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Kommunale Mobilfunkkonzepte im Spannungsfeld zwischen Vorsorge und Versorgung

von Anja Brückner (Autor:in)
©2022 Dissertation 194 Seiten

Zusammenfassung

Der stetige Ausbau der Mobilfunknetze beschäftigt seit vielen Jahren Politik und Rechtsprechung. Gemeinden befinden sich oftmals in einem Spannungsfeld zwischen der Gesundheitsvorsorge hinsichtlich elektromagnetischer Strahlung und dem hohen öffentlichen Interesse an der Versorgung mit Mobilfunk im Gemeindegebiet. Die Autorin beleuchtet wie Gemeinden unter Zuhilfenahme kommunaler Mobilfunkkonzepte diesem Konflikt Abhilfe verschaffen können. Hierzu befasst sie sich zunächst mit der Frage eines potentiellen Schutzauftrags sowie der Kompetenzen bezüglich der Mobilfunkversorgung. Anschließend überprüft sie die bauplanerischen Möglichkeiten des gezielten Ausschlusses von Mobilfunkanlagen und erläutert detailliert potentielle Abwägungsfehler anhand praktischer Hinweise für planende Gemeinden.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Danksagung
  • Inhaltsverzeichnis
  • Einführung und Gang der Bearbeitung
  • Erster Teil Technische Einleitung und Stand der Wissenschaft
  • A. Technischer Aufriss und Begriffsbestimmung
  • I. Mobilfunkendgeräte und Mobilfunkbasisstationen
  • II. Die wichtigsten Mobilfunkstandards – GSM, UMTS und LTE
  • III. Der Mobilfunkstandard der Zukunft – 5G in Deutschland
  • B. Effekte der Mobilfunkstrahlung
  • I. Thermische Effekte
  • 1. Definition
  • 2. Schädlichkeit und Beweisbarkeit
  • II. Athermische Effekte
  • 1. Definition
  • 2. Schädlichkeit
  • C. Internationale Grenzwerte im Vergleich
  • D. Zwischenergebnis: Technische Einleitung und Stand der Wissenschaft
  • Zweiter Teil Mobilfunkanlagen im Baurecht
  • A. Problemaufriss
  • B. Mobilfunkanlagen im beplanten Innenbereich
  • I. Zulässigkeit als Hauptanlage
  • II. Zulässigkeit als Nebenanlage
  • C. Mobilfunkanlagen im unbeplanten Innenbereich und Außenbereich
  • D. Zwischenergebnis: Mobilfunkanlagen im Baurecht
  • Dritter Teil Die Gemeinde im Spannungsfeld zwischen Vorsorge und Versorgung
  • A. Vorsorge
  • I. Definition der Vorsorge
  • II. Staatliche Vorsorge aus dem Verfassungsrecht
  • 1. Ziel der Grenzwerte
  • 2. Thermische Effekte als Grundlage für die Grenzwerte
  • 3. Defizit hinsichtlich athermischer Effekte bei Kindern und Jugendlichen: mögliche Verletzung der staatlichen Schutzpflicht?
  • a. Evidenzkontrolle
  • b. Untragbarkeit der Grenzwerte
  • c. Untätigkeit des Verordnungsgebers
  • d. Dynamischer Grundrechtsschutz
  • III. Kommunale Vorsorge
  • 1. Vorsorge als Schutzaufgabe
  • 2. Kompetenz zur Vorsorge
  • a. Vom pouvoir municipal zum Grundrechtsschutz – ein Blick in die Vergangenheit
  • b. Vorsorge im Rahmen der Planungshoheit und des Baurechts
  • c. Die Vorsorge im Immissionsschutzrecht
  • aa. Eigener Vorsorgegehalt aus § 22 BImSchG
  • bb. Erweiterung der Vorsorgepflicht auf Gemeinden
  • cc. Mobilfunkstrahlung als schädliche Umwelteinwirkung
  • dd. Notwendigkeit eines eigenen Vorsorgegehalts
  • IV. Zwischenergebnis: Vorsorge
  • B. Versorgung
  • I. Der Verfassungsauftrag nach Art. 87f GG
  • 1. Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers
  • 2. Das Konzept der Universaldienstleistungen
  • 3. Der Mobilfunk als potentielle Universaldienstleistung
  • a. Grundversorgung und Unabdingbarkeit
  • aa. Kommunikative Komponente
  • bb. Informative Komponente
  • cc. Notwendigkeit der Einordnung
  • b. Zugang zu erschwinglichen Preisen
  • 4. Das Universaldienstkonzept – ein statisches Modell aus vergangener Zeit
  • 5. Der Mobilfunk als Universaldienstleistung im Lichte aktueller Entwicklungen
  • II. Flächendeckender Mobilfunk als kommunale Aufgabe
  • 1. Telekommunikationsdienstleistungen als Daseinsvorsorge
  • 2. Die Frage nach der Privatwirtschaftlichkeit
  • a. Art der Privatisierung und Begriff der Privatwirtschaftlichkeit
  • b. Öffentliche Unternehmen
  • c. Verbot der Gewinnerzielung durch Gemeindeordnungen
  • 3. Möglichkeiten für Kommunen
  • 4. Berücksichtigung im Rahmen der Bauleitplanung
  • III. Zwischenergebnis: Versorgung
  • Vierter Teil Kommunale Mobilfunkkonzepte
  • A. Gemeinden und Mobilfunkbetreiber – Geschichte der Kooperationsversuche am Beispiel Bayerns
  • B. Begriffsdefinition
  • C. Rechtscharakter
  • I. Mobilfunkkonzept als städtebauliches Entwicklungskonzept
  • II. Städtebaulicher Gehalt und Gemeinderatsbeschluss
  • D. Stichwort: Alternativstandorte
  • E. Zeitpunkt der Einsetzung eines kommunalen Mobilfunkkonzepts
  • F. Zwischenergebnis: Kommunale Mobilfunkkonzepte
  • Fünfter Teil Bauplanerische Umsetzung
  • A. Die planungsrechtliche Erforderlichkeit
  • I. Städtebauliche Entwicklung und Ordnung
  • II. Verbot der Negativplanung
  • III. Notwendigkeit der Festlegung eines primären Planungsziels
  • B. Das Bestimmtheitsgebot
  • C. Die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB
  • D. Die Beachtung des Planungsrahmens
  • I. Flächenzuweisung durch Versorgungsflächen
  • II. Ausweisung von Konzentrationsflächen im Außenbereich
  • III. Ausschluss von Mobilfunkanlagen in Baugebieten der BauNVO
  • 1. Ausschluss nach § 1 Abs. 5 und Abs. 6 BauNVO
  • 2. Besondere städtebauliche Gründe nach § 1 Abs. 9 BauNVO
  • a. Allgemeines Wohngebiet nach § 4 BauNVO
  • b. Reines Wohngebiet nach § 3 BauNVO
  • c. Baugebiete nach §§ 4a-9 BauNVO
  • E. Die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB
  • I. Der Abwägungsvorgang
  • 1. Ermittlung und Einstellung der Belange
  • 2. Gewichtung der Belange
  • 3. Unzulässige präjudiziale Wirkungen durch Vorentscheidungen
  • II. Das Abwägungsergebnis
  • 1. Verhältnismäßigkeit, Konfliktbewältigung, Rücksichtnahme und Trennungsgrundsatz
  • 2. Beschränkungen durch Berücksichtigungsgebote, Optimierungsgebote und Planungsleitsätze
  • 3. Potentielle Abwägungsbelange
  • a. Öffentliche Belange
  • b. Private Belange
  • III. Abwägungsfehler
  • 1. Fehler im Abwägungsvorgang
  • a. Fehler bei der Ermittlung und Einstellung der Belange
  • b. Fehler bei der Gewichtung
  • 2. Fehler im Abwägungsergebnis
  • IV. Die planerische Abwägung als Drahtseilakt
  • V. Der Bebauungsplan der Gemeinde Schönbach – Beispielsabwägung
  • F. Bestandschutz bereits bestehender Mobilfunkanlagen
  • G. Exkurs: Beantragung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB
  • H. Zwischenergebnis: Bauplanerische Umsetzung
  • Fazit
  • Kernthesen der Arbeit
  • Literaturverzeichnis
  • Reihenübersicht

←12 | 13→

Einführung und Gang der Bearbeitung

Die sogenannten „Digital Natives“1 verbringen in Deutschland laut einer Studie der Postbank im Durchschnitt 55 Stunden wöchentlich im Internet.2 Sowohl die Internettelefonie als auch die Videobildübertragung per Smartphone scheinen das Festnetz in Zeiten der zunehmenden Digitalisierung obsolet werden zu lassen. Nichtsdestotrotz steht fest: egal ob per Smartphone oder Festnetztelefon – Kommunikation gehört zu den menschlichen Grundbedürfnissen und bedarf besonderer Berücksichtigung.

Seit 1992 ist die Anzahl der Mobilfunkanschlüsse von knapp einer Million auf über 140 Millionen gestiegen.3 Die Relevanz einer flächendeckenden Mobilversorgung der Bevölkerung wird umso größer, je weiter die Digitalisierung unserer Gesellschaft voranschreitet. Jedoch wird mit der stetig steigenden Anzahl der errichteten Basisstationen – der „Mobilfunkmasten“ – auch die Sorge über die Schädlichkeit dieser und die negativen gesundheitlichen Auswirkungen, die möglicherweise mit einer nicht-ionisierenden Strahlung einhergehen, in der Bevölkerung größer. Vor allem der 5G-Mobilfunkstandard, der in den kommenden Jahren immer flächendeckender eingeführt werden soll, erlangt aufgrund bisher fehlender Forschungen Tag für Tag größere mediale Aufmerksamkeit. Mithilfe von Bürger4- und Volksbegehren5 versuchen sich Bürgerinnen und Bürger vor elektromagnetischer Strahlung zu schützen, die im Zusammenhang ←13 | 14→mit Erkrankungen wie Kopfschmerzen und Schlafstörungen zu stehen, sowie negative Auswirkungen auf Herz- und Blutfunktionen zu haben scheint.6 Die Grenzwerte für elektromagnetische Felder (EMF) der 26. BImSchV seien zu niedrig und würden der Strahlungsintensität nicht gerecht. Vor allem Kinder und Jugendliche stellen aufgrund ihrer hohen Internetnutzung die Hauptzielgruppe der Mobilfunkbetreiber hinsichtlich neuester Smartphonetechnologien dar.

Dem Druck ihrer Bürger ausgesetzt, versuchen Gemeinden daher auf regionaler Ebene durch eigene Maßnahmen die scheinbar unzureichenden zentralstaatlichen Maßnahmen zu kompensieren, um einer „strahlenden Zukunft“ entgegenzuwirken. Hierbei bedienen sie sich den Instrumenten der Bauplanung und versuchen, die Gesamtstrahlung in ihrem Gemeindegebiet durch Anlagenausschlüsse und andere planerische Möglichkeiten zu reduzieren. Offene und ungeklärte Fragen betreffend Aufgaben und Kompetenzen der zentralstaatlichen Ebene einerseits und der kommunalen Ebene andererseits im Hinblick auf rechtliche Aspekte, die im Zusammenhang mit Mobilfunkstrahlung stehen, häufen sich.

Gerade Gemeinden, deren Gemeindegebiete Erholungs- und Kurorte7 aufweisen, sehen sich in einem Spannungsfeld zwischen Vorsorge und Versorgung: einerseits versucht die Gemeinde den Bedenken der Gemeindebürger Sorge zu tragen und die Strahlungsintensität im Gebiet so gering wie möglich zu halten, um eine Gesundheitsvorsorge gewährleisten zu können, andererseits stellte bereits das BVerwG fest, dass „ein hohes öffentliches Interesse an einer flächendeckenden Versorgung mit Mobilfunk“ bestehe und sich mithin die Frage stellt, wie intensiv die Gemeinden sich für den Ausbau von Mobilfunktechnik in ihrem Gemeindegebiet einsetzen müssen.8

Dieses Spannungsfeld wird im bauplanerischen Prozess deutlich, da die Gemeinde den Konflikt zwischen Vorsorge und Versorgung vor allem in der bauplanerischen Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB austragen muss. Durch sogenannte „kommunale Mobilfunkkonzepte“9 versucht sie in den letzten Jahren ←14 | 15→diesem Konflikt Abhilfe zu verschaffen. Hierbei handelt es sich um externe Gutachten, die konkrete Standortvorschläge für Mobilfunkanlagen bestimmen und aufzeigen, an welchen Standorten im Gemeindegebiet die EMF-Belastung am geringsten wäre und dennoch eine ausreichende Mobilfunkverbindung gewährleistet werden könnte. So hat die Gemeinde die Möglichkeit anhand eines Mobilfunkkonzepts den Standortvorschlägen der Mobilfunkbetreiber mit Alternativvorschlägen entgegenzusteuern und dadurch Teile des Gemeindegebiets von Mobilfunkanlagen qua Bebauungsplan gänzlich freizuhalten. Die zunehmende Aktivität der Gemeinden in diesem Bereich führt oft zu Interessenskonflikten, die nicht selten vor Gericht enden – zwischen der planenden Kommune, die von ihrer Planungshoheit aus Art. 28 Abs. 2 GG Gebrauch macht und den Mobilfunkbetreibern, die sich durch Standortverweisungen und Ausschlüsse aufgrund der wirtschaftlichen Einbußen in ihren Interessen verletzt sehen. Das BVerwG billigt zwar die Existenz und Anwendung eines kommunalen Mobilfunkkonzepts10, lässt jedoch die praktisch relevanten Fragen der Reichweite, der Voraussetzungen und der Realisierungsmöglichkeiten offen.

Für ein verbessertes Verständnis der rechtlichen Problematik sollen zunächst anhand eines technischen Aufrisses die unterschiedlichen Mobilfunkstandards und die Funktionsweise des Mobilfunks aufgezeigt werden. Anschließend erläutert die Arbeit die verschiedenen Effekte, die durch elektromagnetische Felder erzeugt werden und eruiert ihre, teils umstrittene, Schädlichkeit.

Der zweite Teil der Arbeit setzt sich mit der rechtlichen Einordnung der Mobilfunkanlage auseinander. Diese Einordnung ist für die Gestaltung bauplanerischer Anlagenausschlüsse und die weiteren Möglichkeiten der Gemeinde hinsichtlich einer geplanten Strahlungsminimierung relevant.

Um eine umfassende Bewertungsgrundlage in der späteren bauplanerischen Abwägung treffen zu können, setzt sich der zweite Teil der Bearbeitung zunächst mit den Kompetenzen einer Gemeinde im Bereich der Vorsorge auseinander. Hier stellt sich vor allem die Frage, ob und inwiefern ein Vorsorgeauftrag seitens der Gemeinde im Hinblick auf Gesundheitsvorsorge bei Mobilfunkstrahlung besteht und wie sich dieser potentielle Schutzauftrag zur zentralstaatlichen Vorsorge verhält. Ein unzureichender zentralstaatlicher Schutz im Bereich der ←15 | 16→Gesundheitsvorsorge könnte einen weitergehenden Schutz auf kommunaler Ebene rechtfertigen. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht einer Gemeinde nach Art. 28 Abs. 2 GG und die Grundrechtsbindung der Exekutive spielen hierbei eine entscheidende Rolle.

Im Anschluss daran werden die Kompetenzen und Aufgaben einer Gemeinde im Bereich der Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen detailliert beleuchtet. Hierzu wird der zentralstaatliche Verfassungsauftrag des Bundes nach Art. 87f GG untersucht und die Einordnung des Mobilfunks als Universaldienstleistung analysiert. In Abgrenzung hierzu wird die Frage nach der Rolle der Gemeinde als eigener Versorgungsträger, oder lediglich in einer partizipatorischen Funktion untersucht und aufgezeigt.

Der dritte Abschnitt der Arbeit beschäftigt sich konkret mit dem Begriff des kommunalen Mobilfunkkonzepts. Zunächst sollen anhand eines kurzen geschichtlichen Aufrisses die Kooperationsversuche von Gemeinden und Mobilfunkbetreiber am Beispiel Bayerns illustriert werden. Anschließend werden Definition und Rechtscharakter eines kommunalen Mobilfunkkonzepts erläutert. Hauptaugenmerk eines Mobilfunkkonzepts stellen die in ihm vorgeschlagenen Alternativstandorte dar. Alternativstandorte müssen bedingt durch bereits bestehende Bauanfragen und das planerische Konzept einer Gemeinde unterschiedlich ausgestaltet sein.

Die Aufstellung eines kommunalen Mobilfunkkonzepts und die Festsetzung alternativer Standorte, die eine geringere Strahlungsintensität im Gemeindegebiet bewirken, gehen mit dem Ausschluss von Mobilfunkanlagen in bestimmten Baugebieten der Gemeinde einher. Die Arbeit widmet sich daher zuletzt den baurechtlichen Aspekten. Der primäre Fokus liegt hierbei auf dem bayerischen Baurecht, wobei die Arbeit anhand kurzer Exkurse zu anderen Bundesländern gewisse rechtliche Differenzen zu verdeutlichen versucht. Anhand der typischen bauplanerischen Voraussetzungen sollen die komplexen Anforderungen der Mobilfunkthematik erklärt und verdeutlicht werden. Gerichtliche Streitpunkte stellen hierbei vor allem das Vorliegen einer bauplanerischen Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB dar, die konkreten Ausschlussmöglichkeiten im System der BauNVO, als auch das richtige und vollständige Verfahren bei der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB.

Die Arbeit endet mit einem Fazit und einer thesenartigen Zusammenfassung der erzielten Ergebnisse.


1 „Digital Natives“ sind Menschen aktuell unter 35 Jahren, während Menschen über 35 Jahren als „Digital Immigrants“ bezeichnet werden.

2 Postbank, Der digitale Deutsche und das Geld, 2017, abrufbar unter: https://www.postbank.de/postbank/docs/Postbank-Digitalstudie-2017.pdf. Alle in den Fußnoten angegebenen Internetquellen wurden zuletzt am 3.9.2019 abgerufen.

3 Bundesnetzagentur, Teilnehmerentwicklung im Mobilfunk, 2020, abrufbar unter: https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Sachgebiete/Telekommunikation/Unternehmen_Institutionen/Marktbeobachtung/Deutschland/Mobilfunkteilnehmer/Mobilfunkteilnehmer_node.html.

4 In den letzten Jahren gab es zahlreiche Bürgerbegehren gegen Mobilfunkanlagen in ganz Deutschland. Siehe einige Bespiele in der Datenbank des „Mehr Demokratie e.V.“ im Themenbereich „Wirtschaftsprojekte (Mobilfunk)“ abrufbar unter: https://www.mehr-demokratie.de/nc/datenbank-buergerbegehren/.

5 So das Volksbegehren „Für Gesundheitsvorsorge beim Mobilfunk“ aus dem Jahre 2005 in Bayern, das jedoch an der 10%-Hürde gemäß Art. 74 Abs. 1 BV, Art. 71 Abs. 2 LWG scheiterte.

6 Siehe beispielsweise Hensinger/Wilke, umwelt-medizin-gesellschaft 3 (2016), S. 15 (17).

7 Allein in Bayern finden sich 358 Gemeinden mit staatlich anerkannten Kurorten, Luftkurorten und Erholungsorten (Stand November 2018), abrufbar unter: https://www.stmi.bayern.de/assets/stmi/kub/verzeichnis_kur_erholungsorte_stand_29_11_2018__2_.pdf.

8 BVerwGE 144, 82 (88).

Details

Seiten
194
Jahr
2022
ISBN (PDF)
9783631878439
ISBN (ePUB)
9783631878446
ISBN (MOBI)
9783631878453
ISBN (Hardcover)
9783631876817
DOI
10.3726/b19685
Sprache
Deutsch
Erscheinungsdatum
2022 (April)
Erschienen
Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Warszawa, Wien, 2022. 194 S.

Biographische Angaben

Anja Brückner (Autor:in)

Anja Brückner studierte Rechtswissenschaften an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. Sie war dort als Wissenschaftliche Mitarbeiterin an verschiedenen öffentlich-rechtlichen Lehrstühlen tätig und promovierte bei Herrn Professor Dr. Andreas Funke am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie.

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