EU affairs

Cécile Robert

Avec environ 12 500 organisations inscrites au registre européen de transparence¹ dont plus de 400 indiquant disposer de locaux à Bruxelles, des budgets croissants (2500 déclarent des dépenses annuelles en lobbying supérieures à 100 000 euros dont près de 200 dépassent le million d’euros)², les groupes d’intérêt actifs auprès des institutions européennes constituent une réalité concrète et tangible du fonctionnement de l’Union européenne (UE). Ces structures – cabinets prestataires de services en lobbying, très grandes entreprises, fédérations commerciales et industrielles, eurogroupes sectoriels, organisations professionnelles européennes et nationales, ONG, think tanks, ou encore représentations d’intérêts « territoriaux » – ont en commun de se reconnaître comme travaillant à « influer, directement ou indirectement, sur l’élaboration des politiques, leur mise en œuvre et le processus décisionnel au sein des institutions de l’UE³ ». Elles y disposent en effet d’une audience institutionnelle que les quelques 375 groupes d’experts⁴ de la Commission européenne auxquels elles participent, ou encore leurs nombreuses ←11 | 12→réunions avec les directeurs généraux et commissaires ou avec des députés (respectivement 4000 et 10 000 depuis 2019⁵), permettent, bien que très imparfaitement, d’appréhender. En dépit de leur incomplétude et de leur imprécision, les données de transparence collectées depuis une quinzaine d’années à l’échelle européenne et les différents types d’exploitation – notamment militantes et médiatiques – qui en sont faites, ont ainsi donné une certaine visibilité à ces organisations (Robert, 2018a). La situation demeure bien différente en ce qui concerne les acteurs sociaux qui y évoluent : on peut évoquer les près de 8000 lobbyistes accrédités au Parlement européen⁶ mais tous les représentants ne sollicitent pas d’accès aux bâtiments du Parlement, et c’est en général une partie seulement de l’effectif des organisations actives à Bruxelles qui le fréquente. Plus généralement, le nombre même de professionnels engagés dans des activités de représentation d’intérêt à l’échelle européenne semble toujours difficile à estimer⁷, sans parler de leurs propriétés et trajectoires sociales.

Sous cet aspect, les dispositifs de transparence reproduisent, voire accentuent, ce qui a longtemps constitué un angle mort de la littérature académique sur le lobbying. Les groupes d’intérêts sont en effet considérés, dès les premiers travaux sur l’UE, comme des acteurs centraux, soit qu’on leur attribue une part active dans le processus d’intégration (Haas, 1958), soit qu’on souligne, au contraire, le maintien de relations ←12 | 13→étroites avec les espaces et gouvernements nationaux, expliquant ainsi le poids de ces derniers dans les décisions prises à l’échelle européenne (Moravcsik, 1998). En revanche, qu’il s’agisse de démontrer l’influence de ces organisations sur les institutions européennes (Baumgartner et Mahoney, 2008) ou, au contraire, leur instrumentalisation par ces dernières (Woll, 2008), leurs professionnels ne sont jamais saisis comme des variables explicatives susceptibles d’éclairer leur rôle dans les processus décisionnels de l’UE. Au cours de la dernière décennie, l’hypothèse d’une transformation des groupes d’intérêt au contact des acteurs européens a certes conduit à mesurer leur « professionnalisation »⁸ (Maloney et Van Deth, 2011 ; Klüver et Saurruger, 2013), ou à explorer les effets de leurs ajustements aux « attentes institutionnelles » (Beyers, 2008). Ces effets sont toutefois principalement recherchés sur le terrain de leurs fonctionnement interne et modes d’action privilégiés (Eising, 2007).

Si les cadres d’analyse privilégiés par les EU studies n’invitent pas à questionner les pratiques et propriétés sociales des représentants d’intérêts, il en est autrement pour les travaux qui se sont attachés, au cours de la dernière décennie, à proposer une lecture sociologique des processus d’intégration européenne⁹. Ces derniers mobilisent la sociologie des professions (Georgakakis, 2002 ; Michel, 2005), la sociologie des champs (Georgakakis et Rowell, 2013 ; Georgakakis, 2012a ; Vauchez, 2011), la sociologie politique (Kauppi, 2005), et notamment celles des groupes d’intérêt (Courty et Michel, 2012). Ils ont donné à voir les acteurs qui font l’Union européenne, mis en évidence les propriétés sociales qu’ils partagent, comme celles qui les opposent, et les façons de voir et de faire qui en résultent (Michel et Robert, 2010). La carte qu’ils dressent collectivement du « champ de l’eurocratie » (Georgakakis et Rowell, 2013) a fait apparaître que la majorité des représentants d’intérêts appartient, comme les fonctionnaires européens, aux « permanents » de cet espace, et partage avec ces derniers le fait de vivre par et pour l’UE. L’intérêt porté aux déplacements des acteurs dans cet espace a également mis en lumière la porosité des frontières entre « public » et « privé », et la façon ←13 | 14→dont s’y trouvent acquises et reconverties des ressources comme le droit (Avril, 2019 ; Vauchez, 2015), ou certaines formes d’expertise (Büttner et al., 2015 ; Robert, 2013 ; Schneiker et al., 2018).

Dans la continuité de ces travaux, cet ouvrage se propose d’en mobiliser le cadre analytique pour éclairer les transformations récentes du paysage du lobbying européen. Au cours de la dernière décennie, en effet, dans le cadre des réflexions initiées autour du livre blanc sur la gouvernance (Commission européenne, 2001), et plus généralement des réformes néo-managériales qui ont été déployées à l’échelle européenne, la politique des institutions concernant le lobbying a connu deux développements complémentaires. Elle a, d’une part, visé à développer et consolider les relations avec les groupes d’intérêt, en multipliant les processus de consultation et en facilitant leur participation aux processus décisionnels (Michel, 2007a ; Aldrin et Hubé, 2016). Elle a, d’autre part, cherché à les encadrer et les légitimer, via des dispositifs de transparence (Robert, 2017). L’analyse de ces réformes, et des transformations dont elles sont concomitantes chez les représentants d’intérêts et les acteurs politiques et administratifs, soulève notamment deux ensembles de questions.←14 | 15→

Un second ensemble d’interrogations concerne les évolutions des profils et parcours professionnels des lobbyistes qui accompagnent ces transformations. La normalisation du lobbying bruxellois, à laquelle participent les politiques de transparence, est allée de pair avec la multiplication, depuis les années 2000, des sollicitations institutionnelles adressées aux représentants d’intérêts : consultations par internet, invitations à participer à des groupes d’experts, à contribuer aux évaluations comme aux études d’impacts ex ante, etc. (Robert, 2013). Dans quelle mesure ont-elles contribué à une standardisation des pratiques professionnelles en matière de lobbying ? Ce phénomène concerne-t-il également les salariés des ONG et associations défendant des intérêts non économiques et financiers que les politiques de transparence ont en outre travaillé à « assimiler » aux autres groupes d’intérêt depuis une quinzaine d’années ? Se référant à des analyses conduites sur le développement des activités de plaidoyer, du militantisme de dossier et de l’expertise par les ONGI à l’échelle internationale (Ollion et Siméant, 2015), plusieurs travaux ont en effet défendu l’hypothèse d’un alignement des pratiques de « lobbying » des ONG européennes sur celles des acteurs industriels et commerciaux. La professionnalisation de ces groupes d’intérêt et tout particulièrement des ONG et associations, entendue comme leur recours croissant à des personnels disposant de compétences certifiées (Klüver et Saurruger, 2013), en serait notamment l’une des manifestations. Quels répertoires d’action communs, mais aussi quelles conceptions différentes de ce qu’est – et devrait être – la représentation d’intérêts à l’échelle européenne, l’observation des façons de faire et de voir des lobbyistes permet-elle de mettre en évidence ? Comment l’analyse des trajectoires et propriétés sociales de ces acteurs éclaire-t-elle les conditions de possibilité ←15 | 16→de leurs stratégies de lobbying, et explique-t-elle leurs portées contrastées ?