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Modèles de la ville durable en Asie / Asian models of sustainable city

Utopies, circulation des pratiques, gouvernance / Utopia, circulation of practices, governance

Series:

Edited By Divya Leducq, Helga-Jane Scarwell and Patrizia Ingallina

Le monde est désormais entré dans l’ère de l’urbain, la majorité des habitants de la planète vivant en ville. Rassemblant les deux tiers de la population mondiale, l’Asie concentre plus de la moitié des villes vulnérables dans le monde. Le thème de la ville durable en Asie s’est donc imposé comme central pour cet ouvrage qui rassemble des contributeurs dont l’expertise sur le développement urbain en Asie est reconnue, et qui viennent d’horizons scientifiques, professionnels et géographiques divers.

L’éclairage interdisciplinaire des modes de fabrication de la ville durable en Asie permet de renforcer les connaissances sur ce domaine de recherche. Par ailleurs, l’originalité de cet ouvrage est de ne pas se centrer sur un pays ou une ville particulière d’Asie mais de proposer une série de contributions croisées sur de nombreux cas d’étude et de laboratoires urbains hautement significatifs en Chine, Inde, Corée, Japon, etc.

Ce livre s’organise en trois parties : il étudie dans un premier temps les modèles théoriques existants, puis leur mise en application et finalement leur capacité à répondre aux urgences sociétales. Cette réflexion est également enrichie par les contributions du Pr. Klaus R. Kunzmann, l’un des urbanistes les plus reconnus sur la scène académique mondiale, européenne et asiatique.

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Les écoquartiers, un concept pertinent pour les politiques urbaines des pays émergents ? Le cas du projet Banjir Kanal Barat à Semarang, Indonésie (Julien Birgi / Fadjar Hari Mardiansjah)

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Les écoquartiers, un concept pertinent pour les politiques urbaines des pays émergents ?

Le cas du projet Banjir Kanal Barat à Semarang, Indonésie

Julien BIRGI

UMR CESSMA, Institut National des langues et civilisations orientales (INALCO)

Fadjar Hari MARDIANSJAH

Université Diponegoro, Semarang

Introduction

Au cours des dix dernières années, la Ville s’est imposée comme Mecque du développement durable. Dans leur majorité, États, chercheurs et grandes entreprises partagent un même discours sur la capacité des villes en forte croissance à assurer l’avènement d’un monde plus durable1.

Ce contexte est particulièrement propice à l’émergence de nouveaux concepts de ville durable, au premier rang desquels :

les écocités et écoquartiers, en tant qu’expression urbaine des politiques publiques de développement durable (comme nous le verrons ici) ;

la « ville intelligente », essentiellement portée par le secteur privé, qui investit le champ des services urbains à l’appui des nouvelles technologies (Pinson et al., 2016, 3) ; ← 65 | 66 →

la ville inclusive ou progressiste, défendue par les Organisations non-gouvernementales (ONG) et certains chercheurs (Douglass, 2016), qui revendiquent un urbanisme plus participatif et plus attentif aux retombées sociales (Clavel, 2014).

Plus anciens, davantage institutionnalisés et mieux documentés, écocités et écoquartiers sont probablement les concepts de ville durable permettant le meilleur retour d’expérience. Le cas d’un écoquartier indonésien développé avec l’appui de la coopération française offre à cet égard un exemple intéressant de processus de diffusion d’un modèle dans des contextes urbains très différents. D’autres couples pays émergent/pays industrialisé auraient pu être privilégiés. Mais France et Indonésie présentent des similitudes intéressantes en termes de droit de l’urbanisme et d’attachement à l’habitat individuel, qui appellent des solutions alternatives aux formes urbaines verticales dominantes en Asie2 et dès lors, une déclinaison particulière des modèle urbains.

1.  Genèse des modèles d’écocité et d’écoquartier

1.1.  Au niveau international

Le concept d’écocité a été formalisé pour la première fois par un militant écologiste californien soucieux d’un urbanisme plus durable (Register, 1987). Mais il prend son essor à partir du Forum de la Terre de Rio en 1992, qui marque l’avènement du développement durable dans l’agenda international.

Dès lors, états et collectivités locales le mobilisent pour décliner dans le champ urbain leur ambition environnementale (Roseland, 1997). Cela sous des formes très diverses (Joss, 2010), dénommées écoquartiers quand l’échelle relève de la proximité, écocité pour des territoires plus étendus. En Europe, les expériences pionnières de l’écoquartier Vauban à Fribourg (Allemagne), puis de BedZED à Londres (Royaume-Uni), ont suscité un réel engouement parmi les urbanistes. En parallèle, les institutions ont œuvré à formaliser le concept. Publié en 2011 par l’Union Européenne sous l’impulsion de la France, le Cadre de référence pour des villes durables (RSFC ou Reference framework for sustainable cities) l’érige ainsi en véritable modèle international. ← 66 | 67 →

Né et muri dans les pays occidentaux, ce modèle s’est répandu au tournant du siècle dans les nouveaux pays industrialisés du Moyen-Orient, d’Extrême-Orient et d’Amérique Latine (Zhou, Williams, 2013). Tous ces pays disposent en effet d’une gouvernance et de ressources financières et techniques suffisantes pour le déployer. Pour autant, est-il pertinent dans des pays émergents comme l’Indonésie, où la croissance urbaine incontrôlée et la prévalence du secteur informel défient les politiques publiques ?

1.2.  L’écocité à la française : écoquartier et HQE-Aménagement

En France, le programme Ecoquartiers est né en 2008 à l’initiative du Ministère du Logement et de l’Habitat Durable (MLHD). Il consiste en un référentiel pour la conception, la réalisation et la gestion par des aménageurs (publics ou privés) de nouveaux quartiers (MLHD, 2016). Ce guide méthodologique identifie vingt cibles liées à la conception urbaine, l’environnement, la mobilité, le développement économique, la participation citoyenne, la bonne gouvernance et la gestion urbaine durables. Il insiste particulièrement sur la prévalence du contexte local sur les solutions techniques prédéterminées3. Depuis 2012, des appels à projets annuels organisés par le MLHD ont permis de labelliser à ce jour trente-neuf écoquartiers, en centre-ville comme en périphérie.

Pour autant, l’affirmation d’un modèle dans un domaine aussi emblématique que la ville durable ne va pas de soi. Bien que soutenu par l’État, l’Écoquartier a pâti de la concurrence du label HQE-Aménagement (Haute Qualité Environnementale-Aménagement) qui promeut dix-sept cibles adressant essentiellement des enjeux écologiques (association HQE, 2011). Sa gouvernance associative plus flexible et le large réseau de praticiens publics et privés impliqués ont permis à ce label alternatif de se développer plus rapidement, y compris, comme nous allons le voir, à l’étranger.

1.3.  L’expression du modèle en Indonésie : Kota hijau

En Indonésie, l’appréhension des questions environnementales dans les politiques urbaines s’est concentrée sur la planification réglementaire (PUPR, 2011, 2). Mais la Loi n° 26/2007 sur la planification et le développement ← 67 | 68 → territorial a introduit de nouveaux objectifs d’harmonie entre constructions et environnement, et de sensibilisation de la population. Inspirée de chercheurs étrangers et d’institutions internationales (PUPR, 2011), cette politique s’est traduite par la formalisation en 2010 du concept de « Ville verte » (Kota hijau), définie comme « une ville développée sans porter atteinte aux ressources locales, mais qui au contraire les valorise de manière continue. Ces ressources sont à la fois humaines, naturelles et servicielles » (PUPR, 2011).

Ce concept a été déployé via le Programme pour le développement des villes vertes (P2KH ou Program pengembangan kota hijau), fondé sur les principes (i) d’inclusion et de gouvernance partagée (via la participation des communautés de bénéficiaires et le partenariat avec les autorités locales), (ii) de transversalité des projets (qui intègrent huit paramètres : urbanisme, espaces publics, déchets, eau, mobilité, énergie, bâtiments, communauté) et (iii) de formalisation de leur processus de mise en œuvre, sous l’impulsion de l’État (qui intervient en appui des collectivités locales). Le P2KH a donné lieu à des appels à projets successifs :

En 2011, 60 villes et comtés (sur un total de 491 dans le pays) ont été sélectionnés sur des critères de volontarisme politique, d’exemplarité des politiques locales d’urbanisme, et d’engagement à investir du temps et des fonds (Kirmanto et al., 2012, 7).

En 2012, ces collectivités se sont dotées de Plans d’actions pour des villes vertes (RAKH ou Rencana aksi kota hijau), variant selon les priorités locales (aménagement de parcs urbains, recyclage des déchets, développement des transports en commun, etc.). La constitution de « communautés vertes » (Komunitas hijau), structures associatives engagées dans la promotion du vélo, l’agriculture urbaine ou le nettoyage des berges des rivières, a été fortement encouragée.

En 2013, le BPIW a entrepris de changer d’échelle en réalisant des projets urbains majeurs qui déclinent les huit paramètres du P2KH. Un référentiel écoquartier indonésien inspiré du HQE-Aménagement est alors mis au point avec l’aide d’une assistance technique française, et un appel à projets lancé, qui voit neuf villes et comtés retenus.

En 2014, des séances de travail en Indonésie et des visites de sites en France ont familiarisé les acteurs locaux avec le modèle français de ville durable.

En 2015, les neuf villes ont bénéficié d’un appui technique pour arrêter le périmètre, identifier les acteurs à associer et définir les objectifs de chaque écoquartier. Les résultats se sont révélés ← 68 | 69 → en-deçà des attentes, si bien qu’en 2016, seules les trois collectivités les plus avancées (les villes de Yogyakarta et Semarang et le comté de Wonosobo, tous situés dans la province de Java Centre) ont poursuivi le programme.

Le P2KH est piloté par le Ministère des Travaux Publics et du Logement Social (PUPR ou Kementerian Pekerjaan umum dan perumahan rakyat), en partenariat avec les collectivités locales candidates, municipalités (kota) ou comtés4 ruraux (kabupaten). De ce point de vue, il reflète le nouvel équilibre des pouvoirs dans le contexte de décentralisation à l’œuvre depuis 2001. Il est important de souligner qu’au sein du PUPR, le P2KH a été porté par la Direction du Développement des infrastructures régionales (BPIW ou Badan pengembangan insfrastruktur wilayah). Ce service ministériel est reconnu pour sa connaissance des problèmes locaux et son appétence pour l’innovation. Mais il ne peut s’appuyer sur les moyens techniques et financiers dont dispose la toute puissante Direction des travaux publics (CK ou Cipta karya), en charge de la réalisation des infrastructures cofinancées par l’État, qui a pris les commandes du programme en 2016.

Il convient de souligner ici que pour les villes et comtés impliqués, le modèle Kota hijau n’est pas tant importé de l’étranger que de Jakarta. Le référentiel indonésien a en effet été élaboré par les fonctionnaires de l’administration centrale (Pusat) et proposé aux collectivités locales (Daerah), à l’appui d’incitations financières pour la réalisation des infrastructures. Dans un pays où la décentralisation est récente, cette immixtion de l’état dans les projets urbains locaux a pu perturber des collectivités locales, qui peinent encore à concevoir et mettre en œuvre leurs propres politiques publiques (Sutarto, Jarvie, 2012).

1.4.  Circulation du modèle

Cette genèse des concepts français et indonésien de ville durable révèle plusieurs traits communs. Tous proposent une définition du développement durable qui articule préoccupations écologiques et sociales (la dimension économique étant plus en retrait). Le modus operandi retenu par les pouvoirs publics parie sur la réalisation de projets pilotes ← 69 | 70 → exemplaires pour inspirer les politiques locales d’aménagement, avec un partage des rôles entre l’État moteur et garant du modèle, et les collectivités locales responsables de sa mise en œuvre. Enfin, ces modèles revendiquent un caractère universel, pertinent aussi bien dans les contextes urbains que ruraux, à l’échelle des quartiers comme celle de territoires métropolitains. Pour toutes ces raisons, il nous paraît possible de parler dans le cas d’espèce de modèle commun d’écoquartier.

Ces similitudes ont constitué un terreau propice au développement d’une coopération entre les deux pays, qui ont développé chacun leur propre référentiel. Cette coopération initiée par un petit nombre d’individus. Du côté indonésien, le haut-fonctionnaire en charge du P2KH au BPIW, M. Endra S. Atmawidjaja (ESA), a étudié en France, où il a acquis la conviction du rôle majeur de l’aménagement urbain pour l’avènement de villes plus durables. Ce parcours et sa francophilie ont indéniablement favorisé les liens avec les modèles français.

Du côté français, un consultant que nous appellerons F.5, ingénieur de formation, s’est imposé comme un intermédiaire clef entre les agences gouvernementales françaises et les interlocuteurs indonésiens. En 2012, F. croise le chemin d’ESA, qui expose la nouvelle orientation du P2KH vers des projets urbains pilotes. F. n’était alors pas familier des questions d’aménagement urbain, mais cette perspective ouvrait des opportunités pour son entreprise. De retour en France, il propose à la coopération française un programme d’assistance au Gouvernement indonésien sur la base du HQE-Aménagement et obtient un cofinancement de plusieurs agences gouvernementales, dont l’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie).

Cette rencontre des concepts français et indonésien de ville durable a donné lieu à plusieurs distorsions. Tout d’abord, le choix par F. du HQE-Aménagement, mieux référencé et plus facilement exportable grâce notamment aux cofinancements de l’ADEME que le label Écoquartier pourtant sensé être le label promu par l’État français. Ensuite, un parangonnage de contextes urbains français très éloignés des réalités indonésiennes. Si bien que les équipements de haute-technologie et les projets d’habitat collectif dense mis en avant ont pu donner l’illusion aux acteurs indonésiens que leurs projets passaient par ces solutions, au détriment de la recherche de solutions ad-hoc promue par le modèle. ← 70 | 71 → Enfin, du fait même du portage du programme, les acteurs institutionnels ont pu y être surreprésentés aux dépens des acteurs locaux (bénéficiaires, opérateurs privés, élus de terrain, universitaires) qui jouent pourtant un rôle encore plus important en Indonésie qu’en France.

2.  Le projet d’écoquartier Banjir Kanal Barat (BKB)

2.1.  Contexte urbain, politique et technique

Peuplée de 1,5 million d’habitants sur 374 km², Semarang est la capitale administrative et économique de la province de Java-Centre, la plus densément peuplée d’Indonésie. Dans les années 1950 et 1960, les activités industrielles et des quartiers populaires se sont développés dans la plaine côtière qui s’étire entre la Mer de Java au nord et les contreforts du massif volcanique d’Ungaran au sud (illustration 1).

Illustration 1 : Plan de situation de l’écoquartier BKB

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Source : J. Birgi ← 71 | 72 →

Depuis le début des années 1990, cette partie de la ville a été confrontée à des problèmes écologiques croissants. La déforestation et l’artificialisation des sols en amont ont aggravé la vulnérabilité aux inondations pluviales. Dans le même temps, le phénomène du « rob » (conjonction d’un affaissement des sols, provoqué par le pompage de la nappe phréatique, et de la hausse du niveau de la mer du fait du réchauffement climatique) cause des inondations quotidiennes qui affectent des dizaines de milliers d’habitants et d’entreprises. à ce titre, tant en Indonésie qu’à l’étranger, Semarang incarne les défis écologiques urbains contemporains, comme en témoignent une littérature riche et les nombreux programmes de coopération. Aussi, le choix de Semarang parmi les neuf puis trois sites retenus pour l’accueil d’un écoquartier était-il évident pour le Gouvernement indonésien.

Le site proposé par la Ville de Semarang se trouve de part et d’autre de BKB, canal de dérivation creusé à l’époque coloniale et récemment réhabilité avec le soutien technique et financier de l’Agence japonaise pour l’investissement et la coopération (JICA). Mais cet investissement dans l’infrastructure n’a pas eu d’effet d’entraînement sur les tissus urbains alentours. D’où la volonté de la Ville de profiter du P2KH pour promouvoir une destination attractive et emblématique de nouvelles valeurs écologiques.

Le périmètre retenu de 74,3 ha (dont 15 ha pour le canal et ses rives) compte environ 16 000 habitants, soit une densité de l’ordre de 275 hab./ha. Il est organisé en bandes fonctionnelles nord-sud, avec (i) au centre, le canal proprement dit, (ii) de part et d’autre les quais bordés d’activités industrielles, commerciales et de négoce, majoritairement informelles et (iii) à l’ouest, plusieurs kampung6 et un long parc urbain. ← 72 | 73 →

2.2.  Conception du projet à l’appui du modèle

Le processus d’élaboration du projet BKB a respecté la méthodologie inspirée du HQE-Aménagement et les principes de Kota Hijau. Après une série d’ateliers et de visites destinés à les familiariser avec le concept d’écoquartier, le BPIW et F. ont orienté leur intervention sur la formation des élus et des agents de la Ville de Semarang en appréhendant le projet comme une étude de cas.

Cette approche pédagogique a pu faciliter l’appropriation du modèle, mais au détriment de la conception technique du projet. Sous pression du PUPR, désireux de résultats rapidement visibles sur le terrain, l’équipe de consultants de F. s’est donc impliquée plus directement dans la définition du projet à partir de 2016. Contraints par le temps et leur budget, ils se sont concentrés sur les questions jugées prioritaires (l’eau, les déchets, les projets immobiliers) ou familières (l’énergie), au détriment d’autres dimensions (mobilité, vie de proximité, etc.). Certains objectifs de l’écoquartier ont pu s’en trouver négligés, dérogeant ainsi à l’ambition totalisante du modèle. En revanche, les consultants ont insisté pour impliquer les habitants via des ateliers participatifs animés par l’Université Diponegoro de Semarang (UNDIP), démarche confortée par le Maire de Semarang qui a veillé à les associer au comité de pilotage pour les consulter.

À ce jour, ce processus a abouti à un plan-guide (illustration 2) officiellement adopté par le Maire et le BPIW lors d’un comité de pilotage, le 5 août 2016. Ce document décline au sein d’un projet d’ensemble cohérent les actions à engager pour atteindre les objectifs de l’écoquartier. Outre l’aménagement d’équipements et d’espaces publics, le plan-guide identifie des projets immobiliers destinés à être réalisées par le secteur privé et des activités portées par la société civile, ce qui est inhabituel en Indonésie où le secteur public ne s’intéresse d’ordinaire qu’aux infrastructures. Il n’y a cela dit pas de garantie que cette cohérence se pérennise dans les phases à venir de réalisation du projet. ← 73 | 74 →

Illustration 2 : Évolution du périmètre de l’écoquartier BKB

image9

Source : J. Birgi

3.  Résultats et perspectives

3.1.  Valeur ajoutée et effets pervers du modèle

Plusieurs paramètres ont compliqué la mise en œuvre du modèle écoquartier à Semarang. Tout d’abord, la faible tradition d’aménagement urbain public en Indonésie (i), où prévaut une culture de la planification réglementaire et de la réalisation d’infrastructures peu attentive aux tissus constitués. De manière très révélatrice, le périmètre proposé à l’origine par ← 74 | 75 → la Ville de Semarang ne portait que sur le domaine public stricto sensu du canal et de ses berges (illustation 3). Même une fois actée son extension aux quartiers riverains, les services de la Ville se sont avérés très réservés dans la formulation de propositions sur ces espaces pourtant dégradés ou « sous-valorisés » par des fonctions urbaines de faible intensité.

La question foncière (ii) peut expliquer pour partie cette difficulté à penser le domaine privé. Héritier à la fois du droit coutumier (adat), du système colonial néerlandais, et de politiques postcoloniales d’inspiration socialiste, le droit des sols indonésien est complexe, peu fiable, et favorise les occupants (fussent-ils sans titre) au détriment des propriétaires (Moeliono, 2011). En conséquence, acquérir du foncier en milieu urbain est un processus long, coûteux et incertain qui dissuade aussi bien les promoteurs privés que les pouvoirs publics, sauf quand la pression immobilière est telle7 que les perspectives de profit motivent des procédés détournant la Loi (Dorléans, 1993). Le foncier privé occupé est ainsi assimilé à du foncier non mobilisable.

Les principes de participation et de transversalité promus par le modèle se sont également heurtés dans les faits à la culture bureaucratique du pays (iii). Les fonctionnaires municipaux ont réduit à la portion congrue leur implication dans les ateliers participatifs, peut-être vécus comme une remise en cause de leurs prérogatives de sachants, qui plus est devant des tiers (consultants français et agents du PUPR). En interne, la persistance du cloisonnement technique a considérablement freiné la conception d’un projet intégré, avec des incohérences persistantes entre infrastructure, programmation immobilière, et stratégie urbaine élargie. Le décalage entre l’appropriation unanime du modèle dans les discours et la persistance flagrante de pratiques contradictoires tend à montrer qu’il demeure une abstraction pour les acteurs locaux.

Le déploiement du modèle a enfin été perturbé par les logiques propres aux institutions vectrices de sa diffusion (iv). La pression de CK et de l’AFD auprès des gouvernements indonésien et français pour définir au plus vite un programme ambitieux (et partant, coûteux) d’infrastructures à financer a abouti à la reprise en main courant 2016 du P2KH et à l’éviction du BPIW. La rupture avec le long processus d’appropriation ← 75 | 76 → initié en 2014 et le retour à des considérations purement techniques portent en germe le détournement d’un modèle en théorie attentif aux solutions locales, concertées et financièrement soutenables. Il ne s’agit pas ici d’opposer deux approches indéniablement complémentaires, mais force est de constater que la culture technocratique et les intérêts financiers majeurs des organisations qui ont repris les commandes du programme compromettent le fragile processus de montée en compétence et d’appropriation du projet par les acteurs locaux jusqu’alors privilégiés.

En dépit de tous ces obstacles, la conception de BKB respecte à ce jour les grands principes énoncés dans le modèle indonésien d’écoquartier, tant dans la méthode que le parti d’aménagement. Au-delà du projet urbain proprement dit, le concept d’écoquartier incarne désormais pour la majorité des acteurs impliqués dans le programme un projet intégré, participatif et durable (Suara Merdeka, 2016). De ce point de vue, l’objectif d’exemplarité de nouveaux modes de faire peut être considéré atteint. Sur le terrain des réalisations en revanche, l’appétit de Jakarta pour les infrastructures dispendieuses, la force de frappe des promoteurs immobiliers de quartiers clef-en-main et le tropisme bureaucratique des services de la Ville vont durement éprouver la capacité du modèle à changer la donne dans les faits. De ce point de vue, la déclinaison du modèle se trouve début 2017 au milieu du gué. ← 76 | 77 →

Illustration 3 : Plan-guide de BKB approuvé le 5 août 2016 (Ville de Semarang)

image10

Source : Ville de Semarang, 2016 ← 77 | 78 →

3.2.  Comment et où le modèle pourrait être mieux exploité ?

Le défi de tout modèle est de s’adapter au contexte. À cet égard, les difficultés rencontrées dans l’exemple de BKB révèlent-elles l’inéligibilité de pays émergents comme l’Indonésie au modèle écoquartier ?

La réponse se trouve peut-être non tant dans le modèle en soi que dans son champ d’application. Ainsi, la plupart des dix-sept cibles inspirées du HQE-Aménagement retenues pour les écoquartiers indonésiens pourraient être mieux valorisées en s’appuyant sur les organisations de proximité, plutôt que sur les seuls services techniques des collectivités qui n’ont pas la même capacité à agir qu’en France. Les Unités de voisinage (RT ou Rukun tetangga) représentent en effet un excellent potentiel pour la participation, la prise de conscience environnementale, la cohésion sociale, l’auto-entrepreneuriat, et le microfinancement (Yuliastuti, Saraswati, 2013), qui sont autant d’alternatives au déficit de ressources techniques et financières de l’urbanisme institutionnel.

Cette orientation impliquerait d’adapter l’échelle des projets d’écoquartiers au périmètre d’intervention de ces organisations locales, qui représentent des communautés d’intérêts. Une approche qui a fait ses preuves dans d’autres contextes (Moench, Gyawali, 2008), et qui serait mieux appropriée aux zones péri-urbaines confrontées à une urbanisation rapide et une gouvernance faible (Mardiansjah, 2013) qu’aux centres villes, terrain d’application on ne peut plus ardu pour un modèle émergent. En Indonésie, le modèle écoquartier pourrait ainsi renouveler les politiques de rénovation urbaine orphelines du KIP8 (Kampung Improvement Program). Complété à l’échelle métropolitaine par son modèle frère d’écocité, il pourrait contribuer à une meilleure articulation entre quartiers et grand territoire qui fait aujourd’hui cruellement défaut (Syahbana, 2008). ← 78 | 79 →

Enfin, la réponse aux enjeux de maîtrise foncière et de partenariat vertueux avec le secteur privé sous-tendus par la dimension intégrative des écoquartiers appellent de nouveaux outils opérationnels – de type aménageur public – qui permettraient en outre un pilotage transversal des projets.

Conclusion

Le cas de BKB a mis en évidence des mécanismes de circulation d’un modèle de ville durable qu’une analyse sur les autres collectivités impliquées dans le programme écoquartier indonésien (Wonosobo et Yogyakarta) viendrait confirmer. Il s’agit donc d’un exemple potentiellement riche d’enseignements pour les politiques publiques menées à l’appui de modèles urbains.

Le premier réside dans le rôle décisif des jeux d’acteurs, y compris individuels, dans la circulation du modèle. Produit d’une hybridation (celle du HQE-Aménagement étranger et du Kota Hijau local) suivie d’une territorialisation (de Paris et Jakarta à Semarang), l’écoquartier indonésien a été conçu et déployé par une poignée d’individus et d’organisations qui ont tiré parti d’un agenda international favorable. Dans ce processus, le modèle a été plus ou moins consciemment réinterprété au gré des intérêts et des cultures professionnelles de chacun. Cette distorsion vertueuse pour adapter le modèle au contexte local peut aboutir à son détournement lorsque les valeurs qu’il promeut sont trop éloignées de celles des institutions qui se l’approprient. Alors le modèle devient moyen pour les pouvoirs en place (qu’il s’agisse de personnes publiques, morales ou physiques) de renouveler leur légitimité face à des contre-pouvoirs émergents. Ce phénomène étudié dans le cadre de régimes autoritaires (Barthel et al., 2013) est ici vérifié dans un contexte plus démocratique, où la décentralisation menace l’ordre établi. D’où l’importance de veiller à la cohérence des valeurs entre le modèle et les vecteurs désignés pour le déployer.

Le deuxième enseignement est celui de l’importance du contexte, qui plaide pour une lecture du modèle distincte de celles qui ont fait son succès ailleurs. En Indonésie comme dans beaucoup de pays émergents où l’état peine à agir sur le fait urbain, les territoires d’application et les leviers permettant de tirer le meilleur parti des écoquartiers ne sont pas les mêmes qu’en France. Retenons ainsi l’apport majeur que pourrait représenter dans ce contexte le principe de gouvernance élargie aux ← 79 | 80 → communautés locales et au secteur privé – parents pauvres de l’urbanisme institutionnel et de ce fait, acteurs majeurs de l’urbanisation incontrôlée – par rapport aux ressors technicistes souvent mis en avant dans ces concepts de ville durable, ici difficilement applicables.

Enfin, il convient d’être conscient du coût en termes de temps, de compétences et dès lors, de moyens financiers, qu’implique l’appropriation d’un modèle, par essence en rupture avec les pratiques. Leur mobilisation appelle ainsi un financement de l’immatériel trop souvent sous-estimé dans les nouvelles politiques d’aménagement et la coopération internationale.

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1 Discours dont la Déclaration finale de la Conférence des Nations Unies sur le dévelop­pement durable Rio+20 offre un parfait résumé : « Nous constatons que les villes, si elles sont bien planifiées et organisées, notamment grâce à des méthodes de planification et de gestion intégrées, peuvent favoriser le développement à long terme des sociétés sur les plans économique, social et environnemental » (Nations Unies, 2012, Art. 134).

2 Entretien avec Satrio Sang Raksono, chercheur au Service Recherche et Développement du PUPR, à Surabaya le 23 Juillet 2016.

3 « Un écoquartier est un projet d’aménagement urbain qui respecte les principes du développement durable tout en s’adaptant aux caractéristiques de son territoire » (MLHD, 2016).

4 Ce terme, qui fait référence aux counties britanniques, reflète à notre sens mieux l’histoire, les compétences et l’échelle des kabupaten que les traductions souvent employées de « département » ou « régence ».

5 Étant toujours partie prenante du programme écoquartiers en Indonésie, nous préserverons son anonymat.

6 Kampung est un terme malais qui désigne les quartiers dits spontanés, souvent murés et autogérés par leur communauté8 et qui représentent encore l’essentiel du tissu urbain en Indonésie. Le terme de « village urbain » (Goldblum, 1988) traduit bien l’origine rurale de la première génération d’habitants (bien que l’on trouve par exception par exception dans les cités côtières des kampung ethniques issues de communautés marchandes anciennes) et la vie communautaire très développée qui les rythme. En référence à l’anglais community, qui exprime mieux la dimension communautaire de l’indonésien masyarakyat, souvent traduit par « société ».

7 Notamment à Jakarta et les centres d’affaires d’une poignée de grandes villes. Pour le reste, le développement urbain privilégie l’étalement urbain au redéveloppement de quartiers existants.

8 Mené entre 1968 et la Crise asiatique de 1997 par le gouvernement indonésien avec l’appui technique et financier de la Banque Mondiale, le KIP est un programme de viabilisation des quartiers d’habitat informel exceptionnel par son ampleur – 30 millions de bénéficiaires dans 800 villes (Syahbana, 2008) – et sa longévité. Impliquant fortement les bénéficiaires et adressant des problématiques sociales et économiques en même temps que les infrastructures, il a contribué à améliorer significativement les conditions de vie des urbains les plus pauvres sans bouleverser l’organisation des villes indonésiennes, pour un coût modeste (Silas, 1989). D’autres aspects du KIP sont plus controversés, comme le contrôle social renforcé par son entremise (Goldblum, 1988).