La France et l’OIT (1890-1953) : l’ « Europe sociale » au service du régionalisme européen ?

Introduction générale

Actuellement, l’une des grandes questions qui anime l’Union européenne est celle du rôle qu’elle tient et qu’elle doit tenir à l’échelle du monde. Les crises bancaires internationales et des dettes souveraines des années 2000 ont contribué au retour au premier plan de ce questionnement, et ce avec d’autant plus de vigueur que le monde, marqué par la montée en puissance de nouveaux acteurs politiques et économiques, en tête les pays émergents, est en pleine restructuration.

La plupart des historiens qui participent à ce débat, l’abordent sous le prisme des interrelations entre la mondialisation et le régionalisme européen, tout en liant l’économique, le social, le culturel et le politique. Ainsi de nombreux travaux ont-ils été menés en articulant les échelles et les organismes de régulation. C’est le cas notamment des études d’Alain Chatriot sur l’autorité de la concurrence et la politique du blé en France¹, ou d’Eric Bussière et de Laurent Warlouzet sur la politique de la concurrence européenne². Les historiens de la mondialisation, quant à eux, distinguent deux périodes: la première datant du XIX^e siècle et la seconde de la fin du XX^e siècle. Eric Bussière a, pour sa part, mis en évidence une histoire européenne reposant aussi sur ces deux moments : à la fin du XIX^e siècle, et surtout à partir des années 1970, le Vieux continent s’interroge sur l’affirmation de son rôle face à plusieurs grands acteurs majeurs, désireux de participer à la gouvernance mondiale³. Cette analyse présente la question du projet européen comme l’affirmation d’une identité et la volonté de préserver une gouvernance mondiale à vocation universelle. Depuis le début des années 2000, les travaux s’intéressant à ces questions ont eu tendance à se multiplier, en se concentrant essentiellement sur le XX^e siècle⁴.

Or, le problème de la condition ouvrière, qui prend de l’ampleur durant le siècle précédent, se situe à la croisée de ces questionnements, et ce dans un contexte de grèves et de mouvements révolutionnaires de plus en plus violents. En effet, François Guedj et Gérard Vindt ont montré que l’intensification des grèves durant le XIX^e siècle résultaient de facteurs spécifiques qui pouvaient se combiner : « (…) en période de crise économique, de forte poussée de chômage et de baisse des salaires, mais aussi en réaction à la forte pression patronale pour allonger la durée de travail »⁵. Les gouvernements européens furent, de ce fait, contraints d’intervenir dans les conditions de travail des ouvriers, abandonnant ainsi une politique de « laisser-faire » dans les usines. Il s’agissait surtout de prévenir toute forme de contestation qui pouvait dégénérer en révolution. Par conséquent, les difficultés économiques, sociales et politiques, qui frappèrent l’Europe industrielle à la fin du XIX^e siècle, accélérèrent l’intervention étatique. Même la Grande-Bretagne, non seulement par son statut de berceau de la révolution industrielle, mais également par le fait que les travailleurs y géraient eux-mêmes leur sécurité, dut développer une politique sociale. L’Allemagne de Bismarck fit de même en instaurant un système de retraite et d’assurances sociales afin de mieux contrôler politiquement les ouvriers.

A ce problème politique de l’intervention de l’Etat, s’ajoutaient des réflexions d’ordre économique liées au coût de la main d’œuvre, ainsi que des préoccupations morales et sanitaires à travers le travail des femmes et des enfants. De la sorte, la question de la condition ouvrière portait en elle des enjeux complexes qui n’étaient pas limités au simple domaine social. C’est pourquoi les Etats de l’Europe industrielle ne purent se contenter de lois sociales dont la portée serait restreinte au seul territoire national. De nombreux spécialistes comme Robert Owen, au début du XIX^e siècle, et d’autres personnalités comme Daniel Legrand, Charles Hindley, Jérome Blanqui, Louis-René Villerme ou Edouard Ducpétiaux, réclamèrent auprès de leur gouvernement l’instauration d’une entente internationale afin de définir un ensemble de mesures sociales commun à chaque Etat⁶. Il fallait empêcher ceux, qui n’avaient pas légiféré dans ce domaine, de bénéficier de coûts de production inférieurs à ceux de leurs concurrents ayant introduit des législations sociales, et par conséquent de l’emporter en termes de compétitivité. Ceci au risque dans le cas contraire de décourager toutes nouvelles dispositions destinées à améliorer les conditions de vie des ouvriers. Dans l’esprit de ses promoteurs, un tel cadre social devait être élaboré par les puissances européennes, les premières à avoir connu la révolution industrielle et les plus en avance en matière de législation sociale, pour ensuite être diffusé dans le reste du monde. Il était d’autant plus nécessaire de prévenir toute forme de concurrence déloyale et de dumping social dans une période où de nouveaux rivaux économiques pour l’Europe apparaissaient, avec en tête l’Amérique. D’ailleurs, les difficultés rencontrées par les puissances européennes durant la « Grande dépression » des années 1880, s’expliquaient en partie par la concurrence accrue des producteurs, notamment agricoles, du Nouveau Monde.

Il fallait donc penser une réponse aux revendications ouvrières, telles que l’amélioration des salaires et la réduction du temps de travail. Parallèlement, l’Europe devait convaincre ses nouveaux concurrents d’adopter des mesures sociales proches des siennes. L’enjeu pour le Vieux Continent était double : définir un cadre social en lien avec ses intérêts régionaux, tout en le diffusant à l’ensemble de la planète. Bref, derrière le défi ouvrier se cachait celui de la puissance et de la gouvernance mondiale pour les pays les plus industrialisés d’Europe. Ainsi, les puissances du Vieux Continent tentèrent, dès la fin du XIX^e siècle, d’instaurer une « Europe sociale », définie comme un espace géographique disposant des premiers éléments d’une législation sociale commune. Pour ce faire, en 1881, les dirigeants de la Confédération helvétique avaient essayé en vain de réunir « les Etats les plus industrialisés d’Europe »⁷ pour conclure une convention sur le travail dans les fabriques. Ce projet fut repris par l’empereur allemand Guillaume II, qui organisa, à cette fin, une conférence à Berlin en 1890. Elle ouvrit des débats sur la création d’un cadre social international, débats qui furent facilités par l’instauration en 1900 de l’Association internationale pour la protection légale des travailleurs (AIPLT ou APLT). Cet organisme fut chargé de préparer des conventions sociales à portée universaliste, inspirées des expériences menées dans l’Europe industrialisée. Il fut complété par la création de l’office international du travail, destiné à centraliser les informations liées à la question sociale. Dès lors, il ne s’agissait plus, pour les puissances du Vieux Continent de discuter, mais d’élaborer un corpus de textes devant être appliqués à l’ensemble de la planète. Les premières conventions internationales furent adoptées en 1905–1906 lors des conférences de Berne : l’une interdisant le travail de nuit des femmes, l’autre prohibant l’usage du phosphore blanc dans les fabriques.

La question sociale avait donc fait l’objet d’une attention toute particulière de la part des dirigeants et des penseurs du Vieux Continent qui cherchaient à élaborer un modèle social européen à vocation universelle. Ainsi existait-il, depuis le XIX^e siècle, un dialogue entre le projet européen et celui de la mondialisation, plus précisément en termes de gouvernance mondiale. Fort de ce constat, le régionalisme européen ne peut être considéré uniquement comme le résultat d’un processus institutionnel, mais bel et bien comme une accumulation d’expériences menées dans les domaines politique, économique, sociale et culturel. Il s’agit donc d’étudier ces débats de la fin du XIX^e siècle, en respectant l’approche globale définie par René Girault⁸. Or, la question sociale se situe à la croisée de champs multiples dont l’économique, le politique, ou le culturel.

Cette convergence de ces sphères a abouti, à la fin de la Première guerre mondiale, à la création de la SDN, qui posa les bases permanentes d’une institutionnalisation du dialogue international dans la plupart de ces domaines. Cet évènement peut être considéré comme le premier moment de cristallisation et de consolidation des débats, et ce avec d’autant plus de force que la fondation de la Société des Nations fut complétée par l’Organisation internationale du travail (l’OIT). Cette institution internationale, issue de la partie XIII du traité de Versailles, de 1919, plus particulièrement son bureau exécutif, le Bureau international du travail (BIT), tinrent une place essentielle dans l’élaboration d’un modèle social européen devant être diffusé dans le monde. Ce rôle central du BIT dans l’articulation du régionalisme européen avec la mondialisation, fut sans conteste le résultat de l’influence des puissances industrialisées d’Europe, qui ont pu y affirmer et défendre leurs particularismes régionaux, non seulement en tant que membres du bureau, mais aussi à travers les experts de l’institution qui en étaient majoritairement originaires.

L’outil privilégié par l’OIT fut la convention sociale internationale, reprenant là le mode d’action de l’AIPLT. L’accord était préparé par les experts du BIT pour être ensuite débattu et voté, lors des sessions la Conférence internationale du travail (CIT) par les représentants de chaque Etat-membre : deux délégués gouvernementaux, un représentant du patronat, et un autre pour les travailleurs. De ce fait, l’OIT, reposant sur une organisation tripartite, fut tiraillée d’un côté par ses ambitions universalistes, et de l’autre par l’européocentrisme défendu par le BIT.

L’histoire de l’OIT est donc intimement liée aux origines de la construction européenne, puisqu’elle fut la première institution qui distinguât cette région du reste du monde en mettant en avant ses particularités : celle d’avoir été le berceau de la révolution industrielle ainsi que sa vocation à faire profiter l’ensemble du globe de son expérience économique et sociale.

L’intervention de la France dans l’établissement de ce lien entre le régionalisme européen et l’OIT, fut essentielle grâce au travail de son premier directeur Albert Thomas. Ce principal défenseur d’une vision européenne n’obtint de réel soutien du gouvernement français qu’à partir du milieu des années 1920, lorsque la question des réparations dues par l’Allemagne à la suite de la Première guerre mondiale fut – provisoirement – réglée à travers le plan Dawes. Les Français, qui ne pouvaient plus espérer s’appuyer sur les sommes versées par l’Allemagne pour financer leur reconstruction, n’avaient plus le choix : il fallait créer des liens de coopérations avec les autres puissances du Vieux Continent, plus particulièrement avec la jeune démocratie de Weimar. Or, ces Etats se trouvaient depuis longtemps dans une situation paradoxale qu’il fallait dénouer de toute urgence en 1925 pour établir ces nouvelles relations: ils devaient d’un côté défendre ensemble leurs spécificités régionales face aux concurrents issus du reste de la planète, tout en s’affrontant pour préserver leurs intérêts propres et leurs traditions. Ce fut surtout le cas de la France et de la Grande-Bretagne, qui ne partageaient pas la même vision du libéralisme et de la concurrence loyale ; chacun protégeait un modèle social caractéristique de ses propres traditions, notamment en matière de dialogue social. L’un, défendu par le gouvernement britannique, prônait un système de contrats collectifs par branches, négociés par les chefs d’entreprises et les travailleurs, dans lequel le gouvernement était exclu, conformément à l’approche britannique du libéralisme. L’autre, présenté par les dirigeants français, reprenait le système de conventions tripartites internationales, établi lors de la conférence de Berne de 1905: l’Etat posait la réglementation, les représentants des salariés et du patronat négociaient les conditions d’application sous son arbitrage. Ces deux modèles furent au cœur du débat de la première CIT, et ce fut le projet français qui l’emporta. La partie de la convention de Washington consacrée à la limitation du temps de travail reprenait d’ailleurs les termes de la loi française des huit heures du 23 avril 1919, qui appliqua ce tripartisme. Toutefois, la Grande Bretagne et les partisans d’une moindre place de l’Etat dans la vie de l’entreprise, refusèrent de renoncer totalement à un dialogue social bipartite. De ce fait, ils ne ratifièrent pas les premières conventions internationales. Une situation compliquée naquit donc dès les premières années d’existence de l’OIT : les puissances européennes, craignant que l’adoption de ces mesures sociales ne réduise leur compétitivité économique au profit des pays qui les refusaient, tardèrent à signer les premières conventions issues de la CIT, attendant patiemment la ratification de leurs voisins. Ainsi la posture adoptée, à partir de la seconde moitié des années 1920, par le gouvernement français, qui encouragea dorénavant le redressement économique de l’Europe sur une base contractuelle et franco-allemande, tranchait-elle radicalement avec cette vision des relations européennes. Pour prouver sa bonne volonté, la III^e République commença, durant la seconde moitié des années 1920, à ratifier les conventions adoptées en 1919.

C’est bien dans ce contexte que le ministre des Finances, Louis Loucheur, élabora, à partir de 1925, un projet d’Europe associant les cartels dans les domaines clés de l’économie à la libéralisation du commerce européen, et ce dans un cadre conventionnel – projet que Loucheur présenta lors de la conférence économique internationale de 1927. Les conventions adoptées lors de la première CIT, à Washington en 1919, devaient protéger cette Europe industrialisée des excès des cartels en matière sociale et contre toute forme de concurrence déloyale, malgré les réticences de la Grande Bretagne favorable, nous venons de le voir, à un modèle bipartite. Quoi qu’il en soit, le pont entre une collaboration européenne et les principes défendus par l’OIT était ainsi posé.

L’accueil de ces travaux par les autres Etats est l’un des autres centres d’intérêts de cette recherche. Les relations entre Européens, Américains et Russes ont fait l’objet d’une attention particulière de l’OIT, notamment durant la Seconde guerre mondiale. Les deux Grands souhaitaient mettre fin aux institutions nées du traité de Versailles, car elles avaient échoué à l’établissement d’une paix durable et méritaient donc d’être remplacées. Les Russes utilisèrent l’institution uniquement comme une tribune contre le camp occidental. Quant au gouvernement étatsunien, il fut relativement discret, jusqu’à la Seconde guerre mondiale, dans l’élaboration d’un cadre social international, laissant les industriels et les fondations intervenir en partageant leur expertise⁹. L’OIT dut s’appuyer sur les puissances européennes pour faire face à cette menace. Cela se traduisit par un retour en grâce de cette région, qui retrouva au sein de l’institution le statut de modèle.

Parallèlement, David Morse, ancien secrétaire d’Etat étasunien au Travail, fut nommé à la tête du BIT. Ce dernier prit très vite ses distances avec son pays d’origine, qui souhaitait contrôler l’institution, et fit de l’OIT un véritable centre d’action, envoyant des experts partout dans le monde afin de diffuser dans le monde un cadre social. Ce cadre reposait sur des principes et des normes définis lors des CIT, tout en les adaptant aux spécificités régionales. En fait, le nouveau directeur donna plus de poids à l’approche régionaliste de l’OIT, en multipliant les missions d’assistance, déjà pratiquées sous l’ère Thomas, en 1930, dans des pays comme la Grèce ou la Roumanie pour les aider à développer un système de sécurité sociale. Or, ces spécialistes envoyés par l’institution étaient majoritairement des personnes originaires de l’Europe industrialisée, ce qui renforça le retour du Vieux continent dans les centres d’intérêt majeurs au cœur de l’action de l’organisation. Quoi qu’il en soit, les Etats-Unis encouragèrent ces interventions car elles facilitaient la diffusion de leur modèle libéral, dans un monde où de nouveaux pays apparaissaient.

Là encore, tout l’enjeu pour des Européens était, à partir de la seconde moitié du XX^ème siècle de regagner une place prépondérante sur l’échiquier mondial tout en préservant leurs particularismes régionaux et leurs intérêts nationaux, par le biais du processus institutionnel et l’exportation de leur modèle économique et social – grâce aux experts qu’ils ont placés au sein de l’OIT -, et ce face aux autres parties du monde, soucieuses de la reconnaissance de leurs spécificités, surtout dans les pays décolonisés.

Il ne s’agit pas ici de faire une histoire sociale comparative des Etats membres, mais, bel et bien de comprendre le rôle joué par l’OIT dans la construction de la mondialisation et la façon dont elle a institutionnalisé des liens qui, selon Sandrine Kott¹⁰, existaient déjà. Plus encore, l’objet d’étude de ce travail est non pas l’histoire de la condition ouvrière en Europe, mais celle de l’affirmation du régionalisme européen, à travers la question sociale, et de l’intégration des puissances qui la composent, à la gouvernance mondiale durant une période marquée par la restructuration des relations entre les Etats.

Ce travail est donc centré sur les réflexions et les débats autour de l’articulation entre le régionalisme européen et la mondialisation, et son adaptation aux spécificités des autres parties de la planète. Les experts de l’OIT, en liant l’économique, le politique et le culturel au social, ont tenu une place très importante dans l’élaboration de la démarche régionaliste à l’image de l’ancien premier ministre belge, Paul Van Zeeland, qui voulait approfondir les principes de la charte de l’Atlantique. Il proposa dès 1940 un projet d’organisation du monde reposant sur des régions interdépendantes, sous le nom d’inter-régionalisme. L’Europe occidentale devait en être le moteur.