→welche im Bezirk der Industrie- und Handelskammer eine Betriebsstätte unterhalten (Kammerzugehörige)“, gehören, sofern sie gewerbesteuerpflichtig sind. § 2 Abs. 2 IHKG schränkt die Pflichtmitgliedschaft für freie Berufe und für land- bzw. forstwirtschaftliche Berufe insoweit ein, als sie nur bei Handelsregistereintragung entsteht. § 2 Abs. 3 IHKG schließt die Pflichtmitgliedschaft für landwirtschaftliche Genossenschaften, § 2 Abs. 4 IHKG für Gemeinden und Gemeindeverbände aus.

III. Rechtliche Rahmenbedingungen II: Organisation und Binnenstruktur

Die Industrie- und Handelskammern sind Körperschaften des öffentlichen Rechts, also vom konkreten Mitgliederbestand unabhängige Vereinigungen, die ihr Bestehen keiner privatrechtlichen Entscheidung, sondern einem Hoheitsakt verdanken. Sie sind zugleich Selbstverwaltungskörperschaften. Ihnen steht grundsätzlich Satzungsautonomie48 zu, so dass für sie letztlich eine Kombination aus formellem Gesetzesrecht (Bundesrecht, Landesrecht) und Satzungsrecht maßgeblich ist. Nicht unmittelbar geregelt ist die IHK-Selbstverwaltung hingegen im Verfassungsrecht.

Selbstverwaltung bedeutet „die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch vom Staat dazu berufene öffentlich-rechtliche Körperschaften unter staatlicher Aufsicht, aber mit eigener Verantwortlichkeit und eigener Entschlussfreiheit, sowie mit eigenen, selbstgewählten Organen“.49 Diesem Definitionsansatz entsprechen die Industrie- und Handelskammern. Gemäß § 11 IHKG unterliegen sie der „Aufsicht des Landes darüber, dass sie sich […] im Rahmen der für sie geltenden Rechtsvorschriften halten“ (Rechtsaufsicht). Die Organe der IHK finden ihren rechtlichen Status in §§ 4 ff. IHKG. Oberstes Beschlussorgan ist die Vollversammlung (§ 4), die ihrerseits wiederum den Präsidenten und die übrigen Mitglieder des Präsidiums wählt (§ 6) sowie den Hauptgeschäftsführer bestellt (§ 7).50 Der Vollständigkeit halber sei noch erwähnt, dass auch dem ←30 | 31→Berufsbildungsausschuss nach §§ 77 ff. Berufsbildungsgesetz und den Prüfungsausschüssen nach §§ 39 ff., 56, 62 des Berufsbildungsgesetzes Organqualität zukommt.51

Die Organe der Industrie- und Handelskammern sind im Sinne der oben wiedergegebenen Definition „selbstgewählt“. Den gesetzlichen Rahmen gibt § 5 IHKG vor, der die Wahl zur Vollversammlung in aktiver wie passiver Hinsicht regelt. Die Mitglieder der Vollversammlung werden demnach von allen Kammerzugehörigen gewählt. Passives Wahlrecht genießen nur volljährige Aktivberechtigte und besonders Befugte, wie bestimmte Bevollmächtigte und Prokuristen. Dieser gesetzliche Rahmen bedarf jedoch einer konkretisierenden Ausgestaltung durch eine Wahlordnung, die Näheres zur Wahlrechtsausübung, der Durchführung der Wahl, sowie über Dauer und Beendigung der Mitgliedschaft in der Vollversammlung regelt.52 Insoweit handelt es sich um rechtliche Inhalte, die in dieser Form aus dem Staatsorganisations- oder Kommunalrecht bekannt sind. In § 5 IHKG sind jedoch noch weitere Vorgaben enthalten. So schreibt § 5 Abs. 3 IHKG eine obligatorische Aufteilung der Kammerzugehörigen in Wahlgruppen vor. Grund für das auf jeweils eine Wahlgruppe beschränkte Wahlrecht ist es, die Vollversammlung zu einem Spiegelbild der tatsächlichen Wirtschaftsstruktur des Kammerbezirks zu machen.53 Die Praxis geht dahin, die Wahl getrennt nach Wirtschaftsgruppen vorzunehmen54 und, so wie das Gesetz es in § 5 Abs. 3 vorgibt, „die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks sowie die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen zu berücksichtigen“. Dieses Verfahren führt dazu, dass der Erfolgswert der Stimmen in den verschiedenen Wahlgruppen unterschiedlich und nur in der eigenen Wahlgruppe gleich ist.55

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IV. Rechtliche Rahmenbedingungen III: Die Aufgaben

Eine erste Aufgabenzuweisung findet sich in § 1 Abs. 1 IHKG. Danach haben die Industrie- und Handelskammern die Aufgabe,

„das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen; dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.“

Zentral und schon der textlichen Stellung wegen als Kernaufgaben konzipiert sind also Interessenvertretung, Wirtschaftsförderung, Gutachtertätigkeit und die Wahrung von Standesanstand und Standessitte. Die Formulierung zeigt auch heute noch eine deutliche Nähe zu den Regelungen, die schon in den Anfangszeiten der Handelskammern in den preußischen Gebieten galten.56 Trotz der über 200-jährigen Geschichte des IHK-Leitbildes des „Gesamtinteresses“ aller Gewerbetreibenden besteht weiterhin keine Klarheit darüber, was genau angesichts der Heterogenität der heutigen Wirtschaft dieses Gesamtinteresse darstellen soll bzw. ob es als solches überhaupt identifizierbar ist. Dies ist ein Punkt, der aus unionsrechtlicher Sicht kritikwürdig sein könnte.

Als weitere Aufgaben normiert das Gesetz die Erlaubnis, Anlagen und Einrichtungen, die der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner Gewerbezweige dienen, zu begründen, zu unterhalten oder zu unterstützen und Maßnahmen im Bereich der Berufsbildung zu treffen.57 Ferner obliegt den Industrie- und Handelskammern die Aufgabe, Ursprungszeugnisse und andere Bescheinigungen auszustellen.58 Diese administrative Tätigkeit wird seit 2008 ergänzt durch die Aufgabenübertragung an die sog. einheitliche Stelle i.S.d. Verwaltungsverfahrensgesetzes, die zur Umsetzung der Dienstleitungsrichtlinie59 eingeführt wurde.60

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§ 1 Abs. 4 IHKG, der besagt, dass den Industrie- und Handelskammern durch Gesetz oder Rechtsverordnung weitere Aufgaben übertragen werden können, ist an sich zwar nur deklaratorisch, da dort letztlich allgemeine rechtsstaatliche Anforderungen für die Übertragung hoheitlicher Befugnisse und Zuständigkeiten wiederholt werden61. Trotzdem verdeutlicht die Vorschrift die Reichweite heutiger Kammeraufgaben, die den Industrie- und Handelskammern im Rahmen der Selbstverwaltung zukommen.62 Probleme könnten sich hier mit Blick auf das Europarecht insbesondere dann ergeben, wenn die Industrie- und Handelskammer mit den eigenen – sie finanzierenden – Kammerzugehörigen in Konkurrenz tritt.

Details

Seiten
262
Jahr
2021
ISBN (PDF)
9783631855775
ISBN (ePUB)
9783631855782
ISBN (MOBI)
9783631855799
ISBN (Hardcover)
9783631843765
DOI
10.3726/b18565
Sprache
Deutsch
Erscheinungsdatum
2021 (Juli)
Schlagworte
Zwangsmitgliedschaft Niederlassungsfreiheit Vereinigungsfreiheit Dienstleistungsfreiheit Wettbewerbsrecht IHK-Gesetz Gesamtinteresse Wirtschaft
Erschienen
Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Warszawa, Wien, 2021. 262 S.

Biographische Angaben

Jessica Kempen (Autor:in)

Jessica Kempen war wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht der Universität zu Köln mit einem Forschungsschwerpunkt im Europarecht. Sie ist als Richterin in der ordentlichen Gerichtsbarkeit im OLG-Bezirk Koblenz tätig.

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Titel: Zur Europarechtskonformität der Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern