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L’électricité et les pouvoirs locaux en France (1880–1980)

Une autre histoire du service public

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François-Mathieu Poupeau

L’électricité, un service public jacobin ? À rebours des idées reçues, cet ouvrage montre le rôle joué par les pouvoirs locaux dans la construction de ce qui est devenu un pilier de l’État-Providence en France, au XXe siècle. Cette influence, peu abordée dans l’historiographie, doit être mise en regard avec les origines du secteur électrique : un système sociotechnique ancré et organisé au niveau communal. Jamais effacée, cette « matrice » a façonné de manière durable la gestion du service public. Elle explique le maintien de plusieurs prérogatives locales au moment de la nationalisation (concessions de distribution, régies municipales et départementales, etc.). Elle éclaire la prise de certaines décisions après la création d’Électricité de France, en matière de redistribution sociale (soutien aux usagers domestiques) ou d’aménagement du territoire (péréquation des prix, électrification rurale). En exhumant l’action des pouvoirs locaux et de leur principale organisation représentative, la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies), cette autre histoire du service public, racontée « par le bas », nuance la vision d’un État hégémonique. Elle permet aussi de mieux appréhender les mutations actuelles du secteur électrique, à l’heure où les questions de décentralisation refont surface dans les débats politiques.

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Chapitre 10. L’électricité au quotidien : EDF dans le paysage institutionnel local

Chapitre 10

L’électricité au quotidien : EDF dans le paysage institutionnel local

Les relations qui se tissent au niveau national ne constituent qu’une petite partie des échanges autour desquels se construit le service public de l’électricité. À côté des grandes orientations stratégiques définies à Paris, de multiples décisions locales, plus quotidiennes, le façonnent elles aussi, au plus près des territoires. Concernant la gestion des polices d’abonnement, l’exploitation des ouvrages ou d’autres types de problèmes, elles ne font pas nécessairement intervenir la FNCCR et son réseau de syndicats d’électrification. En règle générale, elles passent plutôt par des acteurs plus profanes, maires, conseillers généraux ou parlementaires, auxquels beaucoup de citoyens s’adressent lorsqu’ils rencontrent des difficultés.

Pour appréhender au mieux ces interactions, il est nécessaire d’entrer un peu plus dans le fonctionnement de la direction de la Distribution d’EDF, qui assure l’interface entre l’entreprise publique et les usagers. Il faut étudier de près son organisation, connaître ses activités, découvrir ses agents, afin de comprendre comment elle a su bâtir, au fil des années, des relations étroites avec les élus, loin de l’image d’épinal d’une bureaucratie distante. La forme de service public qu’elle invente, très ancrée dans la vie locale, est très proche du modèle de l’administration territoriale républicaine décrit par Pierre Grémion1. Ce dernier chapitre se propose d’en tracer les contours, en prenant appui sur les outils et les méthodes d’analyse de la sociologie du travail et des organisations.←359 | 360→

La formation d’une bureaucratie paraétatique : la direction de la Distribution d’EDF

« établissement public à caractère industriel et commercial ». En mettant en avant ce qui constitue alors une innovation juridique2, le législateur de 1946 entend rappeler qu’EDF, tout monopole public qu’elle est, doit conserver la sensibilité commerciale des anciennes sociétés privées. L’enjeu dans les années qui suivent la nationalisation est de donner un contenu concret à cette ambition, en forgeant une nouvelle culture d’entreprise. Celle-ci émerge dans un contexte très particulier : la mise en place des EPD. Cet évènement pèse en effet sur les grands choix stratégiques pris par EDF ainsi que sur les pratiques quotidiennes de ses agents.

L’héritage des anciennes compagnies privées : le maintien d’une forte autonomie locale

Au sortir de la guerre, l’entreprise publique hérite d’une branche distribution très bigarrée. Elle est faite d’une multitude d’anciens concessionnaires privés qui, malgré la vague de concentration de l’entre-deux-guerres, ont souvent gardé une identité propre3. Au total, ce ne sont pas moins de 1 358 sociétés, pour la plupart regroupées en 34 grosses structures, qu’il faut alors intégrer4. Dans sa monographie portant sur la création du centre EDF-GDF de Nancy, Martine Muller évoque les différences notables qui les séparent5. Les niveaux de voltage alimentant les clients changent d’une compagnie à une autre, ainsi que les matériaux et techniques utilisés pour construire les réseaux. Ce constat d’hétérogénéité vaut dans beaucoup d’autres régions. À Lille, les témoignages montrent que l’équipe de direction du centre doit composer avec des agents ayant des habitudes de travail très variées6. À Nantes, les formes d’organisation diffèrent, entre l’énergie électrique de la Basse-Loire (EEBL, filiale de l’Énergie industrielle), qui avait fait le choix de zones découpées en districts, et la Société nantaise d’éclairage et de force par l’électricité (SNE), qui ne comptait que des secteurs, sur des←360 | 361→ territoires plus larges7. Ces fortes disparités persistent souvent jusqu’aux années 1960. Comme le montre l’exemple de la région havraise, les agents d’EDF-GDF restent pendant longtemps attachés aux modes de fonctionnement antérieurs, ce qui retarde l’appropriation de nouvelles valeurs et normes collectives8. À Lille et Roubaix, pourtant distantes d’une dizaine de kilomètres, les personnels conservent leurs « mentalités » propres, ce qui freine certains projets de réorganisation9.

Cette diversité n’est pas que la simple conséquence du caractère morcelé du secteur électrique d’après-guerre. Elle reflète aussi la manière dont les anciens groupes privés régissaient les relations entre leur siège social et leurs unités d’exploitation. Deux principes cardinaux étaient mis en avant dans les années 1930 : une autonomie de gestion opérationnelle couplée à une centralisation des décisions stratégiques10. Cette forme d’intégration perdure jusqu’à la nationalisation. L’autonomie laissée aux unités locales est toujours valorisée car elle permet de maintenir un esprit d’initiative chez les agents chargés des concessions et des rapports avec les usagers. Administrées comme des entités indépendantes, les unités d’exploitation disposent ainsi de réelles marges de manœuvre en matière d’organisation du travail ou de gestion du personnel11. Cette latitude d’action va de pair avec une centralisation des décisions les plus sensibles, via l’administrateur délégué, qui joue le rôle d’interface entre le siège social et les différentes filiales.

Dans un tel contexte, la rationalisation de l’activité de distribution est peu pratiquée, beaucoup moins que dans la production et le transport12. Quelques tentatives sont certes menées, notamment dans les grands groupes. C’est le cas de la Société lyonnaise des forces motrices du Rhône, qui fait l’objet d’intrusions croissantes de la part de l’Énergie industrielle, lorsque←361 | 362→ celle-ci entre dans son capital13. Toutefois, le phénomène reste limité car le secteur de la distribution se prête encore peu à une telle politique. D’une part, l’exploitation des réseaux demeure toujours « artisanale » et tient bien souvent du bricolage14. Le matériel utilisé est rudimentaire. Les lignes électriques sont installées et réparées par des agents roulant à vélo ou poussant des charrettes à bras. Ceux-ci gèrent leur zone de manière très empirique. Les plans des réseaux sont rarement établis, les calculs de chutes de tension sont souvent imprécis, ce qui rend difficile un travail d’« objectivation », vecteur d’une plus grande rationalisation. D’autre part, une immixtion trop importante des sièges sociaux dans la vie des exploitations serait malvenue dans le contexte des années 1930, où la suspicion à l’égard des « trusts » est au plus haut15. Elle ne manquerait pas d’alimenter des critiques déjà nombreuses sur la trop forte concentration du secteur et la sujétion des sociétés concessionnaires à un capitalisme oligarchique largement décrié. Bénéficiant de ce contexte à la fois organisationnel et politique, l’autonomie des unités d’exploitation se maintient jusqu’à la création d’EDF. Elle permet à des grands groupes privés encore naissants de préserver l’esprit commercial nécessaire à la bonne gestion des concessions locales, tout en assurant une forte intégration stratégique.

La direction de la Distribution et la dynamique bureaucratique (1947-1948)

Ce sentiment d’autonomie est mis à mal au moment de la création des premiers centres de distribution. À Nancy, beaucoup d’agents ressentent une reprise en main de leur unité par le niveau national16. Dans une note adressée en mai 1947 à Roger Gaspard, Gaston Girousse, ancien PDG du Nord-Lumière, estime qu’« à l’heure actuelle, l’organisation de E.D.F. paraît tendre vers une centralisation croissante qui réserverait de plus en plus aux services de la Distribution Générale, à Paris, la totalité des décisions17 ». Le constat est partagé par M. Baumgartner, chef de file adjoint de la région parisienne et membre du comité de la distribution du Service national←362 | 363→ d’EDF. Se faisant l’écho de l’amertume des cadres, qui se sentent désormais traités comme « [d]es employés et [d]es exécutants beaucoup plus que [d]es collaborateurs de l’Administration Centrale », il estime qu’« il ne faut pas [faire du cadre] un fonctionnaire, chargé d’appliquer des circulaires. Or, malheureusement, c’est trop souvent l’impression que donne le système actuel18 ». Paul Ramadier partage la même analyse. À l’occasion d’une intervention faite en 1948 devant l’Assemblée des présidents de conseils généraux, il dénonce la montée en puissance d’une bureaucratie qu’il estime de plus en plus tatillonne, « marquée, dans sa forme provisoire actuelle, par une tendance centralisatrice dont les autorités concédantes et les usagers commencent à percevoir les conséquences fâcheuses : lenteur des décisions, absence de doctrine précise ou au contraire doctrines trop rigides sur des questions de principe ou même d’ordre secondaire19 ».

La bureaucratisation, une réponse socialement construite à la menace de création des EPD

Ce qu’il est convenu d’appeler un processus de bureaucratisation, tel que défini et décrit par Max Weber20, n’est pas le fruit de ce qui serait une démarche délibérée de la part des responsables d’EDF, aux premiers rangs desquels figurent Pierre Grézel (directeur de l’Exploitation) et Henri Loustau (chef du service de la Distribution, qui dépend du premier21). Issus de l’ancienne Énergie industrielle, qui pratiquait une gestion décentralisée, ces derniers sont au contraire de fervents défenseurs d’un modèle d’entreprise laissant une large autonomie aux unités territoriales22. Ce souci est partagé par les agents d’EDF-GDF, qui tiennent à cultiver un esprit d’initiative, contre toute forme de « fonctionnarisation ». Les premières remontées d’informations autour du projet de création des EPD proposé par Léon Blanchard font écho à une telle conception du service public23. Dans une note rédigée en novembre 1946, l’inspecteur général d’EDF Bessou indique que l’ensemble du personnel consulté dans les régions centre, sud et sud-ouest se dit « favorable à notre formule [de création des EPD] qu’à la condition qu’elle soit inspirée par un souci de décentralisation très poussée et qu’en←363 | 364→ particulier le centre d’exploitation soit vraiment l’unité d’exploitation animée d’un esprit commercial et ayant tous les moyens d’assurer la distribution avec le meilleur rendement24 ». Cette dimension organisationnelle fait d’ailleurs partie intégrante des réflexions que Pierre Grézel et son équipe mènent sur le dossier des EPD. Deux ans plus tard, dans un document déjà évoqué, M. Baumgartner indique lui aussi que « nous ne sommes pas sûrs que la centralisation totale donne satisfaction au personnel. Nous avons actuellement l’avant-goût de cette organisation et le moins qu’on puisse dire, c’est que, pour les cadres, cet avant-goût est amer25 ».

Malgré ces nombreuses réticences26, le processus de bureaucratisation gagne du terrain. Afin d’en comprendre les tenants et aboutissants, il faut se départir d’une vision par trop abstraite de ce phénomène pour l’appréhender comme le fruit d’une construction sociale particulière. Dans son enquête menée sur la mine d’Oscar Center, Alvin W. Gouldner montre que la dynamique bureaucratique ne doit pas être simplement recherchée dans ce qui serait un mouvement général de l’histoire27. Elle constitue, dans le cas analysé, une réponse à un problème organisationnel précis : le souci pour un nouveau dirigeant d’avoir prise sur un système social qui lui échappe. Envoyé par le siège central de l’entreprise, ce responsable aurait pu choisir de réformer de l’intérieur le modèle d’indulgence (indulgency pattern) alors en vigueur sur le site, qui se traduisait par une forte autonomie laissée aux cadres et aux ouvriers. Face aux difficultés rencontrées dans la gestion d’un collectif de travail qui lui est étranger, sa stratégie consiste plutôt à imposer un autre mode de gouvernement, de type bureaucratique. Il se traduit par l’édiction de règles et de procédures de plus en plus nombreuses, afin de mieux contrôler les acteurs de la mine. De ce fait, la bureaucratisation procède moins d’un processus de diffusion d’une forme organisationnelle considérée comme légitime que d’une stratégie très pragmatique de prise de pouvoir, qui prend sens dans un contexte singulier.

S’agissant d’EDF, l’analyse de la constitution d’un modèle bureaucratique gagne elle aussi à être mise en regard avec la situation dans laquelle se trouve l’entreprise au sortir de la guerre, notamment dans la perspective de création des EPD. C’est en effet très largement en réponse à cet enjeu que se construit une←364 | 365→ forme d’organisation que personne ne souhaite vraiment voir advenir. La branche distribution d’EDF se met en place au moment où s’esquissent les premières réflexions sur la création des EPD. L’application de l’article 2 de la loi de 1946 représente alors une double menace pour la direction de l’Exploitation. Sur un plan externe à l’entreprise, il est tout à fait envisageable que la création des EPD s’accompagne d’une réelle décentralisation, au détriment du Service national28. Ce risque est d’autant plus crédible qu’en interne (seconde menace), certains agents des unités territoriales anticipent la création des EPD pour s’affranchir en partie des directives parisiennes. Le phénomène est évoqué dans un rapport de l’Inspection générale d’EDF, qui précise que « la direction générale [d’EDF] doit assurément tenir compte de cette nécessité [de décentralisation] mais aussi réagir contre la tendance naturelle des personnels d’exploitation à minimiser l’autorité régionale pour renforcer l’autorité des exploitations et s’acheminer vers l’autonomie29 ». C’est en réaction à ces craintes que se dessine, à partir de 1946, un mouvement de bureaucratisation30.

Les mécanismes de la centralisation

Le premier terme de cette dynamique est la réduction du périmètre du Service national, au profit des autres composantes d’EDF. Entre 1946 et 1948, cette entité se voit amputée de dossiers qu’elle traitait jusque-là, comme la gestion de certaines infrastructures de transport ou celle des petites usines hydrauliques et thermiques directement raccordées au réseau de distribution31. Elle est également mise à mal par la création en 1947 d’un Service commercial, confié à Gabriel Dessus, qui reprend les contrats des très gros clients industriels (Office national industriel de l’azote, Pechiney, etc.)32. Pour Pierre Grézel, l’objectif est on ne peut plus clair : sortir les activités les plus stratégiques du giron de la branche distribution, de sorte que les EPD ne puissent pas les récupérer. Ce choix délibéré a des conséquences directes sur le Service national, réduisant de fait son autonomie. Le mouvement se poursuit dans les années qui suivent, comme le montre le lent accaparement←365 | 366→ des questions tarifaires et commerciales par les études économiques générales. Reléguée dans l’ordre hiérarchique d’EDF, la Distribution doit donc de plus en plus subir des décisions venant d’autres directions, ce qui se répercute immanquablement sur le travail de ses cadres.

Le second terme de ce processus de bureaucratisation renvoie à l’organisation interne de la Distribution et aux relations qui s’instaurent progressivement entre son siège et ses unités territoriales. Certes, Pierre Grézel et son équipe ont eu à cœur de transformer les centres EDF-GDF en centres de profit dotés d’une comptabilité d’exploitation et de patrimoine33, afin de préserver l’esprit commercial qui régnait dans les anciennes sociétés privées. Mais l’autonomie qui leur est concédée est mise à mal par l’attitude tatillonne des agents du Service national. Ceux-ci ont tendance à vouloir prendre la main sur des dossiers qui étaient autrefois confiés aux unités locales. L’exemple des contrats d’achat d’énergie, mentionné par Martine Muller dans sa monographie sur Nancy, est révélateur34. Avant 1946, la société CLE, « ancêtre » du centre, négociait directement sa fourniture d’électricité auprès de son groupe. Elle en tirait des comptes bénéficiaires et une incitation à être plus performante, afin d’améliorer ses marges. Au sortir de la guerre, ce contrat d’achat est cassé par les services nationaux d’EDF et revu à la hausse, au détriment du centre. L’opération se traduit par un déséquilibre des comptes qui a pour conséquence de conduire à une démotivation des cadres. Ces derniers s’estiment déresponsabilisés et victimes d’un certain arbitraire. « On ne jouait plus qu’avec des haricots » rapporte un agent ayant vécu cet épisode manifestement douloureux35. Dans une note datée de 1948, Henri Loustau évoque quant à lui la gestion des réseaux de répartition des clients HT, qui est récupérée par le Service national36. Parallèlement, les agents du siège multiplient les circulaires, textes, contrôles a priori, afin de s’assurer que, dans une période marquée par une forte incertitude, les chefs de file et de centres ne prennent pas des décisions qui pourraient saper leur autorité. Le phénomène est considéré comme suffisamment important pour être dénoncé devant le Parlement par Paul Ramadier. Ce dernier fustige les « vices pratiques » (sic) d’une « administration centrale [d’EDF qui] dirige par voie de circulaires, qui entrent dans le petit détail et réglementent toute l’activité des services extérieurs37 ».←366 | 367→

Cette emprise du Service national sur les décisions quotidiennes est d’autant plus forte qu’elle rencontre une opposition somme toute assez timorée de la part des chefs de centres. Bien que dénonçant les méfaits de la centralisation, ceux-ci finissent par accepter la nouvelle donne, ne pouvant guère réagir face à une dynamique alimentée par de puissants mécanismes. Faisant le point sur la mise en place des EPD, Henri Loustau tire le constat, fin 1948, d’une certaine passivité de ces cadres, dont le comportement nourrit la bureaucratisation : « il y avait lieu […] de craindre que ceux-ci [les chefs de centre], incertains de leur avenir, soumis aux pressions du personnel, des autorités concédantes, etc cherchent plutôt à se retrancher derrière l’autorité des Services Centraux, qu’à essayer de prendre eux-mêmes la responsabilité de la gestion de leurs Centres. L’expérience a montré que c’est en effet ce qui s’est produit dans beaucoup de cas38 ». Cette perte de pouvoir est renforcée par la centralisation des décisions touchant à la gestion du personnel. L’existence d’un statut unique, la mise en place de commissions paritaires ne donnent en effet que peu de leviers à la hiérarchie locale pour motiver ou sanctionner les agents dont elle a la responsabilité. Aussi n’est-il guère étonnant, comme le souligne Henri Loustau, de constater « un mécontentement des cadres et une certaine désaffection de leur part pour la nationalisation39 ». Pour eux, comme pour l’ensemble des agents de la branche distribution, la création du grand monopole public s’est en effet traduite par une réduction sensible de leur autonomie professionnelle, au profit d’une gestion plus centralisée et plus administrative.

L’engrenage bureaucratique : l’impossible réforme de la Distribution

Cette prise de conscience, fin 1948, d’un sentiment de relégation chez les cadres des centres EDF-GDF donne lieu à plusieurs tentatives de réformes. Elles visent à promouvoir une plus grande déconcentration, afin de redonner davantage d’autonomie aux unités territoriales. Comme le souligne Henri Loustau, toujours dans sa note alarmiste de décembre 1948, « on ne chercherait pas à abaisser cette notion [l’autonomie des centres] comme on l’a fait jusqu’ici pour vider le plus possible de leur substance les anciennes exploitations. Cette tactique n’avait d’intérêt que dans l’optique où l’on partait « battu » sur la bataille de la mise en place définitive de la Distribution. Nous demandons aujourd’hui que l’on refasse le point et que l’on parte au contraire « vainqueur » […]. Il semble donc qu’il serait←367 | 368→ plus habile au contraire de réétoffer normalement les Centres mixtes de Distribution et ce serait également conforme à une saine gestion40 ».

Ce chantier ne peut être mis en œuvre aussi rapidement que le souhaiterait Henri Loustau, le dossier des EPD n’étant pas réglé avant fin 1951. Dans l’esprit de la direction générale d’EDF, œuvrer dans le sens d’une déconcentration ferait courir le risque de se retrouver avec des EPD dotés d’une forte autonomie, ce qui ne manquerait pas de se retourner contre l’entreprise publique. Il faut donc attendre plusieurs années avant que l’appel d’Henri Loustau ne soit entendu. Entretemps, un mode de fonctionnement bureaucratique peut s’installer et se consolider, privant les centres de distribution d’une latitude d’action qu’ils appellent pourtant de leurs vœux.

L’échec d’une politique de déconcentration dans la distribution (1956-1961)

Le chantier de la déconcentration ne réapparaît qu’au milieu des années 1950. L’heure n’est plus à redouter la mise en place prochaine des EPD, la ferme opposition du ministère des Finances ayant eu raison des velléités décentralisatrices. Henri Loustau a quitté ses fonctions. André Decelle est désormais directeur de la Distribution. C’est dans ce nouveau contexte que les réflexions reprennent. En août 1955, un « comité de la distribution », placé sous l’autorité de la direction générale d’EDF et présidé par Ernest Brémond, est mis en place41. Ses prérogatives sont larges puisque sont abordées des questions concernant la structure de la distribution, la gestion du personnel, la coordination entre échelons et la mise en place de dispositifs de contrôle de la performance. Après avoir procédé à plusieurs auditions internes, le comité jette à l’été 1956 les bases d’une nouvelle organisation, avec pour objectif de renforcer le caractère industriel et commercial d’EDF et le « sens du résultat42 ». Cette ambition est motivée par la crainte que « le maintien de [la] centralisation dans les entreprises énormes, mais surtout en expansion rapide, que sont E.D.F. et G.D.F. pourrait les conduire à l’asphyxie, à une lenteur excessive dans l’exécution, à la perte totale du goût de l’effort et de la responsabilité pour le personnel exploitant43 ». Pour lutter contre de tels problèmes, le comité préconise de restaurer l’autorité des chefs de file et de centres, en ayant recours à une délégation de responsabilités aussi étendue que←368 | 369→ possible44. Les services du siège ainsi que les files régionales sont enjoints à ne plus exercer un pouvoir tatillon et à se concentrer sur des actions de contrôle a posteriori, afin de s’assurer que leurs doctrines auront été appliquées avec discernement. Pour une organisation qui était jusque-là très centralisée, c’est donc une véritable révolution culturelle que le comité appelle de ses vœux.

Quelques années plus tard, force est de constater que les résultats ne sont guère à la hauteur des ambitions. Dans un courrier adressé en avril 1961 à Roger Gaspard, Ernest Brémond tire un bilan mitigé de quatre années de tentatives de réforme45. Afin de comprendre les raisons et les mécanismes de cet échec, il faut rapidement revenir sur l’organisation de la Distribution telle qu’elle existe au milieu des années 1950. Calquée sur l’ancienne Énergie industrielle, celle-ci fait apparaître trois principaux échelons de gestion (cf. figure 13)46.

Fig. 13. Organisation de la direction de la Distribution en 1957

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Les effectifs du siège national (126 agents en 1956 et déjà 233 en 196147) sont principalement répartis au sein de quatre services, autour du directeur et de ses deux adjoints : technique électricité, technique gaz, commercial et administratif. Leur rôle consiste à produire de la « doctrine » destinée aux unités locales, sans toutefois entretenir une relation hiérarchique avec elles. Un corps d’inspecteurs complète l’organigramme. Ces services centraux sont en contact avec 20 directions régionales, qui succèdent en juillet 1957 aux files de l’après-guerre. Les files étaient au départ des structures très légères, qui ne comptaient en 1946 que deux ou trois personnes au maximum. Elles s’inspiraient du modèle en vigueur dans les anciennes sociétés, avec un chef ayant des attributions proches de celles des ex-administrateurs délégués. Au fil des années, ces structures s’étoffent et voient leurs effectifs portés à environ 25 agents par région à la fin des années 1950. Conçue comme une « base avancée » des services nationaux, la file / direction régionale remplit plusieurs fonctions : coordonner les centres, régler des questions d’ordre régional, procéder à certains achats de matériels et conclure des marchés de travaux pour le compte des unités locales. Le chef de file / directeur régional est entouré de quelques attachés, au départ polyvalents puis plus spécialisés, qui font office de correspondants du siège. Complétant l’édifice, les centres EDF-GDF constituent la cheville ouvrière de la branche distribution. Au nombre de 100, correspondant peu ou prou aux limites départementales, ils jouissent en théorie d’une certaine autonomie de gestion, voulue par Pierre Grézel lors de leur création. Chaque file regroupe en moyenne cinq centres, soit 3 500 agents. Les centres, eux-mêmes composés de subdivisions et de districts, assurent l’activité opérationnelle de la direction de la Distribution : développement des réseaux BT, MT et HT, exploitation des lignes, gestion des abonnés, relations avec les élus locaux.

Les nombreux rapports d’inspection rédigés en 1957-1958 par le comité de la distribution permettent de comprendre comment cette organisation valorisant officiellement la déconcentration tend pourtant à (re)produire un mode de fonctionnement centralisé48. L’un des éléments clés d’explication de cette dynamique se trouve dans la concurrence permanente qui existe entre deux types d’autorités. La première est hiérarchique et renvoie à la ligne de commandement qui court entre le directeur de la Distribution, les directeurs régionaux et les chefs de centres. Elle est en général sensible au discours sur la déconcentration et la délégation. La seconde autorité est fonctionnelle. Elle est détenue par les services centraux sectoriels (électricité, gaz, commercial) et leurs prolongements régionaux (les attachés) et départementaux (les services←370 | 371→ spécialisés des centres). Elle s’étend par ramification jusque dans les unités territoriales, les textes internes précisant que « [le chef de subdivision] exerce son commandement sous les ordres du chef de Centre. Toutefois, il est appelé à recevoir des instructions particulières des chefs de service constituant l’État-major du chef de Centre et, agissant, dans leurs domaines respectifs, par délégation de pouvoir de ce dernier49 ». Les acteurs qui se réclament de cette seconde source d’autorité entendent quant à eux maintenir un pilotage central fort.

La concurrence entre ces deux types d’autorités est au cœur du processus de centralisation qui ne cesse de se développer à EDF-GDF, malgré plusieurs tentatives de réforme initiées à partir du milieu des années 1950. Concrètement, les services du siège jouent au fil des années un rôle qui dépasse de loin la simple fonction d’expertise et de conseil qu’ils sont censé remplir auprès des unités territoriales. Leur intervention s’apparente à une quasi tutelle, les nombreux textes, procédures, circulaires qu’ils produisent s’imposant de fait comme des instructions, via les attachés régionaux et les chefs de services des centres (qui disposent d’une large délégation de signature).

Cette attitude a trois conséquences majeures. D’une part, elle entraîne un alourdissement du fonctionnement de la branche distribution, ce que les chefs et cadres des unités territoriales ne cessent de dénoncer. Comme l’indique en 1958 M. Vuillemin, directeur régional en Aquitaine, « en pratique, l’établissement de ce volumineux courrier [venant de Paris] suffit à remplir en presque totalité [le travail] des états-majors de Centre ou de Région au détriment du rôle moteur qu’ils devraient jouer. Cela freine considérablement l’activité des Unités, laisse peu de place pour une gestion normale et encore moins pour les initiatives, à moins d’avoir une foi qui se rencontre de plus en plus rarement50 ». Une grande partie des tâches des encadrants est ainsi accaparée par l’appropriation des textes nationaux et la réponse à de multiples enquêtes non coordonnées51. D’autre part, cette production continuelle tend à saper toute forme de déconcentration effective, au profit d’un mode de fonctionnement vertical et cloisonné. Enfin et surtout, c’est l’autorité même des directeurs régionaux et des chefs de centre qui est en jeu, comme le souligne l’un d’entre eux, qui déplore←371 | 372→ que ces comportements « mine[nt] la capacité d’action des responsables des unités territoriales de la Distribution » et leur « crédibilité vis-à-vis de certains de leurs interlocuteurs52 ».

Déjà très contraints par la gestion nationale des questions de personnel, qui les met parfois en porte-à-faux53, les chefs de centres et les directeurs régionaux sont donc souvent tributaires de décisions qui se prennent sans eux et dont peuvent user certains chefs de service soucieux de cultiver leur autonomie. Ce sentiment de relative impuissance face à des filières sectorielles très structurées est suffisamment partagé pour faire l’objet de critiques nombreuses, à tout niveau54. Les directeurs régionaux déplorent l’existence d’une liaison fonctionnelle très forte entre services du siège et attachés, lesquels relaient vers les unités locales des instructions dont ils ne peuvent pas toujours prendre connaissance. Les chefs de centre regrettent que les attachés régionaux sortent régulièrement de leur rôle de conseillers pour donner ce qui est perçu comme des ordres aux services techniques électricité ou aux services commerciaux. Ces injonctions vont jusqu’au cœur même des unités territoriales, en fonction de la nature des relations qui sont entretenues avec les chefs de subdivisions notamment55.

Des tentatives de changement sans réel lendemain

Plusieurs expériences sont menées pour surmonter ces difficultés et favoriser une réelle déconcentration. Une première série de mesures consiste à essayer de limiter et de canaliser l’information produite par l’ensemble des lignes fonctionnelles. Dans une lettre adressée à Ernest Brémond, André Decelle demande ainsi à ce que la production de circulaires et de textes en tout genre soit moins pléthorique et qu’elle transite obligatoirement par le directeur de la Distribution56. L’autre grand train de mesures porte sur la réhabilitation de l’autorité hiérarchique des chefs d’unités territoriales.←372 | 373→ En mars 1957, les membres du comité de la distribution rappellent que « l’Agent de la Direction Régionale ne dispose[rait] d’aucun pouvoir de décision et de commandement, mais [est] un conseiller spécialiste pour le Directeur Régional57 ». Fin 1957, les directeurs régionaux font l’objet d’un soutien explicite. L’instruction générale n° 1 du comité précise qu’ils exercent leur autorité sur la totalité des activités régionales et qu’ils doivent, pour ce faire, bénéficier de larges délégations de la part du siège58.

Malgré ces recommandations, force est de constater que le processus de bureaucratisation ne faiblit guère. En 1964, le chef du centre EDF-GDF de La Rochelle ressent un net renforcement de l’emprise des échelons centraux, au détriment de son unité59. Cette dynamique est alimentée à la fois par les directions régionales et les services nationaux. Les premières tendent à se renforcer avec la stratégie de déconcentration qui est menée au cours des années 1950-196060. Bien loin d’alléger l’ensemble de l’organisation, cette politique a au contraire pour conséquence d’alourdir le fonctionnement de la branche distribution, les cellules techniques des directions régionales se transformant en un véritable niveau intermédiaire, miroir des services centraux. Le poids de la bureaucratie se fait d’autant plus ressentir que, dans le même temps, les agents du siège parisien ne changent guère de posture. Comme le souligne Ernest Brémond61, leur attitude reste marquée par une activité normative importante, ainsi qu’un fort contrôle a priori. Est d’abord pointé du doigt le comportement du directeur de la Distribution et de son état-major, jugés peu mobilisés autour du chantier de la déconcentration. Mais, au-delà, c’est l’immobilisme du système qui est mis en cause, les services centraux conservant les mêmes pratiques. Explicable, toujours selon Brémond, par le manque d’informations fiables sur la réalité du terrain (ce qui motive une stratégie de contrôle a priori) ou l’absence de clair rappel du rôle hiérarchique des directeurs régionaux (ce sur quoi s’appuient les services fonctionnels), cette inertie ne fait que renforcer une tendance dessinée au lendemain de la guerre. Elle conforte la pérennité d’une organisation qui s’apparente désormais à une bureaucratie paraétatique, loin du modèle déconcentré envisagé initialement par les dirigeants de la Distribution.←373 | 374→

Entre ajustement pragmatique et clientélisme : les élus locaux face à la bureaucratie EDF

L’instauration dans le temps d’un tel modèle de service public n’entraîne pas l’assèchement de toute forme d’interaction avec les usagers, notamment les élus locaux. À l’instar des services déconcentrés de l’État62, les centres de distribution continuent d’entretenir des relations étroites avec les acteurs de leur territoire, marquées par un grand pragmatisme et un souci d’adaptation. Elles se tissent en particulier au niveau des subdivisions et des districts, échelons qui, par leur fort enracinement et l’autonomie qu’ils cultivent, constituent les piliers de l’implantation d’EDF.

Les districts et subdivisions, vecteurs d’une certaine idée du service public

Les centres de distribution mis en place à partir de 1947 sont organisés selon un schéma pyramidal qui fait apparaître trois principaux niveaux d’exécution63. Le premier est le centre. Il comprend un ensemble de services dirigés par deux cadres (chef et adjoint), qui sont ingénieurs de formation. Beaucoup de ces responsables sont issus du corps des Ponts et chaussées et, à la Libération, ont fait carrière dans les anciennes sociétés privées. Ils ont sous leur autorité (cf. figure 13) cinq principaux services, dont deux techniques (électricité, gaz) et un autre en charge de la gestion des abonnés et du développement des ventes (service commercial). Le service technique électricité (STE) est une structure essentielle car, jusqu’aux années 1970, l’activité des centres tourne essentiellement autour de l’exploitation et du développement des réseaux. Son rôle consiste à produire des normes et des règles pour les agents de terrain et à administrer les crédits alloués par le Service national. Le STE gère directement certains gros travaux et s’appuie sur les subdivisions pour les chantiers un peu plus courants, selon une répartition qui peut évoluer au fil du temps. Moins prestigieux que le STE, le service commercial a des activités plus réduites. Il n’a guère prise, sauf exception, sur la négociation des contrats de concession, ce type de dossier ayant été transféré à un niveau régional voire national64. Il n’en gère que la bonne exécution, à travers les tarifs et polices d’abonnement. Il peut en outre organiser des campagnes publicitaires ou de démarchage, afin de développer les ventes.←374 | 375→

Deux échelons qui disposent de larges compétences

Pour mener à bien leurs missions, ces services s’appuient sur une implantation territoriale très fine. Elle est composée de subdivisions et de districts, à l’instar de l’administration des Ponts et chaussées65. Suivant la taille des départements, un centre peut compter jusqu’à cinq ou six subdivisions et plusieurs dizaines de districts. Dans la Loire-Inférieure, qui est dotée de deux centres de distribution (Nantes et Saint-Nazaire), l’organisation territoriale est la suivante (cf. figure 14).

Fig. 14. Les subdivisions et districts de Loire-Inférieure en 1946 66

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Les subdivisions, qui correspondent souvent à d’anciennes implantations de sociétés privées (les ex-secteurs), sont dirigées par un cadre. Elles constituent sur bien des dossiers le bras armé des services du centre. En ce qui concerne les travaux, les subdivisions réalisent des opérations importantes, comme les extensions de réseaux (moyenne voire haute tension) ou les gros raccordements (pour des industriels par exemple). Pour cela, elles disposent d’une équipe dédiée et d’une enveloppe budgétaire négociée annuellement avec le STE, sur laquelle elles peuvent user d’une certaine liberté d’action. En effet, beaucoup de travaux concernant des raccordements ou des incidents d’exploitation (pannes) sont, par nature, imprévisibles et nécessitent une grande réactivité. On retrouve ce souci de proximité pour ce qui touche aux activités de gestion des abonnés. Le service commercial du centre ne compte qu’une petite équipe. Il se repose très largement sur les subdivisions. Les contrats BT, MT voire HT leur sont souvent confiés, ainsi que la mise en œuvre des actions de démarchage. Ce faisant, la subdivision peut être comparée à un « centre en modèle réduit », qui dispose d’une palette de tâches assez large.

Les districts complètent l’édifice. Il s’agit de petites unités dirigées par un agent de maîtrise, technicien de métier, qui a le plus souvent fait sa carrière au sein de la filière exploitation. Parfois présent de longue date, il connaît très bien son territoire. Les districts ont trois fonctions principales. D’une part, ils assurent l’exploitation des ouvrages de distribution publique d’électricité. Cette tâche les mobilise beaucoup, surtout dans la période de l’après-guerre, où les pannes sont nombreuses. D’autre part, ils gèrent les abonnés BT en organisant les tournées de relève des compteurs, en procédant à l’encaissement des factures ou en collaborant à des opérations de démarchage commercial. Enfin, ils réalisent des travaux d’investissement sur le réseau (petits raccordements et extensions). Il leur arrive de participer à des chantiers de plus grande importance, en lien avec la subdivision ou le centre.

Une culture de service public très ancrée dans les territoires

Les subdivisions et districts constituent un univers à part, sur lequel il faut s’attarder si l’on veut comprendre la place centrale qu’ils occupent dans les relations avec le monde local67. Nous nous intéresserons ici plus particulièrement aux districts, pour lesquels les données sont les plus←376 | 377→ riches. Les travaux de sociologie administrative portant sur les street level bureaucrats68 ont bien montré la nécessité de rentrer dans le système de pensée des « agents de terrain » (leur perception des usagers, leurs principes de justice, leur inscription territoriale, leurs marges de manœuvre opérationnelles, etc.) pour mieux saisir la manière dont ils interagissent avec leur environnement immédiat. En l’espèce, les rapports que les chefs et agents de district tissent avec les usagers et les élus sont marqués par une définition très singulière du service public.

Le premier trait constitutif de ce modèle de service public renvoie à l’univers professionnel des districts. Celui-ci n’est pas sans rappeler les descriptions que les sociologues et historiens du travail ont pu faire du monde du chantier ou des manufactures pré-tayloriennes69. L’activité de ces unités se caractérise tout d’abord par des emplois faiblement qualifiés (terrassement, relève de compteurs, petites réparations, etc.), pour lesquels le savoir-faire acquis « sur le tas » prime sur la codification des règles et la prescription par les procédures. La polyvalence y est de mise, les agents pouvant facilement passer d’une tâche à une autre, en fonction des besoins du moment70. L’apprentissage du métier se fait sous forme de compagnonnage, jalonné de rites par lesquels les anciens affirment leur position au sein du collectif71. Le bricolage et la débrouillardise sont les maîtres mots72. Bien souvent, l’expérience et le « flair » font office de savoir pour réparer les nombreuses pannes sur les réseaux, étant donné l’absence de moyens performants pour les détecter73. Il faut dire que les tâches quotidiennes du district sont sujettes à des aléas nombreux, comme les contraintes météorologiques, la nature du sol à creuser… ou l’humeur d’un agriculteur peu enclin à voir planter un poteau dans son champ. Ces incertitudes rendent l’activité difficilement maîtrisable et ne peuvent qu’alimenter un rapport pragmatique aux travaux à accomplir. Le matériel est pendant longtemps rudimentaire, du fait de la faiblesse des crédits octroyés à la branche distribution. Les agents se déplacent←377 | 378→ en vélo ou en moto, et ce parfois jusque dans les années 1960. Les premiers sièges des districts sont à l’image de cet univers de travail, peu confortables d’après les descriptions qui nous en sont faites. À Blois par exemple74, le local qui accueille le premier district électricité est un simple baraquement, exigu, avec pour tout mobilier un siège et une planche inclinée pour écrire. Ces conditions difficiles tendent à développer une forte solidarité entre les agents, proche du « modèle fusionnel » analysé par Renaud Sainsaulieu75. Le district est souvent dépeint comme une grande famille, certes sujette à des conflits, mais qui reste soudée et unie autour des anciens et du responsable hiérarchique76. Il est d’usage de se voir en dehors du travail, pour des repas ou des loisirs collectifs77. Les rapports humains sont directs, francs, y compris avec le chef. « Issu du rang », celui-ci consacre une bonne partie de son activité quotidienne à des tâches opérationnelles, n’hésitant pas à chausser ses bottes et à se lever la nuit pour aller sur un chantier, afin de résoudre des problèmes pratiques78. La monographie de John Barzman79 sur la région havraise nous livre un témoignage précieux sur ce microcosme, montrant qu’il faut souvent gérer des agents assez frondeurs, un peu tricheurs à l’occasion, mais qui savent se mobiliser en cas d’urgence et de gros pépin sur le réseau. C’est un peu à l’instar d’un « capitaine de vaisseau » que le chef de district dirige ses troupes. Usant d’une compétence technique reconnue, il agit de manière ferme, parfois autoritaire et n’hésite pas à accorder des faveurs à ses agents, afin de préserver l’unité et la motivation du groupe. Pour cela, il cultive une indépendance vis-à-vis de la subdivision et, plus encore, du centre. Cet échelon est considéré par tous comme lointain, symbole d’un monde administratif peuplé de cadres et de cols blancs que l’on ne rencontre que de manière épisodique80.

Le second trait constitutif du modèle de service public incarné par le district concerne le rapport aux élus locaux. Alors que dans les centres←378 | 379→ règne une certaine méfiance à l’égard de ce type d’interlocuteurs, c’est au contraire un souci de proximité qui prévaut sur le terrain. Il n’exclut pas, loin s’en faut, l’existence de conflits et de formes de rivalités, parfois d’ordre politique81. Deux raisons expliquent la richesse des échanges qui s’instaurent. La première tient au mode de recrutement et de déroulement de carrière dans les districts. Étudiant l’unité de Montmorillon dans les années 1980, l’ethnologue Noëlle Gérôme82 constate que la quasi-totalité des agents sont originaires de l’endroit dans lequel ils travaillent ou d’un territoire peu éloigné. Ce profil les rapproche des contrôleurs des routes présents dans les directions départementales de l’équipement83. Certains d’entre eux doivent même d’être entrés à EDF grâce à l’appui de maires ou de notabilités. Cet ancrage contribue à renforcer les liens avec l’environnement local : de voisinage, de parenté, d’amitié, de connaissance, à travers le tissu associatif et les activités de loisir84. Nourris par une quasi absence de mobilité professionnelle, ces échanges s’inscrivent dans la continuité des relations de confiance que certains pionniers de l’électrification avaient su entretenir avant-guerre avec la population85.

Le second facteur permettant de comprendre ce rapport de connivence renvoie à l’univers de travail des agents des districts. La pénurie de matériel dont ils souffrent de manière chronique les oblige souvent à emprunter des outils à un artisan, à utiliser l’échelle d’un agriculteur ou à passer un coup de téléphone chez un particulier86. Certains chantiers éloignés du domicile nécessitent parfois de dormir la nuit chez l’habitant ou d’accepter son invitation à partager un repas87. L’aide d’un agriculteur peut s’avérer utile pour dépanner une voiture ou la tirer d’un chemin dans lequel elle est enlisée88. Celle d’un maire est toujours précieuse pour obtenir l’octroi d’un droit de passage sur une propriété ou négocier un emplacement pour←379 | 380→ installer un transformateur89. Bref, c’est aussi parce que les usagers et les élus permettent aux agents de districts de surmonter beaucoup de difficultés qu’ils sont considérés comme des interlocuteurs légitimes et dignes d’être écoutés.

C’est donc alimentée par cette culture professionnelle et ce rapport particulier aux acteurs du territoire que se forge et se perpétue une acception singulière du service public dans les districts et subdivisions. Elle se caractérise par un souci de forte autonomie90, de pragmatisme et d’équité, plus que de stricte égalité dans l’application des règles et procédures. En cela, elle diffère de l’idéal véhiculé par les directions du siège d’EDF, qui se diffuse jusque dans les centres de distribution91.

Les districts et subdivisions, des médiateurs entre EDF et ses usagers

Cette culture professionnelle mariant défense d’une autonomie dans le travail et valorisation des relations avec les usagers fait des chefs de districts et de subdivisions des acteurs très reconnus de leur environnement local. Sans toujours céder aux demandes, ils peuvent en effet se montrer conciliants lorsqu’il s’agit d’étaler dans le temps le paiement d’une facture, de construire une ligne ou un transformateur ailleurs que sur une parcelle controversée, de déplacer un ouvrage, de renforcer une portion de réseau MT non prévue au programme de travaux, etc. L’attention qu’ils portent à ces sollicitations, leur capacité à intercéder auprès de leur hiérarchie en font des personnalités appréciées, au même titre qu’un ingénieur d’une subdivision des Ponts et chaussées ou qu’un trésorier payeur général. Il n’est pas rare de voir les agents et chefs de district participer à des fêtes et cérémonies officielles, être sollicités pour devenir membre d’un conseil municipal ou accéder à des fonctions de maire ou de conseiller général. Il est d’ailleurs symptomatique de noter que, dans un courrier de réclamation adressé fin 1968 à la direction générale d’EDF, un agriculteur habitant le département de la Charente-Maritime←380 | 381→ qualifie le responsable de district dont il dépend de « chef de secteur et directeur de l’E.D.F. de Saint-Calais92 ».

Pour ces agents de terrain, les maires occupent une place toute particulière. Ce sont vers eux, en effet, que se tournent les citoyens lorsqu’ils rencontrent un problème qu’EDF ne veut ou ne peut résoudre. Comme le constate Alexis Jaubert en 1950, lorsqu’il justifie la nécessité de créer des EPD réellement aux mains des élus, « la responsabilité vis-à-vis du public, nous en avons l’expérience. Lorsqu’un usager se plaint du fonctionnement du service, à qui s’adresse-t-il ? va-t-il chercher sa police d’abonnement et appeler le distributeur en justice de paix ? Non ! Il va trouver le maire et lui dit : “l’action en justice de paix c’est la lutte du pot de terre contre le pot de fer. C’est à votre autorité que je m’en remets du soin de ma defense” »93. De ce point de vue, pour les élus locaux, EDF est comparable aux services déconcentrés de l’État, auprès desquels ils jouent, là aussi, un rôle de médiation. Soutenues par cette « demande » constante des usagers, les relations entre les élus, d’une part, les agents des districts et subdivisions d’EDF, d’autre part, se maintiennent durablement.

L’autonomie, gage de relations de proximité

Cette proximité est facilitée par le fait que les districts et subdivisions parviennent à se construire leur propre espace d’autonomie au sein de la branche distribution d’EDF. Celui-ci repose sur trois piliers majeurs : la polyvalence, la faiblesse des contrôles et la méconnaissance par la hiérarchie de la réalité du terrain. Combinés les uns aux autres, ces trois éléments permettent aux agents de disposer d’une liberté d’action suffisante pour faire vivre la culture de service public dont ils sont porteurs.

L’autonomie se construit en premier lieu grâce à la polyvalence des districts et des subdivisions. Celle-ci est d’abord individuelle car, sauf exception, les personnels qui travaillent dans ces unités territoriales sont faiblement spécialisés et occupent des fonctions diverses94. Le monteur peut se faire, à l’occasion, releveur encaisseur. Le technicien chargé des branchements peut prêter main forte aux exploitants. La polyvalence est également organisationnelle, dans la mesure où les subdivisions et districts sont conçus comme des « mini-centres » qui doivent exécuter une palette de tâches assez large : travaux, exploitation, gestion des abonnés, etc. Leur responsable peut donc jouer sur cette multi-activités pour répondre aux←381 | 382→ sollicitations de ses interlocuteurs : réparer en urgence une ligne électrique en mobilisant tout ou partie des agents, modifier la liste des travaux prioritaires pour satisfaire un maire, déplacer un poteau à la demande d’un élu en jonglant avec les lignes budgétaires, etc. étudiant la région du Havre, John Barzman montre bien comment cette capacité de réaction est facilitée par l’esprit de famille qui règne dans les unités territoriales et qui permet au chef de pouvoir compter sur ses agents95.

Cette polyvalence est d’autant plus aisée à mettre en œuvre qu’elle se déploie dans le cadre d’une structure qui pratique un faible contrôle budgétaire (deuxième élément du triptyque de l’autonomie). Comme l’indique Pierre Vallé, directeur financier d’EDF, l’entreprise publique n’a pas fait le choix d’une organisation totalement analogue à celle des Ponts et chaussées96. Soucieuse de conserver une culture industrielle et commerciale, elle a opté pour « la conception d’un cadre général dans lequel la plus grande confiance est faite aux Chefs d’Unités », avec une intervention des services financiers « caractérisée par une position observatrice qui laisse entière la liberté d’action des Chefs d’Unités, liberté dont la contrepartie réside dans leur responsabilité ». Dès lors, selon M. Merle, qui dirige la Distribution, « les prévisions budgétaires une fois faites, une assez grande latitude est laissée aux Centres pour faire entre les chapitres les transferts qu’ils estiment utiles et aux Files pour procéder à des reports de prévisions d’un Centre sur un autre97 ». Quelques années plus tard, un constat identique est dressé par un directeur régional, qui, tout en dénonçant les effets délétères de l’intervention des services centraux, estime toutefois que « les Chefs de Centre et Directeurs Régionaux jouissent, il faut le reconnaître, d’une grande autorité et de beaucoup de liberté dans l’exercice de leurs fonctions. Ils ont un vaste champ d’activité où ils ont toute liberté d’action : c’est la gestion de leur unité […]. La limitation des pouvoirs qui leur est imposée est surtout théorique98 ». Ce principe d’organisation budgétaire a d’importantes implications pour les unités territoriales car il leur confère une certaine latitude d’action dans la gestion des crédits. Ainsi, dans la limite des plafonds qui lui sont alloués chaque année, un chef de subdivision ou de district peut imputer des travaux sur une ligne budgétaire non prévue à cet effet, à charge plus tard d’effectuer une opération inverse, si nécessaire. Il lui est également possible de jouer avec les règles de gestion administrative et décider de←382 | 383→ ne les appliquer qu’en partie. Bien que contestée par les partisans de la déconcentration, qui y voient l’une des causes de la bureaucratisation de l’entreprise, l’absence de contrôle a posteriori entraîne donc une assez grande souplesse organisationnelle. Elle permet de dégager des crédits pour réaliser des travaux jugés urgents (en ponctionnant par exemple un budget d’exploitation99), déplacer un poteau aux frais de l’entreprise (alors qu’il devrait être à la charge d’une commune ou d’un particulier) ou répondre à la sollicitation d’une ville souhaitant faire participer EDF à la réfection d’une chaussée. Elle favorise aussi une attitude plus conciliante chez les agents, dans la gestion des contrats ou dans le paiement d’une facture (en accordant par exemple un échelonnement à un abonné sujet à des problèmes financiers).

Ces deux éléments (polyvalence, absence de contrôle a posteriori) doivent être complétés par l’analyse des jeux internes aux centres de distribution et des rapports de force qui peuvent se nouer entre direction et services du siège, d’une part, subdivisions et districts, d’autre part. On ne dispose que de peu de données empiriques sur ces aspects, à l’exception d’une étude universitaire très éclairante100. Elle permet de comprendre les mécanismes par lesquels les chefs de subdivision et de districts parviennent à neutraliser les services du centre qui seraient tentés de s’immiscer dans leurs affaires courantes. L’accès à l’information d’une part, l’existence de nombreux soutiens à la fois internes (syndicats de personnel) et externes (hommes politiques) d’autre part, sont au fondement de cette troisième composante de l’autonomie. Les travaux des sociologues des organisations ont montré l’importance capitale que peut avoir la maîtrise de l’information dans la structuration des jeux d’acteurs101. Les centres de distribution d’EDF ne font guère exception à la règle. Deux mondes très différents y cohabitent, qui communiquent peu entre eux, au profit des acteurs de terrain. D’un côté, l’univers des subdivisions et des districts est caractérisé par une faible mobilité des agents, une prépondérance de la maîtrise et de l’exécution, ainsi qu’une grande connaissance du terrain, aux plans technique (savoir d’usage sur les réseaux) et humain (compréhension des microsociétés locales). De l’autre, les services du siège constituent un monde beaucoup plus administratif, qui est certes en prise avec le territoire mais de manière moins directe et souvent « médiée » par d’autres acteurs.←383 | 384→ Surtout, ils sont dirigés par des cadres très mobiles, qui se destinent à ne rester que trois ou quatre années tout au plus102. Dans ce contexte, la maîtrise de la connaissance du terrain et de l’information constitue une ressource essentielle pour les subdivisions et districts, qu’ils savent utiliser pour asseoir un rapport de force en leur faveur. Fraîchement arrivé, un chef de centre ou un responsable de service n’est pas toujours en mesure de comprendre une situation, d’avoir du recul par rapport aux discours qui lui sont tenus, d’appréhender au mieux les questions dont il est saisi. Il peut dès lors être tenté de se reposer sur les acteurs existants, réputés bien informés des problèmes. Cette attitude est d’autant plus répandue que les personnels des subdivisions et des districts disposent fréquemment de soutiens internes et externes non négligeables. Les agents de maîtrise sont très présents au sein des syndicats et peuvent facilement contester l’autorité des cadres103. Leur fort ancrage territorial leur permet également de rallier les élus locaux, prêts à les soutenir en cas de remise en cause de leurs rôle et place dans l’organisation.

Les élus locaux, complices dans le maintien du réseau territorial d’EDF

La difficulté qu’éprouvent les dirigeants d’EDF à modifier la carte des implantations de la branche distribution constitue un bon exemple de cette capacité de mobilisation locale. Le chantier, initié à partir du début des années 1960, se heurte en effet à de fortes résistances, alimentées tant par les agents et les syndicats de personnel que par les notabilités locales. Elles montrent le haut degré de connivence qui règne entre ces trois types d’acteurs, tous intéressés, à divers titres, à maintenir une présence importante dans les territoires.

Mise en place à la Libération dans le but d’intégrer rapidement les agents des anciennes sociétés privées et de ménager les élus locaux, l’organisation de la distribution est jugée inadaptée au début des années 1960. Créé pour améliorer l’efficacité et la performance d’EDF-GDF, le comité de la distribution se penche à plusieurs reprises sur des pistes de réformes. Il étudie fin 1961 le coût de la distribution104. À partir de 1962,←384 | 385→ MM. Pagès, Villemain et de Loiray esquissent ce que doivent être un district et une subdivision types105. Leur réflexion aboutit à la rédaction en 1964 d’un rapport sur « le découpage territorial des Unités de la Distribution », qui se propose de réorganiser les structures en fonction des « agglomérations importantes et de leurs zones d’attraction106 ». Suite à ce document sont définis des subdivisions urbaines (novembre 1967) puis des districts ruraux (janvier 1968) et urbains (mai 1968)107. Appliqués à la lettre, ces schémas ne manqueraient pas de conduire à la fermeture de certains districts, jugés désormais inadaptés aux évolutions démographiques d’une France de moins en moins rurale.

La mise en œuvre de ces réflexions rencontre de nombreuses difficultés. Elles témoignent du fort enracinement d’EDF dans la société française. À l’occasion des tentatives de réformes, agents de l’entreprise, syndicats de personnel et élus locaux se retrouvent pour réclamer le maintien des districts menacés de fermeture ou pour dénoncer la suppression de postes. Ne se joue pas simplement la question de la perte d’emplois, certes importante en milieu rural. S’exprime également le souci, chez les élus, de conserver des interlocuteurs de proximité, à même de les conseiller et de répondre à leurs demandes. Les actions de défense se multiplient au cours des années 1960 et 1970, période durant laquelle EDF tente de mettre en application ses nouveaux préceptes. Saisi en 1964 du projet de découpage territorial de la branche distribution, Georges Gilberton, allié de circonstance de la CGT, fait part de ses réserves et insiste pour « ne pas trop éloigner le chef de district de l’usager108 ». En 1967, André Decelle envoie une lettre à M. Marcellin, alors ministre de l’Industrie, afin de le rassurer sur les réformes de structure en cours dans le département du Morbihan, dont ce dernier est originaire109. De nombreux autres courriers d’élus, parfois relayés par la FNCCR, sont envoyés à la direction générale d’EDF, ce qui atteste une forte mobilisation locale110.←385 | 386→

De la crainte d’une cogestion à l’écoute sélective : la mise à distance progressive des élus locaux

S’instaure ainsi, au fil des années, un type d’organisation qui place les districts et les subdivisions au cœur des échanges avec le monde local. Le degré d’autonomie des acteurs de terrain est cependant sujet à variations, dans le temps et dans l’espace. Les personnalités des chefs de centre et des cadres peuvent jouer111, ainsi que la capacité des responsables de subdivisions à résister aux pressions centralisatrices des filières sectorielles112. De même, certaines périodes se caractérisent par une plus ou moins forte déconcentration, en fonction des problèmes qui se posent à EDF. Le constat vaut également pour ce qui concerne les relations entre subdivisions et districts. L’importance respective de l’un ou de l’autre de ces deux échelons peut varier dans le temps (évolution des enjeux et des techniques) et dans l’espace (politiques propres aux chefs de centre). Les districts apparaissent comme des niveaux clés au sortir de la guerre, lorsque le rétablissement des lignes électriques confère une place essentielle aux agents qui sont en prise directe avec le terrain. Leur poids semble décroître par la suite, au profit des subdivisions et des centres, au fur et à mesure que se développent de nouveaux outils de gestion (ateliers de mécanographie, apparition de compteurs plus performants, informatisation) ou de suivi de l’exploitation (meilleure connaissance des réseaux, automatisation de la télécommande). Tel est le cas du centre EDF-GDF d’Annecy, qui voit les subdivisions prendre en charge un nombre croissant de tâches dans les années 1970113. Mais des contre-exemples existent, comme à La Rochelle, unité plus encline à renforcer l’action des districts à certaines périodes114.

Des élus locaux présents à tous les niveaux

Il serait par trop simplificateur de laisser à penser que les relations entre les élus locaux et les agents d’EDF s’arrêtent à la subdivision, frontière à partir de laquelle l’entreprise deviendrait hermétique aux demandes particulières qui lui sont formulées. Bien au contraire, et certains développements précédents l’ont déjà illustré, les échanges irriguent l’ensemble de l’organisation, des districts à la direction générale. Le chef←386 | 387→ de centre rencontre régulièrement les figures importantes de son territoire, pour évoquer certains choix d’investissement sur le réseau ou l’avancée de grands projets. Le chef du service technique électricité (STE) traite des questions – souvent épineuses – d’électrification rurale avec les élus. Dans certains cas, il peut le faire à deux titres : en tant qu’expert ès exploitation ou maître d’œuvre des ouvrages de distribution pour le compte des communes. Le STE participe également aux discussions concernant les investissements à réaliser dans les réseaux. Enfin, de son côté, le chef du service commercial est amené à échanger avec les maires des communes, notamment lorsqu’un quartier ou une zone d’activités doit être aménagé.

Les directeurs et attachés régionaux d’EDF cultivent eux aussi leurs propres relations avec les élus, comme le montre l’exemple du syndicat des communes de la banlieue parisienne pour l’électricité (SCBPE), la plus importante autorité concédante de France115. Si l’on excepte certains dossiers stratégiques traités directement avec le siège d’EDF, le SCBPE est surtout en contact avec les services régionaux. C’est avec eux qu’il négocie le maintien des avantages financiers obtenus en 1949 lors de la renégociation de son contrat de concession, et qui se montent, dix ans plus tard, à quelque 5 % des ventes totales hors taxes d’électricité BT réalisées sur son territoire. C’est aussi à ce niveau qu’il essaie de régler certains problèmes ou litiges, lorsqu’ils n’ont pu l’être par les chefs de centre, qui conservent la relation directe avec les communes. Les réunions des comités régionaux de la distribution sont l’un des lieux où se tissent ces échanges empreints de convivialité et de soutien mutuel, avec leurs bons repas et leurs voyages d’études.

Enfin, les services centraux d’EDF reçoivent eux aussi leur part de requêtes en tous genres116 : déplacement de poteaux pour raisons esthétiques, augmentation de puissance, contestation de factures trop élevées, délais de renforcement de réseaux, soutien pour des embauches ou pour la mutation d’agents, etc. Celles-ci émanent de personnalités qui ont une surface politique suffisante pour apparaître comme des demandeurs crédibles et écoutés, auxquels il sera porté attention : députés, sénateurs, anciens ministres, présidents de conseil général ou de syndicats d’électrification. Parmi les individus qui émargent à ce catalogue de sollicitations, on trouve un Henri Queuille, figure incontournable de la←387 | 388→ Quatrième République, qui, en 1947, remercie Roger Gaspard d’avoir accepté de participer au financement d’une fête nautique organisée dans sa commune de Neuvic d’Ussel117. On rencontre un Félix Gouin, ancien président du gouvernement provisoire de la République, qui intervient en 1951 auprès du même Roger Gaspard pour demander à ce qu’un centre EDF-GDF réalise au plus vite le branchement de M. Passerelle, boulanger à Croix-Saint-Leufroy, dans l’Eure118. On croise un Edgar Faure écrivant en 1956 à Pierre Massé pour intercéder en faveur de Robert Bernard, domicilié à Ivory (Jura), qui proteste contre l’implantation d’un pylône à très haute tension au milieu de son champ119. On surprend un Georges Pompidou, alors Président de la République, qui demande en 1972, via la Digec, à ce que soit annulée une créance de 61,22 francs (environ 58 euros de 2016) concernant une femme qui estime ne plus rien devoir à EDF120. Bref, les dizaines de réclamations et demandes de toutes sortes conservées dans les archives donnent la mesure de ce qu’est devenu le monopole public : une bureaucratie sollicitée à tout niveau par des notabilités soucieuses de ne pas subir ses décisions, pour elles ou leurs protégés.

Ces échanges multiples tissent, au fil du temps, des formes d’interaction avec les élus qui rapprochent EDF de l’administration des Ponts et chaussées121. Il faut dire que les deux organisations présentent de fortes similitudes : existence d’un maillage territorial très fin, grande autonomie de gestion, formation identique pour une bonne partie des cadres (qui ont souvent côtoyé les mêmes écoles d’ingénieurs). Dans les années 1960 et 1970, à EDF-GDF comme dans les services des Ponts et chaussées, le notable local n’est pas considéré comme un interlocuteur qui doit être nécessairement maintenu à distance. Il est aussi perçu comme un partenaire à soigner car susceptible d’apporter un soutien précieux lorsqu’il s’agit de faire valoir son point de vue en interne (surmonter les rigidités bureaucratiques) ou en externe (faire passer une décision nationale, défendre son pré carré face à d’autres institutions). Il convient donc de le ménager autant que faire se peut, en accédant à certaines de ses demandes. Plusieurs courriers figurant dans la correspondance des services centraux d’EDF témoignent d’une telle posture de conciliation. Lorsqu’il accède en 1958 à une sollicitation de M.←388 | 389→ de Jessé, qui le prie de mettre un transformateur à disposition du Silo de Fourques, André Decelle, alors directeur de la Distribution, le fait au titre des services rendus à l’entreprise publique. S’adressant à M. Carla, chef du centre EDF-GDF de Nîmes122, il rappelle que « la personnalité des Bouches-du-Rhône qui [a] formulé cette demande : M. de Jesse, Président de l’Union des Maires des Bouches-du-Rhône a rendu de nombreux services à notre Maison (prise de position des milieux agricoles des Bouches-du-Rhône en faveur du Tarif Vert) ». Le directeur entend d’ailleurs faire fructifier son intervention en envoyant un courrier à deux autres destinataires : le responsable de la société bénéficiaire et une personne partie prenante dans le dossier. Une logique identique prévaut lorsque ce même André Decelle répond favorablement à une requête formulée par Eugène Claudius-Petit, ancien ministre de la Reconstruction, qui plaide pour le passage en souterrain d’une ligne à haute tension sur la commune de Firminy, dont il est le maire123. Tout en assurant l’édile du concours de l’entreprise publique, le cadre dirigeant d’EDF en profite pour rappeler que « les crédits affectés à la Distribution sont dérisoires et que cette insuffisance a de graves conséquences. Je vous en parlerai d’ailleurs un jour un peu plus longuement et vous demanderai votre appui à ce sujet ».

Une bureaucratie non totalement docile : le pouvoir de dire non

L’enjeu pour l’individu à qui échoit la tâche de traiter ces sollicitations, toujours frappées d’un soupçon d’illégitimité, consiste à comprendre leur recevabilité et leur degré d’importance. Il est aussi de saisir les marges de liberté dont il dispose pour répondre à son interlocuteur interne (un haut dirigeant d’EDF) ou externe (un élu qui l’interpelle directement). Un « je me permets également de vous rappeler le prix que le Ministre attache à cette affaire124 » ou un « arranger cela gentiment125 » n’ont pas la même valeur qu’un plus laconique « je vous laisse le soin d’y donner la suite que vous jugerez utile126 ». Une lettre assortie de justifications étayées ou des←389 | 390→ « états de service » du demandeur en faveur d’EDF n’a pas le même statut qu’un courrier lapidaire, donnant le sentiment d’une requête infondée ou sans intérêt stratégique pour l’entreprise. Le traitement de ces dossiers donne lieu à un processus d’instruction que les travaux de sociologie administrative ont bien décrit127. Il fait intervenir des considérations à la fois morales et pragmatiques. Il renvoie aussi à l’état des rapports de force internes entre les différents acteurs impliqués. Bien souvent, l’injonction à honorer des requêtes personnelles est mal accueillie par la hiérarchie intermédiaire, qui est déjà déstabilisée par le mode de fonctionnement bureaucratique. Beaucoup de cadres des unités territoriales y sont hostiles car, étant en contradiction avec l’éthique de l’entreprise (respect de l’égalité de traitement), elle est susceptible de saper un peu plus leur autorité. Le fait est suffisamment important pour être souligné par M. Vuillemin, directeur régional en Aquitaine, dans un courrier adressé en 1958 à André Decelle, à une période où l’entreprise s’efforce de poursuivre une politique de déconcentration128.

Ces interférences sont toutefois sans commune mesure avec les formes d’intrusion que les agents d’EDF-GDF dénonçaient quelques années plus tôt. Les premières étaient visibles dès 1947, au moment de la création des centres de distribution129. Elles se poursuivent après, d’autres « affaires » montrant de semblables velléités d’ingérence. En mars 1958, la Fédération nationale des cadres supérieurs de l’électricité et du gaz, qui compte la quasi-totalité des chefs de file et de centre parmi ses adhérents, se plaint d’un climat difficile dans les unités. Elle l’attribue aux « interventions, qui deviennent trop fréquentes, de personnalités politiques pour des promotions ou des désignations de personnes130 ». Cette déclaration fait certes partie d’un jeu syndical bien compris, qui a pour objectif de maintenir la pression sur les dirigeants d’EDF, au moment où ils essaient de trouver une issue définitive au problème des EPD. Mais elle montre également le souci de contenir le nombre de sollicitations extérieures. En août de la même année, M. Laroche, président de cette même Fédération, s’inquiète d’une lettre adressée le 21 mai précédent par la direction générale d’EDF à la FNCCR, à l’occasion de la mise en place des comités régionaux de la distribution.←390 | 391→ Elle fait état, selon lui, d’un engagement d’« information préalable des projets de nomination des Chefs de Centre » obtenu par les syndicats d’électricité131. Son organisation proteste contre une telle mesure. Face à cette levée de boucliers, Roger Gaspard est obligé de réagir et de donner des gages : il est hors de propos d’associer les élus locaux à la désignation des responsables de centre.

Le temps passant, ces prises de position apparaissent plus sporadiques, ce qui laisse à croire que les tentatives d’intervention des élus se font plus rares, qu’elles portent sur des dossiers mineurs ou qu’elles sont perçues comme moins illégitimes. À vrai dire, le risque d’intrusion n’est jamais totalement absent de la vie quotidienne de la Distribution. Envoyés directement à la direction générale d’EDF ou aux administrations d’État avec lesquelles l’entreprise est en contact régulier (Industrie, Agriculture, Intérieur), de nombreux courriers d’élus et de parlementaires tentent toujours d’intercéder en faveur de l’embauche d’une personne, d’une mutation ou d’un avancement. Mais le sort qui leur est réservé montre que ces demandes sont loin d’être systématiquement honorées, notamment à la fin des années 1960132. Désormais, EDF, qui n’est plus menacée par la perspective de création des EPD, peut plus facilement résister. D’une organisation assez perméable au sortir de la guerre, elle est devenue une institution qui sait désormais mieux se protéger, forte de la légitimité qu’elle a acquise.

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Alors qu’elles s’inscrivaient auparavant dans un cadre contractuel, les interactions qui se nouent après-guerre entre les élus locaux et leur concessionnaire ont désormais pour nouveau décor le monopole et la bureaucratie paraétatique qui lui est attachée. Cette forme organisationnelle, que peu souhaitaient à la Libération, s’impose très rapidement, en réaction notamment aux risques de décentralisation que représente la mise en place des EPD. Elle finit par rapprocher EDF des administrations d’État←391 | 392→ présentes dans le paysage institutionnel local, notamment des Ponts et chaussées, avec qui l’entreprise partage plusieurs traits communs.

Cette mutation n’éradique pas toute capacité d’influence locale. À l’instar des fonctionnaires des services déconcentrés de l’État, les agents de la direction de la Distribution entretiennent des relations étroites avec les élus, en particulier dans les districts et les subdivisions. Ils y voient l’occasion de traduire en actes une culture de service public marquée par un souci de proximité et d’écoute vis-à-vis des usagers. Ils en retirent aussi des ressources individuelles et collectives qui favorisent leur autonomie professionnelle, en les affranchissant en partie des contraintes d’une organisation perçue comme pesante. Présente à d’autres niveaux de l’entreprise, cette attitude conciliante permet de comprendre pourquoi EDF réussit à devenir un acteur institutionnel reconnu, malgré les critiques récurrentes sur son caractère centralisateur et bureaucratique133. Mais si le monopole d’État paraît ainsi ouvert à son environnement, il n’y est pas totalement perméable. Il sait aussi y résister, au fur et à mesure que la FNCCR perd en audience et que les élus locaux, question de génération oblige, tendent à le considérer comme le responsable légitime de la gestion du service public.←392 | 393→


1 Grémion Pierre, op. cit., pp. 151-344.

2 Sur l’« invention » de ce terme, jusqu’alors inconnu des juristes, cf. le témoignage de Georges Maleville (Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 28-29).

3 Ibid., pp. 129-145.

4 Vuillermot Catherine, Pierre-Marie Durand et l’Énergie Industrielle…, op. cit., p. 17.

5 Voir notamment le témoignage de M. Debionne, ancien cadre de CLE, intégré ensuite à EDF-GDF (Muller Martine, op. cit., annexes A88-A91).

6 Bastin Nicole, op. cit., pp. 19 et 72.

7 Sauban René, op. cit., p. 256.

8 Barzman John (avec la collaboration de Claude Bec, Jacques Doublet, élisabeth James et l’équipe de la CMCAS du Havre), Quelque part, ça laisse des traces. Mémoire et histoire des électriciens et gaziers de la région du Havre, Mont-Saint-Aignan, Publications des universités de Rouen et du Havre, 2003, pp. 89-132.

9 Bastin Nicole, op. cit., pp. 67-71.

10 Cf. chapitre 2.

11 Muller Martine, op. cit., p. A91 ; Vuillermot Catherine, Pierre-Marie Durand et l’Énergie Industrielle…, op. cit., pp. 190-191 ; Suzor Caroline, op. cit., pp. 309-316.

12 Moutet Aimée, « L’industrie électrique dans la rationalisation de l’entre-deux-guerres », in : Barjot Dominique, Cœuré Sophie, Morsel Henri (dir.), Stratégies, gestion, management. Les compagnies électriques et leurs patrons (1895-1945), Paris, AHEF-PUF, 2001, pp. 119-135.

13 Varaschin Denis, op. cit., p. 791.

14 Sauban René, op. cit., pp. 267 et 275-281 ; Barzman John, op. cit., pp. 109-112. Le constat vaut toujours dans les années 1980 (Gérôme Noëlle, op. cit., pp. 34-39).

15 Morsel Henri, « Les groupes dans les industries électriques en France avant la nationalisation », Cahiers d’histoire, tome 26, n° 4, 1981, p. 372.

16 Muller Martine, op. cit., pp. 42-43.

17 « Note sur le Nord-Lumière. Situation au moment de la nationalisation », mai 1947 (Arch. EDF, B. 891251).

18 « Observations sur les projets d’organisation de la distribution », note attribuée de manière manuscrite à M. Baumgartner, 23 février 1948, p. 2 (Arch. EDF, B. 891319).

19 Bull. FNCCR n° 9, 1948, p. 3.

20 Weber Max, Économie et société, tome 1, Paris, Plon, 1995.

21 Pour un rappel de l’organisation d’EDF dans les années 1950, cf. l’encadré du chapitre 5.

22 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 131-132.

23 Cf. chapitre 5.

24 « Résumé des consultations techniques dans les Régions CENTRE, SUD et SUD-OUEST », 20 novembre 1946, p. 5 (Arch. EDF, B. 670924).

25 « Observations sur les projets d’organisation de la distribution », doc. cit., p. 2.

26 Y compris du côté syndical, Henri Loustau, adhérent à la CGT, défendant un modèle de service public animé par un esprit commercial.

27 Gouldner Alvin W., Patterns of Industrial Bureaucracy. A case study of modern factory administration, New York, The Free Press, 1954.

28 Rappelons qu’il s’agit du service chargé à EDF de coordonner l’ensemble des EPD et de définir une politique commune en matière de distribution. Voir le schéma de la fin du chapitre 4 sur l’organisation du secteur électrique prévue par la loi de nationalisation.

29 « Résumé des consultations techniques… », doc. cit, p. 13.

30 Sur ce contexte, cf. un écrit d’Henri Loustau intitulé « Note concernant certaines améliorations à apporter à la mise en place provisoire de la Distribution en vue d’une meilleure gestion des exploitations », décembre 1948, pp. 5-6 (Arch. EDF, B. 891252).

31 Ibid., p. 4.

32 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 155. Voir aussi le chapitre 5 où cet aspect a déjà été évoqué.

33 Janin Robert, « L’évolution de la structure… », chap. cit., p. 961.

34 Muller Martine, op. cit. Cet épisode fait écho à la décision prise en 1946 par Pierre Grézel d’annuler tous les contrats passés entre les anciennes sociétés productrices et distributrices (Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 85).

35 Muller Martine, op. cit., annexes A144-A145.

36 « Note concernant certaines améliorations… », doc. cit., p. 5.

37 Proposition de résolution n° 9686, Assemblée nationale, Session de 1950, annexe au PV de la séance du 31 mars 1950, p. 2 (Arch. EDF, B. 881611).

38 « Note concernant certaines améliorations… », doc. cit., p. 1.

39 Ibid., p. 3.

40 Ibid., p. 5.

41 Sur l’activité de ce comité : Arch. d’EDF, B. 943539, 800700, 943653 et 789951.

42 Comité de la distribution (CD) d’EDF, réunion du 4 juin 1956, p. 1 (Arch. EDF, B. 800700).

43 CD, réunion du 21 mai 1957, p. 6 (Arch. EDF, B. 800700).

44 CD, réunions des 4 juin 1956 et 21 mai 1957 (Arch. EDF, B. 800700).

45 Courrier de M. Brémond à M. Gaspard, 28 avril 1961 (Arch. EDF, B. 800700).

46 Auxquels il faudrait ajouter les subdivisions et districts, que nous excluons provisoirement du raisonnement. Ce schéma, ainsi que la plupart des explications qui suivent, sont tirés d’une présentation faite, fin 1955, par M. Merle, responsable du service de la Distribution (CD, réunion du 21 novembre 1955 (Arch. EDF, B. 800700).

47 Courrier de M. Brémond à M. Gaspard, 28 avril 1961 (Arch. EDF, B. 800700).

48 Arch. EDF, B. 800700.

49 Extrait d’un document de la Commission supérieure nationale d’EDF-GDF définissant, en février 1951, le rôle d’un chef de subdivision (EDF GDF Services Charente-Maritime, op. cit., p. 21).

50 Lettre de M. Vuillemin à M. Decelle, 11 avril 1958 (Arch. EDF, B. 943652).

51 CD, « Observations recueillies par le Collège du Comité de la Distribution auprès de la Région de MULHOUSE le 15 Février 1957 » (Arch. EDF, B. 800700).

52 CD, « Copie d’une lettre adressée en mars 1957 par un chef de Centre au Président de son Syndicat », figurant dans le document « Réunion du collège du comité de la distribution [région parisienne] », 1er avril 1957 (Arch. EDF, B. 800700).

53 CD, « Note sur l’état de la décentralisation dans l’organisation de la distribution mixte », décembre 1961, pp. 6-7 (Arch. EDF, B. 800700).

54 Les propos tenus lors des réunions organisées en 1957 par le CD dans les régions de Reims, Mulhouse, Paris et dans l’ouest de la France pointent tous le rôle jugé négatif des services fonctionnels (Arch. EDF, B. 800700). Voir également « Lettre de M. de Loiray [directeur régional Auvergne] à M. Le Directeur de la Distribution », 11 avril 1958 (Arch. EDF, B. 943652).

55 EDF GDF Services Charente-Maritime, op. cit., pp. 21 et 49-51.

56 « Alerte à la paperasse », lettre du 7 février 1957 (Arch. EDF, B. 800700).

57 CD, « Compte-rendu de visite des comités de la distribution dans les directions régionales de l’ouest », 5 avril 1957 (Arch. EDF, B. 800700).

58 CD, « Note sur l’état de la décentralisation dans l’organisation de la distribution mixte », décembre 1961, p. 3 (Arch. EDF, B. 800700).

59 EDF GDF Services Charente-Maritime, op. cit., p. 44.

60 Tendance également notée par Martine Muller en ce qui concerne le centre de Nancy (op. cit., p. 88).

61 Courrier à Roger Gaspard, 28 avril 1961 (Arch. EDF, B. 800700).

62 Crozier Michel, Thœnig Jean-Claude, art. cit. ; Grémion Pierre, op. cit.

63 CD, réunion du 21 novembre 1955 (Arch. EDF, B. 800700).

64 Ibid., p. 10.

65 Thœnig Jean-Claude, L’ère des technocrates, Paris, L’Harmattan, 1987.

66 Carte réalisée par René Sauban (op. cit., p. 255). Le département devient « Loire-Atlantique » en 1957.

67 Outre les documents mentionnés, cette partie a été nourrie par les nombreux témoignages d’acteurs « de terrain » que nous avons pu recueillir lors d’une enquête menée en Vendée. Ils ont été complétés par plusieurs discussions informelles avec des agents d’EDF-GDF déjà « anciens » dans l’entreprise, au cours notamment d’actions de formation professionnelle.

68 Lipsky Michael, Street-level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services, New York, Russell Sage Foundation, 1980.

69 Segrestin Denis, Sociologie de l’entreprise, Paris, Armand Colin, 1992 ; Lefebvre Philippe, L’invention de la grande entreprise. Travail, hiérarchie, marché (France, fin XVIIIe – début XXe siècle), Paris, PUF, 2003.

70 Gérôme Noëlle, op. cit., pp. 34-38.

71 Sur les écoles de métier d’EDF-GDF : Barzman John, op. cit., pp. 106-109 et 167-169.

72 Bastin Nicole, op. cit., pp. 72-79 ; EDF GDF Services Charente-Maritime, op. cit., pp. 14-18 ; EDF GDF Services Douai, 1946-1996 : un demi-siècle. EDF et GDF à Douai. La petite histoire, 1996, non paginé ; Delavalle Pierre-Jean, Campocasso Pierre-Jean, op. cit., pp. 52-53 ; Barzman John, op. cit., pp. 109-112.

73 Delavalle Pierre-Jean, Campocasso Pierre-Jean, op. cit., p. 56.

74 EDF GDF Services Loir-et-Cher, op. cit., p. 56.

75 Sainsaulieu Renaud, L’Identité au travail, Les effets culturels de l’organisation, Paris, FNSP, 1977 (pp. 57-115 notamment). Ce livre comporte quelques extraits d’une enquête menée dans les districts d’EDF-GDF dans les années 1960 (pp. 92-99). Ils décrivent ces unités en des termes très proches de ceux évoqués par les historiens et anciens agents de l’entreprise.

76 On retrouve ce trait caractéristique dans beaucoup de subdivisions. Pour un exemple (Libourne), qui compte environ 150 agents dans les années 1960 : Michel-Villaz Jean-Pierre, op. cit., p. 143.

77 Sauban René, op. cit., p. 272.

78 Ibid., p. 276 ; Barzman John, op. cit., p. 142.

79 Barzman John, op. cit., pp. 109-117, 140-145 et 167.

80 Sauban René, op. cit., pp. 271-272 ; EDF GDF Services Charente-Maritime, op. cit., p. 38.

81 Comme en atteste le différend qui oppose, à la fin des années 1960, le district de Brassac au maire de la commune éponyme (lettre de M. Demontrond à M. Gilberton, 29 août 1967, Arch. FNCCR, D. FB 009).

82 Gérôme Noëlle, op. cit., p. 44.

83 Langumier Julien, « Des ouvriers de la fonction publique d’État face aux réformes de modernisation », Sociétés contemporaines, no58, 2005, pp. 65-84.

84 Gérôme Noëlle, op. cit., pp. 44-48.

85 Gérôme Noëlle, « Généalogie de la vie quotidienne d’un agent de secteur des années 1920 aux années 1950 », Bulletin d’histoire de l’électricité, n° 11, juin 1988, pp. 61-76.

86 EDF GDF Services Charente-Maritime, op. cit., pp. 14-18 ; EDF GDF Services Douai, op. cit., non paginé ; EDF GDF Services Loir-et-Cher, op. cit., p. 56.

87 Delavalle Pierre-Jean, Campocasso Pierre-Jean, op. cit., p. 57.

88 Gérôme Noëlle, op. cit., p. 45.

89 Guillou Anne, op. cit., pp. 103, 111-112 et 117.

90 Sauban René, op. cit., pp. 271-272. Frédérique de Gravelaine et Sylvie O’Dy parlent quant à elle d’« étroit royaume » lorsqu’elles évoquent les chefs de subdivision et leurs « relations de bon voisinage avec les notables des environs » (op. cit., p. 78). Renaud Sainsaulieu utilise un terme proche (« petits royaumes ») lorsqu’il décrit les districts ruraux (Sainsaulieu Renaud, « Dynamique culturelle des ensembles organisés », in : Meynaud Hélène-Yvonne (dir.), Les sciences sociales et l’entreprise : cinquante ans de recherches à EDF, Paris, La Découverte, 1996, p. 203).

91 On voit ainsi qu’il n’existe pas de « modèle EDF » unique, comme semblent le suggérer Michel Wieviorka et Sylvaine Trinh (op. cit.). Les cultures professionnelles varient suivant les directions et à l’intérieur de celles-ci.

92 Arch. EDF, B. 801036.

93 Bull. FNCCR n° 12, 1950, p. 16.

94 Le cas semble surtout valoir dans les districts ruraux (Sauban René, op. cit., p. 277).

95 Barzman John, op. cit., pp. 109-117 et 140-145.

96 CD, réunion du 28 novembre 1955, pp. 1-2 (Arch. EDF, B. 800700).

97 CD, réunion du 21 novembre 1955, p. 22 (Arch. EDF, B. 800700).

98 Lettre de M. Vuillemin à M. Decelle, 11 avril 1958, p. 1 (Arch. EDF, B. 943652).

99 En 1955, M. Villié regrette ainsi que, du fait de l’autonomie de gestion laissée aux centres, un certain glissement des dépenses s’opère de l’entretien vers l’exploitation (CD, réunion du 21 novembre 1955, p. 22, Arch. EDF, B. 800700).

100 Bastin Nicole, op. cit.

101 Voir notamment Crozier Michel, Friedberg Erhard, op. cit., pp. 74-75.

102 Sur l’exemple de Marseille : Carvin Henri, op. cit., p. 92. La direction de la Distribution tente dans les années 1960 d’instaurer davantage de stabilité dans l’occupation des postes, mais sans succès (Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 139).

103 Bastin Nicole, op. cit., pp. 37-50 ; Sauban René, op. cit., pp. 271-272. Voir aussi, malgré certains excès dans l’analyse, Reynaud Charles, op. cit., pp. 38-44 et 71-115.

104 CD, dossier de décembre 1961 (Arch. EDF, B. 800700).

105 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 139. Jean Pagès a succédé à André Decelle à la tête de la direction de la Distribution.

106 « Structure interne des unités de la distribution. La Subdivision Urbaine », novembre 1967, p. 1 (Arch. EDF, B. 800746).

107 Ensemble de documents, appelés aussi « brochure citron » (du nom de la couleur de la page de garde), qui figurent dans les archives d’EDF (B. 800746).

108 CE d’EDF, réunion du 24 septembre 1964 (Arch. EDF, B. 891505).

109 Lettre du 4 avril 1967 (Arch. EDF, B. 890653).

110 Cf. les dossiers relatifs à l’organisation de la distribution et aux réformes de structure (1957-1978) conservés aux archives d’EDF (B. 890990). Voir aussi Arch. FNCCR, D. FB 009.

111 Bastin Nicole, op. cit., pp. 37-50.

112 EDF GDF Services Charente-Maritime, op. cit., pp. 21 et 49-51.

113 EDF GDF Services Annecy Léman, 1946-1996. L’énergie des montagnards : 50 ans d’EDF GDF SERVICES ANNECY LEMAN, 1996, pp. 63-64.

114 EDF GDF Services Charente-Maritime, op. cit., pp. 66-67 et 72-73.

115 Bellanger Emmanuel, Poupeau François-Mathieu, op. cit., pp. 264, 268-289 et 317-323.

116 Arch. EDF, B. 789988, 801036, 801037, 891251, 891252 (direction générale) et 800698 (direction de la Distribution) ; Arch. État, CAC, V. 19770603, art. 52 et 19771416, art. 182.

117 Courrier d’Henri Queuille daté du 9 août 1947 (Arch. EDF, B. 891251).

118 Lettre du 29 octobre 1951 (Arch. EDF, B. 891252).

119 Lettre du directeur adjoint de la direction Production transport à M. Massé, 5 mars 1956 (Arch. EDF, B. 801024).

120 échange de courriers fin 1972 début 1973 entre la Digec et EDF (CAC, V. 19770603, art. 52).

121 Thœnig Jean-Claude, L’ère des technocrates, op. cit.

122 Lettre du 22 septembre 1958 (Arch. EDF, B. 800698).

123 Lettre du 31 janvier 1958 (Arch. EDF, B. 800698).

124 Courrier du sous-directeur du cabinet et de la documentation du ministre de l’Intérieur daté du 16 novembre 1966 et adressé à la direction générale d’EDF (Arch. EDF, B. 801036).

125 échange de courriers entre monsieur Furaud, député de la Charente (lettre du 9 janvier 1949 envoyée initialement à M. Gaspard), et M. Grézel (lettre du 22 janvier 1949) (Arch. EDF, B. 891252).

126 Lettre de M. Decelle à M. Thiébaut (chef des services administratifs de la région d’équipement Alpes III) datée du 13 novembre 1958 (Arch. EDF, B. 800698).

127 Weller Jean-Marc, L’État au guichet. Sociologie cognitive du travail et modernisation administrative des services publics, Paris, Desclée de Brouwer, 1999.

128 Lettre du 11 avril 1958 (Arch. EDF, B. 943652).

129 Cf. chapitre 5.

130 « Nouvelle déclaration publique des cadres supérieurs de l’électricité et du gaz », mars 1958, p. 4 (Arch. EDF, B. 801635).

131 Lettre de M. Decelle à M. Laroche, président de la Fédération des cadres supérieurs du gaz et de l’électricité, datée du 7 août 1958 (Arch. EDF, B. 800698).

132 Arch. EDF, B. 800698, 891253 et 801036 (cartons de la direction générale d’EDF datant de la fin des années 1960). De même, il ne faudrait pas penser que les administrations de tutelle, qui sont elles aussi saisies de telles sollicitations (notamment pour des promotions dans les entreprises publiques), sont totalement poreuses. Sur le cas de Jean-Marcel Jeanneney, ministre de l’Industrie de 1959 à 1962 : Kocher-Marboeuf éric, op. cit., pp. 46-55.

133 Voir par exemple (de) Gravelaine Frédérique, O’Dy Sylvie, op. cit., pp. 74-90 et Reynaud Charles, op. cit., pp. 71-115.