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L’électricité et les pouvoirs locaux en France (1880–1980)

Une autre histoire du service public

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François-Mathieu Poupeau

L’électricité, un service public jacobin ? À rebours des idées reçues, cet ouvrage montre le rôle joué par les pouvoirs locaux dans la construction de ce qui est devenu un pilier de l’État-Providence en France, au XXe siècle. Cette influence, peu abordée dans l’historiographie, doit être mise en regard avec les origines du secteur électrique : un système sociotechnique ancré et organisé au niveau communal. Jamais effacée, cette « matrice » a façonné de manière durable la gestion du service public. Elle explique le maintien de plusieurs prérogatives locales au moment de la nationalisation (concessions de distribution, régies municipales et départementales, etc.). Elle éclaire la prise de certaines décisions après la création d’Électricité de France, en matière de redistribution sociale (soutien aux usagers domestiques) ou d’aménagement du territoire (péréquation des prix, électrification rurale). En exhumant l’action des pouvoirs locaux et de leur principale organisation représentative, la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies), cette autre histoire du service public, racontée « par le bas », nuance la vision d’un État hégémonique. Elle permet aussi de mieux appréhender les mutations actuelles du secteur électrique, à l’heure où les questions de décentralisation refont surface dans les débats politiques.

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Chapitre 2. Une lente érosion du pouvoir local : rationalisation industrielle et émergence de l’État

Chapitre 2

Une lente érosion du pouvoir local : rationalisation industrielle et émergence de l’État

Cette configuration originelle, qui accorde une place centrale à la commune, est remise en question à partir de la fin de la décennie 1900. La loi du 15 juin 1906 reste certes toujours en vigueur. Mais elle s’inscrit désormais dans un cadre réglementaire plus complexe, qui redessine les frontières du service public. Deux dynamiques principales se conjuguent pour faire émerger un nouvel agencement institutionnel. Il se caractérise par une plus forte centralisation, synonyme d’érosion progressive de la capacité d’action des communes.

Tout d’abord, l’industrie électrique entame une phase de recomposition profonde, du fait des stratégies développées par les compagnies privées. Grâce aux changements technologiques, qui permettent le transport à longue distance, l’interconnexion des réseaux se développe, tissant une « toile » d’envergure régionale puis nationale. Facilitée par la construction d’unités de production de grande taille, une concentration économique se dessine, autour de quelques groupes dominants. Ces deux mutations, qui se nourrissent mutuellement, modifient considérablement les rapports de force qui existaient jusqu’alors entre les sociétés privées et les élus locaux, au profit des premières.

La période voit également émerger un nouvel acteur, l’État, via le ministère des Travaux publics. Alors qu’elle était jusque-là quelque peu attentiste, cette administration s’investit davantage dans le secteur. Comme dans beaucoup d’autres domaines, son intervention vise surtout à encourager la structuration du marché, tout en préservant les grands équilibres politiques et sociaux du pays. Elle se traduit par une implication de plus en plus importante dans la production et le transport, au fur et à mesure que ceux-ci se différencient au sein de l’industrie électrique. Elle concerne également la distribution, non sans une certaine ambiguïté. En effet, tout en ne contestant pas les prérogatives formelles des communes, tout en soutenant, avec ses homologues de l’Agriculture et de l’Intérieur,←67 | 68→ les élus dans la politique d’électrification, le ministère des Travaux publics multiplie les incursions, contribuant à limiter lui aussi les marges de manœuvre des pouvoirs locaux.

Une dynamique industrielle : la centralisation technico-économique

Entre les années 1900 et 1930, le secteur électrique français évolue considérablement. Au modèle de développement initial – une petite centrale connectée à un réseau de distribution peu étendu et cloisonné – succède une organisation industrielle beaucoup plus complexe. Longtemps inséparables de la distribution, les activités de production et de transport s’émancipent pour constituer des segments de marché à part entière, créant des formes d’interdépendance nouvelles entre des sociétés qui agissent désormais à des échelles différentes. Ces mutations technico-économiques ne sont pas sans conséquences sur la capacité d’action des communes. Elles conduisent en effet à instaurer des rapports de force de plus en plus favorables aux industriels de l’électricité, notamment aux grands groupes qui se structurent au cours de cette période.

Les mécanismes de transformation du système électrique

Bien que suivant des trajectoires régionales contrastées1, bien que donnant lieu à des stratégies différentes de la part des entreprises, la transformation du secteur électrique suit deux dynamiques principales et complémentaires : l’interconnexion des réseaux d’une part, la concentration économique d’autre part.

Une première dynamique : l’interconnexion des réseaux

L’interconnexion des réseaux n’émerge véritablement qu’au lendemain de la Première Guerre mondiale, grâce aux progrès considérables réalisés en matière de transport d’énergie à longue distance. Pour comprendre la nature et l’importance de ce mouvement de fond, il faut avoir à l’esprit ce←68 | 69→ qui constitue une contrainte majeure pour les industriels de l’électricité : l’impossibilité de stocker le « produit » qu’ils fournissent et, partant, la nécessité de faire correspondre à tout instant l’offre et la demande. La solution à cette équation épineuse n’est pas sans poser des difficultés car elle passe par un dimensionnement correct des centrales de production et des réseaux de distribution. Un sous-dimensionnement pourra provoquer des problèmes techniques et susciter un fort mécontentement de la part des consommateurs, qui ne pourront disposer d’une tension suffisante. Un surdimensionnement entraînera au contraire des surcoûts d’exploitation, en raison de l’importance des actifs immobilisés.

L’édification d’un système interconnecté constitue précisément l’une des réponses à cette nécessité d’adaptation constante entre appareil productif et demande de consommation2. Elle offre plusieurs avantages. Elle limite tout d’abord les problèmes de dimensionnement, en offrant à une entreprise sous-capacitaire la possibilité d’acheter ponctuellement son courant et, inversement, au producteur sur-capacitaire de pouvoir écouler une partie de l’électricité qu’il ne peut lui-même distribuer. Elle agit ensuite comme une « mutuelle d’assurance contre les imprévisions3 », en jouant sur la compensation énergétique spatiale ou temporelle et sur la complémentarité entre sources de production. En cas de défaillance momentanée d’une centrale, un distributeur pourra faire appel à une autre société pour alimenter ses clients, évitant ainsi une interruption du service. En période de pénurie d’eau, les hydroélectriciens des Alpes pallieront la baisse d’activité de leurs barrages et honoreront leurs engagements commerciaux en achetant leur courant à leurs homologues des Pyrénées ou à des thermiciens de l’est de la France4. Enfin, l’interconnexion des réseaux permet de bénéficier de ce que les ingénieurs appellent des « effets de foisonnement ». Ceux-ci traduisent le fait qu’en étendant le territoire d’action et les débouchés des producteurs, l’interconnexion augmente et surtout diversifie leur portefeuille de clients. Elle leur permet de mieux lisser leurs ventes et d’améliorer leur courbe de charge. Elle tend à réduire les coûts fixes de leurs centrales en facilitant une utilisation plus continue, même si le phénomène de consommation de pointe ne peut être totalement éradiqué.←69 | 70→

Forte des bénéfices qu’elle peut apporter au secteur électrique dans son ensemble, l’interconnexion des réseaux se poursuit tout au long de l’entre-deux-guerres. Le transport à longue distance, qui ne constituait pas jusque-là une activité spécifique, commence à être plus clairement distingué de la distribution, au regard des niveaux de tension qui lui sont associés. Des réflexions sur ce segment apparaissent à partir du début des années 1920, les industriels et les pouvoirs publics cherchant à favoriser le développement de ce nouveau type d’infrastructures. En effet, à cette époque, l’extension des réseaux de transport reste encore très limitée.

Cette prise de conscience se traduit par l’adoption d’une législation spécifique sur le transport de l’électricité : la loi du 19 juillet 1922, qui instaure un régime de concession. Contrairement à la distribution, où les communes sont en première ligne, l’État joue le rôle d’autorité concédante. Cependant, malgré cette nouvelle réglementation, les avancées restent pendant longtemps assez timides. Elles butent sur de nombreuses difficultés. En 1923, la France ne compte que 170 km de lignes à 110/120 kV, 729 km de réseaux à 150 kV et aucune infrastructure à 220 kV. Dix ans plus tard, ces chiffres s’élèvent respectivement à 1 325, 3 847 et 1 210 km, ce qui donne la mesure des efforts accomplis5. Entre-temps, quelques ensembles interconnectés ont été édifiés, le plus souvent à l’échelle régionale et à l’initiative des énergéticiens. L’un des exemples emblématiques est la création, en 1922, de l’Union des producteurs d’électricité des Pyrénées occidentales6 (UPEPO). Même si elle s’inscrit dans un contexte où les services déconcentrés de l’État ne sont pas absents des réflexions, la mise en place de cette société anonyme naît avant tout de l’action coordonnée de cinq compagnies du sud-ouest de la France, soucieuses de mutualiser leurs efforts pour gérer au mieux leurs moyens de production.

Une seconde dynamique : la concentration économique

La concentration industrielle constitue l’autre dynamique majeure de la transformation du secteur électrique. Elle doit être pensée de manière conjointe au mouvement d’interconnexion que nous venons de décrire, étant à la fois effet et cause de son succès. Les économistes spécialistes des réseaux ont bien décrit le mécanisme dit de « rendements croissants » expliquant cette propension à la concentration7. Dans le cas←70 | 71→ de la distribution, la recherche d’une taille optimale devient un enjeu stratégique pour bon nombre d’entreprises. Elle leur permet de réduire leurs coûts de fonctionnement, en mutualisant des activités administratives, commerciales et d’exploitation des réseaux. Elle renforce leur capacité de négociation vis-à-vis des producteurs, surtout lorsqu’elles ne disposent pas des capacités suffisantes pour subvenir aux besoins de leurs propres clients. Que ce soit par la conquête de nouvelles concessions ou par l’intégration horizontale (rachat de sociétés existantes, fusions), un tel processus conduit à la constitution de quelques groupes d’importance régionale voire, pour certains, nationale.

Pour ce qui concerne la production, l’heure est également à la concentration. Comme dans l’ensemble des pays occidentaux8, le modèle de la « super-centrale » s’impose à partir du début des années 1920, dans les filières thermiques et hydrauliques. Il est favorisé par le développement des systèmes interconnectés. Ceux-ci offrent des perspectives de débouchés plus larges pour des unités de grande taille, qui peuvent fournir une énergie électrique beaucoup moins chère, en raison de la faiblesse des coûts fixes rapportés aux kWh produits. En l’espace de deux décennies, la puissance des centrales thermiques augmente considérablement. La construction de l’usine de Saint-Denis, en banlieue parisienne, représentait en 1906 une véritable révolution, avec une puissance installée de 50 000 kW9. En 1929, la centrale en compte désormais 120 000, contre 340 000 pour Gennevilliers et 400 000 pour Saint-Ouen10. À cette date, le niveau de 1906 correspond plutôt à la taille d’une usine moyenne de province. Dans l’hydraulique, sans atteindre le gigantisme de certains projets étrangers, la mise en service de nouveaux barrages dans le Massif Central, les Pyrénées et les Alpes permet d’obtenir des puissances considérables, sans commune mesure avec les premières installations au fil de l’eau du début du siècle. En 1937, la France compte 176 usines hydroélectriques de plus de 1 000 kVA installés, dont 8 de 50 000 à 100 000 kVA et 4 de plus de 100 000 kVA11. À l’instar des←71 | 72→ centrales thermiques, ces équipements nécessitent des moyens financiers considérables que seules quelques sociétés ou consortiums sont en mesure de mobiliser, accélérant de ce fait le mouvement de concentration économique. Il en est de même pour les investissements à réaliser dans les réseaux. Beaucoup de petits concessionnaires connaissent de réelles difficultés à faire face à l’augmentation des besoins, laissant ainsi place à l’intervention de groupes plus solides.

Bien loin de se traduire de manière uniforme, ce processus donne lieu à des trajectoires sensiblement différentes suivant les entreprises. Celles-ci peuvent jouer au moins sur deux principaux leviers pour assurer leur développement : une intégration dite verticale, de l’amont (production) vers l’aval (distribution), en passant parfois par la construction de grands réseaux de transport ; une intégration plus horizontale, qui vise plutôt à consolider une position sur un segment donné, notamment dans la distribution. Même si la frontière entre ces deux formes d’intégration n’est pas toujours très étanche, quelques « tempéraments stratégiques » peuvent être dégagés. L’Énergie industrielle, présidée par Pierre-Marie Durand, privilégie une intégration horizontale, par croissance interne (obtention de concessions) et externe (rachat de sociétés concurrentes)12. À l’inverse, l’Énergie électrique du sud-ouest (EESO) d’Alexandre Giros, Louis Loucheur et Adrien Palaz, autres figures éminentes du patronat, croît plutôt à partir d’une stratégie de consolidation dans les segments de la production et du transport13. Pour sa part, le groupe Empain pratique une politique de synergie entre ses activités de transport collectif (tramways), de production d’énergie et de construction de matériel électrique, et ce sur quelques zones géographiques circonscrites14. Ce schéma est assez proche (tramways exceptés) de celui adopté par la Compagnie générale d’électricité, qui s’appuie à la fois sur la production-distribution et la fabrication de matériel électrique15. Pour beaucoup de ces sociétés, la holding constitue une forme organisationnelle attractive, dans la mesure où elle permet de lever un volume important de liquidités, atout précieux pour poursuivre une stratégie de croissance16.←72 | 73→

Des sociétés concessionnaires sous l’influence des producteurs et des transporteurs

Dans l’entre-deux-guerres, la polarisation du secteur autour de quelques grands groupes se précise. Au début des années 1930, une quinzaine d’entre eux alimente déjà plus de 75 % de la population française17. Les deux principaux sont l’Union d’électricité d’Ernest Mercier, surtout implantée dans la moitié nord du pays, spécialisée dans l’énergie thermique, et l’Énergie industrielle, qui couvre une zone plus méridionale, à base d’hydroélectricité. À la fin de la décennie, celle-ci s’est déjà largement étendue, comme le montre la carte de la figure 2.

Fig. 2. Le territoire d’action de l’Énergie industrielle en 193918

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Ces holdings cohabitent avec des structures de taille plus modeste, à l’échelle régionale ou départementale, avec lesquelles elles tissent des liens qui peuvent être appréhendés à travers la métaphore du système féodal19. Passée la phase de la « course à la concession » du début du siècle, le secteur électrique se transforme en un ensemble organisé d’entreprises certes rivales mais respectant des règles du jeu assez stabilisées et entretenant des relations souvent formalisées. Des « fiefs énergétiques » se constituent au gré des rapports de force existants. Ils sont solidifiés par la conclusion d’accords de délimitation ou de démarcation. À travers eux, les sociétés s’engagent à respecter le territoire de leurs concurrents, en déclinant des sollicitations dont elles pourraient faire l’objet de la part des clients ou des communes. L’intérêt est évident pour les industriels, qui évoluent dans un secteur très capitalistique et qui, par conséquent, sont soucieux de stabiliser leurs débouchés pour assurer un revenu le plus régulier possible. La pratique est déjà ancienne et remonte parfois au début du siècle comme le montrent les exemples de Paris, de sa banlieue et de Marseille20. Elle s’intensifie dans les années 1910 et 1920, au fur et à mesure que le secteur opère sa mue vers une industrie de masse et vers un service public à caractère national. Toute société y a en général recours à un moment ou à un autre de son développement. L’Énergie industrielle signe régulièrement des traités de ce genre21, tout comme l’EESO22, l’Union électrique du centre23 (et ses ancêtres), la Compagnie du gaz de Rennes24 ou la Compagnie générale d’électricité25, pour ne prendre que quelques exemples. L’enjeu pour chaque entreprise est de se présenter sous un jour favorable dans ces négociations, quitte, par exemple, à récupérer le plus grand nombre de concessions et à les faire « dormir » en retardant les investissements promis aux communes26. Ces accords←74 | 75→ de démarcation ne sont pas immuables. Ils évoluent en fonction des stratégies d’alliance et des rachats d’entreprises. Ils donnent lieu à des tactiques d’encerclement territorial, pour essayer d’isoler une société ou de s’imposer comme son seul fournisseur d’électricité, prélude à une mainmise progressive. Des intimidations, des trahisons peuvent survenir27, occasion pour les uns et les autres de tester leur adversaire et d’essayer d’initier un nouvel équilibre qui soit plus à leur avantage. Parfois, ce sont les communes qui bloquent, lorsqu’elles apprennent, par exemple, l’existence d’un projet de rétrocession de concession28.

Cette partition du territoire, qui est soutenue par les pouvoirs publics29, fige des positions et instaure une hiérarchie entre grands groupes de stature régionale ou nationale et plus petites sociétés leur prêtant allégeance. Elle s’accompagne d’une autre forme de « remise en ordre », qui concerne les relations de dépendance entre les différents segments du système électrique : la production, le transport et la distribution. Bien que séparées au plan fonctionnel, ces trois branches s’organisent de plus en plus autour des deux premières, situées en amont, vers lesquelles le « centre de gravité » du secteur finit par se déplacer. On peut y voir la conséquence de deux phénomènes : l’interconnexion et la nécessité de mobiliser des capitaux substantiels pour construire des centrales et installer des réseaux à haute tension. L’interconnexion renforce le pouvoir de négociation du gros producteur vis-à-vis de ses clients, notamment des distributeurs. Son territoire d’action s’élargit, ce qui lui ouvre des débouchés plus variés. La nécessité de mobiliser des fonds importants pour investir dans le transport et la production remet elle aussi en question la place de la distribution dans la chaîne de valeur. Durant l’entre-deux-guerres, l’électricité devient l’un des secteurs économiques les plus gourmands en capitaux sur le marché financier français30. Les besoins sont énormes pour équiper le pays en centrales et en réseaux de transport, qui sont au cœur des mutations industrielles. La production d’énergie électrique est multipliée par plus←75 | 76→ de 2,5 entre 1923 et 193931. Elle absorbe des sommes considérables, en particulier dans l’hydroélectricité. Le transport à longue distance, qui devient une activité à part entière, nécessite lui aussi de gros volumes d’investissements, que seuls quelques grands groupes peuvent assumer.

Conjugué à la constitution progressive d’un oligopole, ce poids croissant de la production et du transport entraîne une reconfiguration sensible des rapports de force. Elle se traduit par une relative marginalisation de la distribution qui, bien qu’étant à l’interface avec les autorités concédantes et avec les clients, voit son poids relatif diminuer. Une entreprise comme la Compagnie générale d’électricité ne s’y trompe pas, qui s’efforce de constituer des sociétés de transport régional afin de ne pas subir la loi d’autres grands groupes32. Parce qu’ils disposent de moins en moins de moyens de production propres au regard des avantages que procure un système concentré et interconnecté33, les distributeurs entrent dans une relation de dépendance accrue vis-à-vis des sociétés situées en amont. À l’époque, plusieurs observateurs avertis estiment que ce sont les producteurs et les transporteurs qui tiennent le secteur. Dans un mémoire déposé en 1934 au Parlement, les dirigeants de la FNCCR34, une nouvelle association d’élus locaux spécialisée dans les questions d’électrification, dénoncent l’hégémonie des producteurs (accusés de maintenir un niveau de marge élevé en exerçant de fait un contrôle sur le marché) et des transporteurs (émanation d’un oligopole de compagnies de distribution imposant leur diktat aux concessionnaires)35. S’exprimant la même année lui aussi devant le Parlement, M. Préaud, directeur des Eaux et du Génie rural (ministère de l’Agriculture), évoque le rôle du transporteur comme « un intermédiaire dont l’utilité n’est pas toujours évidente mais dont les privilèges sont souvent excessifs36 ».

Deux cas de figure se présentent, qui permettent d’illustrer comment s’instaure cette relation de sujétion progressive de la distribution. Lorsque←76 | 77→ la société concessionnaire a conservé son indépendance mais qu’elle s’est désengagée de la production (cas de plus en plus fréquent), elle n’est pas toujours en capacité de résister à ses fournisseurs. Le cas des régies, qui incarnent par excellence un modèle de gestion décentralisée, l’illustre bien. Comme le montrent les travaux sur Grenoble et Bordeaux37, ces distributeurs, qui sont placés sous le contrôle des municipalités, voient leurs marges de manœuvre limitées durant l’entre-deux-guerres. À Grenoble, la régie ne possède pas de moyens de production suffisants pour faire face à des fournisseurs en position de force38. Adoptant une stratégie concertée, ceux-ci concluent des accords de non-agression et de partage du territoire qui réduisent de fait le jeu concurrentiel. À Bordeaux, la régie créée en 1919 par la ville connaît des difficultés similaires. Alexandre Fernandez montre bien comment l’énergie électrique du sud-ouest (EESO), qui en est le principal fournisseur, parvient à maintenir voire à augmenter son emprise sur la commune, qu’elle exerçait déjà du temps des anciens distributeurs privés39. La fermeture par la ville de sites de production jugés obsolètes, la stratégie de contrôle des points d’entrée de l’énergie hydroélectrique en provenance des Pyrénées confèrent à l’EESO une position hégémonique qui réduit de fait l’autonomie de la régie municipale.

Ce rapport de force se retrouve lorsque les sociétés concessionnaires ne sont pas indépendantes mais qu’elles appartiennent à des grands groupes présents sur l’ensemble du secteur (production, transport, distribution). Dans ce type de configuration, le siège social peut prélever des sommes non négligeables sur ses unités ou ses filiales40. Il peut aussi faire passer plus facilement ses priorités stratégiques, grâce à sa politique de cession interne du courant électrique et à l’action de ses administrateurs délégués. C’est par leur intermédiaire qu’il exerce un mode de pilotage conciliant déconcentration opérationnelle et centralisation des décisions sensibles41.←77 | 78→ Membre du conseil d’administration de la maison mère, parfois ancien directeur d’exploitation, l’administrateur délégué a pour mission de contrôler les différentes entités du groupe. Il apparaît partout comme une figure tutélaire influente, susceptible de concurrencer les responsables des unités opérationnelles42. Cette emprise a un impact certain sur la stratégie des sociétés concessionnaires, qui se voient souvent obligées d’agir en fonction des intérêts du groupe, fût-ce au détriment de la satisfaction des clients et des autorités concédantes.

De nouveaux rapports de force avec les communes

L’ensemble de ces mutations technico-économiques ont des conséquences très directes sur la capacité d’action des élus locaux. Jusqu’à la décennie 1910, les communes étaient encore (du moins pour celles qui étaient électrifiées) dans une situation plutôt favorable, caractérisée par un certain équilibre des pouvoirs avec les concessionnaires. Fortes de leurs compétences juridiques et des rivalités opposant les industriels de l’énergie, qu’ils soient gaziers ou électriciens, elles pouvaient tirer profit de l’existence d’une certaine concurrence pour exercer un rôle actif dans le développement des réseaux. Avec la reconfiguration du secteur électrique autour d’un oligopole, un rééquilibrage voire une inversion des rapports de force s’opère progressivement. Il nourrit une contestation nouvelle chez beaucoup d’élus et d’usagers, qui ont le sentiment que les groupes privés ont désormais pris l’ascendant et dictent leurs volontés à l’État.

Les réseaux de la colère : la montée d’une contestation des élus locaux

La recomposition de l’industrie électrique suscite, dans les années 1920, un mécontentement croissant parmi la population. L’un des indicateurs en est le nombre important d’interpellations de parlementaires, qui pointent des manquements voire des abus de la part des sociétés privées43.←78 | 79→

Les conflits entre autorités concédantes et concessionnaires ne datent pas de cette période. Consubstantiels à toute forme de relation contractuelle, ils apparaissent dès l’installation des premiers réseaux d’électricité. La tarification ou la fixation de redevances et taxes diverses constituent des sources fréquentes d’insatisfaction et donnent lieu, dans plusieurs cas, à des contentieux. De même, le respect des engagements sur les programmes d’investissements fait l’objet de nombreux différends, les élus reprochant aux industriels, surtout en milieu rural, de ne pas hâter l’électrification de leur territoire, alors qu’ils sont titulaires d’un contrat de concession assorti d’un monopole. Loin donc d’être inédites, les tensions qui opposent désormais les élus et les délégataires reposent sur le sentiment de plus en plus diffus que le rapport de force a sensiblement évolué et que la nouvelle donne n’est guère favorable aux communes. Agissant en ordre dispersé face à une industrie concentrée, étant en contact avec des concessionnaires très dépendants des acteurs de la chaîne amont (producteurs, transporteurs), celles-ci ont désormais de plus en plus de difficultés à faire entendre leur voix, ainsi que le souligne un rapport de la Cour des comptes de 193344.

Le cas du Syndicat des communes de la banlieue parisienne pour l’électricité (SCBPE) est très révélateur de ce qui se joue concrètement entre les autorités concédantes et leurs délégataires45. Le SCBPE est créé en 1924 pour défendre les intérêts des municipalités du département de la Seine (à l’exception de Paris) face aux six compagnies privées qui se partagent alors leur territoire. Très rapidement, les édiles qui sont à la tête du syndicat sont confrontés à une difficulté récurrente : exercer le contrôle effectif des concessions, à partir de la consultation des documents fournis par les différents délégataires. L’enjeu majeur porte sur la connaissance des coûts d’exploitation. S’il est encore relativement aisé de se faire une opinion sur les charges liées aux réseaux en tant que tels (construction, entretien, etc.), il est moins facile d’avoir une idée claire sur les prix d’achat de l’électricité. En effet, le SCBPE a affaire à des concessionnaires qui se fournissent auprès d’autres sociétés, notamment l’Union d’électricité. Ce faisant, les élus locaux ne disposent que d’une vision partielle des charges réelles. Les six délégataires transmettent des documents qui manquent de transparence et, lorsque les communes souhaitent en savoir plus, font valoir que les contrats de cession d’énergie sont des actes commerciaux privés qui ne sauraient être divulgués aux autorités concédantes. Dès lors,←79 | 80→ il est structurellement difficile pour le syndicat d’aborder au mieux la négociation de nouveaux tarifs, ce qui le place de fait dans une situation de faiblesse.

Le sentiment de dépossession qu’éprouvent les élus locaux est alimenté par un processus parallèle à cette sujétion progressive des compagnies distributrices aux grands groupes d’électricité : l’organisation, par les sociétés concessionnaires elles-mêmes, d’une partition du territoire de desserte. Ce partage n’est pas le simple fait des industriels de l’énergie, qui sont soucieux de consolider et de stabiliser leurs positions. Il est aussi favorisé par les préfets, les ingénieurs des Ponts et chaussées et du Génie rural, ainsi que certains élus locaux, qui y voient l’un des moyens d’accélérer l’électrification du pays46. Jugée nécessaire par ces acteurs, cette stratégie n’en est pas moins considérée par beaucoup d’élus comme problématique car elle tend à limiter voire annihiler toute forme de concurrence. C’est l’un des constats qui se dégagent des discussions menées dans le cadre du premier congrès de la Fédération nationale des collectivités d’électrification rurale (FNCER), organisé en 1924 à Paris47. Réunissant de nombreux acteurs impliqués dans l’électrification rurale, ce rassemblement se transforme à plusieurs reprises en caisse de résonnance des protestations des élus, qui accusent les représentants de l’État et surtout les compagnies privées de favoriser des pratiques anti-concurrentielles. La fronde est menée en particulier par M. Lesaché, député de l’Aube apparenté gauche républicaine démocratique, qui s’élève solennellement contre ce qu’il estime être des agissements contraires aux intérêts des consommateurs48.

Eu égard aux évolutions que connaît le secteur électrique au lendemain de la Première Guerre mondiale, on assiste donc à une transformation radicale des relations entre les municipalités et les industriels de l’électricité. élément longtemps central dans les rapports de force économiques, la concession tend désormais à occuper une place beaucoup plus périphérique dans la régulation du secteur, le « barycentre » s’étant progressivement déplacé en amont de l’activité de distribution. Si les édiles des grandes villes ou les notables admis dans←80 | 81→ les conseils d’administration des compagnies49 peuvent estimer conserver une certaine capacité d’action, beaucoup d’élus de plus petites communes prennent conscience du caractère parfois formel de leurs prérogatives. Cette perception de la réalité nourrit un climat d’insatisfaction générale et de dénonciation de la toute-puissance des grands groupes privés dont le Parlement se fait régulièrement l’écho50. Fin mars 1930, Jean-Marie Thomas, député socialiste de Saône-et-Loire, interpelle le gouvernement sur les dispositions à prendre « pour protéger les usagers contre les abus des grandes sociétés de production et de distribution d’énergie électrique et pour empêcher la mainmise de quelques groupes financiers français et étrangers sur toutes les concessions françaises ». En novembre 1930, le radical-socialiste corrézien Alexis Jaubert intervient sur « la politique générale du gouvernement en ce qui concerne la production, le transport, la distribution et l’utilisation de l’énergie électrique ». Ce même mois, Ernest Lafont, député socialiste des Hautes-Alpes, en appelle à prendre des mesures « pour défendre les intérêts des consommateurs de force hydro-électrique, les habitants des régions productrices et les collectivités locales, soumis actuellement dans de trop nombreux cas à l’arbitraire des grandes sociétés ». En janvier 1931, c’est au tour de Camille Riffaterre, député républicain-socialiste de la Creuse, d’interpeller la Chambre sur « les mesures à prendre pour assurer, contre les entreprises des grandes sociétés de production et de distribution d’énergie électrique, la liberté d’action des départements et des communes ».

Unis pour influencer l’état : le rôle des syndicats professionnels

Ce sentiment est d’autant plus tenace que les compagnies privées manifestent une réelle aptitude à se fédérer pour défendre leurs intérêts, en particulier vis-à-vis de l’État. Leur pouvoir économique se double ainsi d’une forte capacité à peser sur les choix de politique publique, comme nous le verrons dans la seconde partie de ce chapitre.

Si l’on s’en tient aux seuls acteurs qui produisent, transportent et distribuent l’énergie électrique, trois principales instances représentatives émergent durant l’entre-deux-guerres51. La première←81 | 82→ est le Syndicat professionnel des producteurs et distributeurs d’énergie électrique (SPPDEE). Né au début du XXe siècle, le SPPDEE succède au Syndicat des usines d’électricité créé en 1896 par les producteurs pour porter des revendications autonomes vis-à-vis des constructeurs et des fabricants de matériel52. Il devient rapidement un organisme reconnu et puissant, avec à sa tête plusieurs patrons influents : émile Brylinski (Union d’électricité), Paul Bizet (Compagnie générale d’électricité, CGE), Daniel Berthelot (Société d’électricité de Paris, SEP), Henri Cahen (énergie électrique de l’ouest) ou Gaston Girousse (Société lyonnaise des eaux et de l’éclairage). Son siège est établi à Paris, dans des locaux appartenant à la CGE. Le SPPDEE s’intéresse de près aux évolutions législatives et réglementaires qui concernent la fourniture de l’énergie électrique, ce qui l’amène à être en contact fréquent avec le ministère des Travaux publics. On trouve également la Chambre syndicale des forces hydrauliques de l’électrométallurgie, de l’électrochimie et des industries s’y rattachant (CSFH), fondée en 1902. Son champ d’action se focalise sur la « houille blanche », qui fait l’objet de programmes d’équipement importants à partir de la Première Guerre mondiale. Comptant parmi ses membres Gabriel Cordier (énergie électrique du littoral méditerranéen, EELM), Louis Marlio ou Jean Maroger (UPEPO), elle a pour principal interlocuteur le ministère de l’Agriculture, chargé plus particulièrement de développer l’hydroélectricité. Le SPPDEE et la CSFH, alliés à d’autres, décident en 1907 de joindre leurs forces au sein de l’Union des syndicats d’électricité (USE). Grande confédération, elle entretient des liens étroits avec l’Union des industries métallurgiques et minières (UIMM), affiliée à la Confédération générale de la production française (CGPF)53. Ces différentes instances représentatives permettent aux industriels de l’électricité d’agir aux niveaux à la fois local (relations contractuelles←82 | 83→ avec les communes) et national (présence dans des lieux de concertation mis en place par l’État54).

Le SPPDEE, la CSFH et l’USE contribuent à bâtir une nouvelle conception de l’intervention publique dans le secteur de l’énergie. Elle marque le triomphe d’une vision technocratique favorable à l’action de l’État, contre la posture libérale qui primait jusqu’alors dans une large partie de la profession. Elle témoigne aussi de l’importance croissante prise par les patrons des grands groupes dans les revendications collectives, au détriment des plus petites sociétés. Pour le comprendre, il faut regarder de plus près la composition des syndicats et analyser la trajectoire et les idées que défendent ceux qui les dirigent. Comme le montre Henri Morsel55, de nouveaux responsables apparaissent à partir de la décennie 1910 pour porter la parole des industriels. Ils sont le plus souvent issus des sociétés de taille régionale et nationale qui émergent à cette période. Contre les petits entrepreneurs qui avaient été les pionniers de l’électrification, ces nouveaux venus, qu’Henri Morsel qualifie de « technocrates56 », plaident pour un plus fort encadrement public. Ils sont favorables à une normalisation des tensions, des appareils de comptage et des installations, gages, pour eux, d’une meilleure sécurité et d’une plus grande efficacité. Ils entendent également réglementer davantage l’accès à la profession, en organisant des écoles appelées à former des individus plus qualifiés, à même de gérer des équipements de plus en plus complexes. Ils plaident enfin pour un usage généralisé des concessions, que ce soit dans la distribution ou dans l’aménagement des cours d’eau, contre l’avis de beaucoup de petits entrepreneurs, qui militent pour l’absence de contraintes. Sur tous ces points, des divergences profondes séparent les patrons des grands groupes de leurs homologues à la tête de sociétés locales, qui restent très attachés à une certaine liberté d’action.

La période de l’entre-deux-guerres voit ces nouveaux dirigeants accéder aux postes de responsabilité des principaux syndicats professionnels. Ce faisant, leur vision des rapports entre acteurs publics et privés s’impose progressivement, surtout après la crise du début des←83 | 84→ années 193057. Parmi les patrons qui ont participé aux débats sur les réformes du secteur électrique58, des figures telles que Gabriel Cordier ou Ernest Mercier sont emblématiques du changement à l’œuvre. Dirigeant de l’EELM, le premier préside l’USE de 1917 à 192059. Henri Morsel le présente comme l’un des chefs de file du courant technocratique en France, plaidant pour une plus grande intervention de l’État. Ernest Mercier, bien décrit par Richard Kuisel60, est plus connu des non spécialistes. L’homme est indissociable du mouvement du « Redressement français », qu’il fonde et préside en 1925. Il y prône une conception dirigiste de l’économie, axée sur un partenariat équilibré entre l’État et les industriels. Beaucoup de ces thèses trouvent un certain écho auprès des ministères des Travaux publics et de l’Agriculture. Les fonctionnaires qui y travaillent sont en effet à la recherche de solutions et de soutiens pour répondre aux interpellations dont ils font l’objet de la part de divers groupes sociaux. S’instaure alors, au fil des années, une relation de forte proximité, qui est renforcée par le fait que, tant du côté de l’État que des sociétés privées, beaucoup d’ingénieurs sont issus des Ponts et chaussées, corps qui a investi massivement les industries de réseaux61. Ayant fréquenté les mêmes écoles, pratiquant pour beaucoup le pantouflage, ces individus forgent une nouvelle communauté de pensée, qui se caractérise par un souci de rationalisation et de gestion concertée du secteur, considérées comme la panacée pour moderniser le pays. Cette connivence, qui n’est pas exempte de différends ou de conflits, ne manque pas d’être interprétée par certains élus et syndicats de personnels comme la manifestation de l’emprise des trusts, au plus près de l’action de l’État.←84 | 85→

Une dynamique institutionnelle : l’émergence d’une intervention de l’État

Ces transformations ne font pas que modifier les rapports de force économiques. Elles ont également des conséquences importantes sur la nature des jeux institutionnels, notamment entre État et pouvoirs locaux. L’éclatement du modèle intégré de production-distribution organisé jusque-là à l’échelle locale, la spécialisation des segments ouvrent en effet de nouveaux espaces de régulation, laissés vacants par des communes qui se focalisent essentiellement sur la gestion de la distribution. C’est en particulier le cas de la production et du transport, activités désormais bien distinctes, qui sont au cœur de la nouvelle industrie.

Poussé notamment par les sociétés d’électricité et leurs fédérations professionnelles62, l’État commence à s’immiscer un peu plus dans le secteur. La production et le transport sont des cibles privilégiées, qui montrent un ministère des Travaux publics proche des préoccupations des entreprises privées, cherchant à soutenir leur croissance et à les inciter à coopérer pour développer les infrastructures. Dans la distribution, la situation est différente car cette branche constitue toujours le domaine réservé des communes, eu égard à la loi du 15 juin 1906. Pour autant, le ministère des Travaux publics ne reste pas passif. Soucieux de consolider l’activité des industriels, il intervient de manière indirecte en se posant en arbitre des conflits locaux et en facilitateur d’un mouvement de rationalisation présenté par certains comme nécessaire.

La production et le transport, champs d’intervention privilégiés de l’État

La lente transformation du secteur électrique ne se fait pas dans un vide institutionnel, qui laisserait l’entière initiative aux acteurs privés. Dès que s’esquissent l’interconnexion des réseaux de transport et l’exploitation des ressources hydroélectriques du pays, les administrations d’État s’intéressent de plus en plus à l’organisation d’une industrie dont elles estiment qu’elle est appelée à jouer un rôle stratégique.←85 | 86→

La production : soutenir la « houille blanche »

L’attention se porte tout d’abord sur la production. Au moment de la Première Guerre mondiale, l’énergie d’origine hydroélectrique (la « houille blanche ») suscite une mobilisation de grande ampleur. Il n’a certes pas fallu attendre cette période pour voir fleurir les premiers projets utilisant ce type de ressource. Dès l’origine, selon les régions, une part non négligeable de l’électricité est produite à partir de cours d’eau, rivières et chutes alimentant les industriels et les réseaux de distribution. La première usine destinée à la seule vente d’électricité (donc sans autoconsommation) date de 188863. Située en région alpine, dont le potentiel est énorme, elle atteste l’intérêt précoce pour l’hydraulique, déjà utilisée depuis des siècles pour produire de l’énergie mécanique.

Pourtant, l’hydroélectricité peine à décoller en France à la veille du premier conflit mondial. Malgré un engouement au tournant des XIXe et XXe siècles, elle bute sur de nombreuses difficultés. Dans beaucoup de régions de montagne, le potentiel hydraulique est déjà en partie exploité par des équipements plus anciens, comme les moulins. Au nombre de 70 000 en 1890, de 55 000 en 1906, ceux-ci alimentent une petite industrie (scieurs, taillandiers, tisseurs, etc.) bien implantée et qui résiste encore à la concurrence d’autres centres de production64. Il est donc souvent difficile pour une société d’électricité de trouver des chutes et cours d’eau disponibles ou de persuader ces entreprises locales de se convertir à ce qui constitue une nouvelle forme d’énergie pour elles, d’une efficacité au demeurant incertaine. À cette épineuse question de la disponibilité des sites vient s’ajouter le poids considérable des contraintes juridiques qui pèsent sur les aménagements. Les riverains continuent de bénéficier d’un droit à l’usage de l’eau. Certains « barreurs de chute » l'utilisent pour spéculer, à une période où les initiatives se multiplient, du fait du desserrement des contraintes techniques (transport à longue distance)65. Aussi les projets ont-ils peine à se développer, plaçant la France à un niveau d’équipement bien inférieur à ce qu’il pourrait être eu égard à son potentiel66.

Comme dans d’autres domaines économiques67, la guerre modifie l’attitude de l’État à l’égard de cette question de la « houille blanche ».←86 | 87→ Le conflit a des conséquences considérables sur l’approvisionnement en houille et en charbon, combustibles qui pèsent lourdement dans la balance énergétique68. L’invasion allemande prive la France de près des trois-quarts de sa production intérieure, essentiellement concentrée dans le Nord Pas de Calais69. Les importations, qui représentaient avant-guerre environ le tiers de la consommation nationale, baissent de 28 % dès la première année des hostilités et connaissent des hausses de prix substantielles. Ces dérèglements obligent l’administration à mettre en place des mesures exceptionnelles de contingentement et de rationalisation, afin d’éviter la paralysie du pays. Mais, plus fondamentalement, ils soulèvent la question de l’indépendance énergétique et de la capacité de l’appareil productif français à faire face à une guerre qui s’annonce longue et coûteuse.

Trois hommes jouent un rôle décisif dans l’engagement accru de l’État dans le secteur électrique : Louis Loucheur, Alexandre Giros, et Albert Claveille70. Louis Loucheur a déjà derrière lui une longue carrière de dirigeant de sociétés électriques lorsqu’il est nommé, fin 1916, sous-secrétaire d’État à l’Artillerie et aux Munitions puis, moins d’un an plus tard, ministre de l’Armement. Il a fondé avant-guerre, avec Alexandre Giros, des compagnies de taille importante, comme l’EENF (énergie électrique du nord de la France), la SGE (Société générale d’entreprises) ainsi que Loire et Centre. Cette expérience lui vaut un statut d’expert ès énergie au sein du gouvernement d’Aristide Briand. Avec Albert Thomas et étienne Clémentel, alors ministre du Commerce, Louis Loucheur fait partie de ceux qui plaident pour une intervention économique de l’État, seule à même, selon lui, de poursuivre l’effort de guerre sur la durée71. Contrairement à ses deux collègues du gouvernement, partisans, pour l’un, de programmes proches des nationalisations (Thomas), pour l’autre, de la mise en place d’une forme de corporatisme (Clémentel), Loucheur œuvre en faveur d’un engagement minimal de la puissance publique, pragmatique, incitatif, conçu en étroite collaboration avec le patronat privé. Sa doctrine, qui est co-élaborée avec de grands énergéticiens comme Ernest Mercier ou Albert Petsche (Lyonnaise des eaux), marque←87 | 88→ durablement l’engagement de l’État dans le secteur électrique, bien au-delà du premier conflit mondial. Elle montre une grande convergence de vues entre les élites administratives et industrielles, favorisée par l’appartenance aux grands corps techniques mais aussi par l’influence notable qu’exercent les syndicats professionnels (SPPDEE, CSFH, USE) sur les politiques publiques gouvernementales.

Si l’on excepte les prêts en matériel et les avances remboursables consentis aux entreprises privées durant le conflit, l’État adopte deux mesures principales. Elles ont pour cadre la loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique, dont le rapporteur est Léon Perrier, député radical-socialiste et président du conseil général de l’Isère. Son vote fait suite aux travaux de la commission extra-parlementaire des forces hydrauliques chargée en 1917 d’élaborer un nouveau statut des eaux72. Malgré ses imperfections, ce texte est fondamental, dans la mesure où il offre un cadre juridique favorable au développement de la production d’énergie hydraulique. Désormais, celle-ci est considérée comme un bien distinct de l’eau. Elle n’est donc plus soumise au droit de riveraineté jusque-là en vigueur, qui obligeait les porteurs de projets à des tractations souvent longues et infructueuses. Seul un droit à l’indemnité peut être exigé. Le deuxième apport de la loi est de soumettre l’énergie hydraulique à un régime de concession ou d’autorisation de l’État, ce qui donne, là encore, des marges de manœuvre supplémentaires aux industriels. Ceux-ci peuvent désormais s’appuyer sur les contraintes d’utilité publique pour imposer des installations dont les propriétaires et les riverains ne veulent pas. En assimilant l’énergie hydraulique à un « bien » national au service de l’intérêt général, la loi du 16 octobre 1919 offre donc à l’administration des Travaux publics de s’immiscer un peu plus dans la gestion du secteur électrique.

Malgré ces avancées, la « nationalisation » de la question de la « houille blanche » ne constitue qu’une étape timide vers une plus grande intervention de l’État. D’une part, les élus locaux ont à cœur de conserver une certaine maîtrise sur l’usage des ressources énergétiques de leur territoire. Pour ce faire, ils peuvent s’appuyer sur la loi du 16 octobre 1919, qui prévoit deux principales mesures en la matière73. D’un côté, aucune concession hydroélectrique ne doit être accordée sans recueillir préalablement l’avis←88 | 89→ des conseils généraux concernés, ce qui permet d’inclure les élus dans le jeu décisionnel. De l’autre, le législateur instaure des redevances et surtout des quotas d’« énergie réservée », afin que les acteurs situés à proximité des aménagements bénéficient des retombées des richesses produites (un kWh à moindre coût)74. Le système de l’« énergie réservée » prévoit d’affecter une partie de l’électricité fournie par les nouveaux équipements à l’État (pour ses services publics) et aux conseils généraux riverains (art. 10). Ces derniers ont accès à un volume de kWh dont ils peuvent faire profiter certains usagers, notamment agricoles. Dans le cas de l’usine de la Cure, située aux confins de l’Yonne et de la Nièvre, sur 6 000 kW de puissance installée, le projet de cahier des charges signé en 1921 par l’exploitant propose d’affecter 500 kW à l’État (et ses services publics) et autant aux deux conseils généraux concernés75. Ces derniers peuvent également prétendre disposer de réserves contractuelles à hauteur de 400 kW. La proportion d’énergie redistribuée localement s’élève donc, pour les seuls conseils généraux, à 15 %. Ce chiffre, qui n’est pas négligeable, montre que les élus restent vigilants à ce que la production fournie par leur territoire ne leur échappe pas totalement.

D’autre, part, dans le secteur électrique comme ailleurs, les élites politico-administratives et les dirigeants des firmes privées sont encore très réticents à s’affranchir du paradigme libéral qui prévaut depuis le XIXe siècle. Leur volonté de circonscrire l’État à un simple rôle de garant des grands équilibres sociaux est visible lorsqu’il s’agit de favoriser la « houille blanche », pourtant considérée comme d’intérêt national. L’action du ministère des Travaux publics se restreint à un soutien somme toute assez limité aux industriels. Au-delà des aspects réglementaires, il se fait sous forme de subventions et d’avances que les énergéticiens rechignent à solliciter, par crainte de se voir imposer une tutelle76. Pourtant autorisée par la loi du 16 octobre 1919, la participation de l’État au capital d’entreprises hydroélectriques reste d’un usage réduit. Quelques initiatives se font jour dans les vallées de la moyenne Dordogne et du Rhône77, dans le cadre de sociétés d’économie mixte. L’exemple de la Compagnie nationale du Rhône (CNR), bien documenté par Alexandre←89 | 90→ Giandou, montre toutefois que la conversion de l’État en entrepreneur est chose difficile. Décidée en 1921, la création de la CNR ne devient effective qu’en 1933. Ce retard est certes imputable aux revendications contradictoires des conseils généraux qui sont associés au projet, ainsi qu’aux divisions entre industriels. Mais il tient également à l’attitude pour le moins hostile du Conseil d’État et du Sénat, lesquels n’acceptent pas de voir l’État se transformer en un acteur économique, fût-ce aux côtés de firmes privées. Aussi le rôle de la puissance publique se réduit-il à une fonction d’incitation certes nouvelle et productrice d’effets, mais qui reste encore très confinée.

Le transport : favoriser l’interconnexion des réseaux

Un constat analogue peut être tiré pour ce qui concerne le transport d’énergie, domaine hautement stratégique. Le développement des centrales hydroélectriques passe en effet par la construction d’un réseau national de lignes à haute et très haute tensions, à même d’écouler l’énergie produite vers les lieux de consommation. Après avoir laissé l’initiative de cette tâche aux industriels, l’État commence à s’intéresser de plus près à la question. Dès 1918, le ministère des Travaux publics, dirigé alors par Albert Claveille, entreprend d’uniformiser, par voie de circulaire, les types de courants, fréquences et tensions utilisés (il en existe alors environ 60 en France), afin de favoriser une plus grande interconnexion78. La même année est mis en place un comité d’étude chargé d’élaborer un programme national et de préparer la reconstruction du Nord, alors libéré de la menace ennemie79. Il réunit services de l’État et industriels et se donne pour objectif d’évaluer les futurs besoins. Face à l’ampleur du travail à accomplir et au volume important des dépenses à engager, le ministère des Travaux publics décide alors de légiférer, comme il l’a fait quelques années plus tôt pour l’hydroélectricité.

Votée le 19 juillet 1922, la loi sur le transport d’énergie électrique à grande distance illustre ce nouveau volontarisme de l’État80. Elle fait suite à la création, un an plus tôt, de deux sociétés d’économie mixte chargées de reconstruire les réseaux du nord et de l’est de la←90 | 91→ France, qui ont été très largement détruits au moment des hostilités. Dans le texte voté par le Parlement en 1922, l’État entend jouer un rôle plus important dans le développement des réseaux à haute et très haute tensions. Ces infrastructures, qui se voient reconnaître une existence légale, sont désormais placées sous le contrôle du ministère des Travaux publics, l’État étant doté du statut d’autorité concédante. La circulaire et le décret des 4 et 24 avril 1923 précisent la nature et la portée de cette nouvelle disposition81. Il faut toutefois signaler que le caractère de service public du réseau de transport n’est pas encore acté. Comme le rappelle Christophe Bouneau82, la concession est plutôt envisagée comme un régime encadrant des contrats de droit privé, entre producteurs et fournisseurs d’énergie finale aux consommateurs. Aucun cahier des charges type n’est d’ailleurs proposé, contrairement aux concessions de distribution (loi de 1906), seul un document modèle étant rédigé par le ministère des Travaux publics. Entre 1919 et 1943, 120 concessions de transport sont accordées à 90 sociétés83. Sur un autre plan, tout en limitant son implication financière directe, le ministère des Travaux publics se donne également le droit d’obliger les producteurs, distributeurs, départements, communes et services publics (chemins de fer par exemple) à constituer sous sa direction un organisme collectif pour construire et exploiter un réseau de transport à haute tension. En cas de blocage, la loi prévoit une possibilité de rachat des lignes, par voie d’expropriation. À travers ce texte, le ministère veut ainsi se placer en autorité organisatrice du développement des réseaux de transport, en vue de favoriser l’émergence d’une infrastructure de taille nationale.

Nul historien ne conteste aujourd’hui l’échec de cette politique qui se voulait innovante en revisitant les formes de partenariat entre acteurs publics et privés84. Aucun organisme issu directement de la loi n’est créé dans les années qui suivent son adoption par le Parlement, le seul pour lequel une filiation puisse être établie étant l’Union pour le transport de l’énergie de l’Est, qui n’apparaît qu’en 1939, dans un contexte qui a fortement évolué. L’abandon d’une partie essentielle du texte législatif85,←91 | 92→ l’absence de réel levier financier, l’existence de liens étroits entre le ministère des Travaux publics et les sociétés concessionnaires ont été avancés pour expliquer les raisons de cet échec. Si effets il y a, ceux-ci sont surtout indirects, comme l’illustre le cas de l’UPEPO, où les services déconcentrés de l’État sont plutôt dans une posture d’accompagnement vis-à-vis des acteurs privés86.

Aménager, arbitrer, rationaliser : les incursions de l’État dans la distribution

Beaucoup d’historiens ont pointé l’influence des théories libérales pour expliquer l’engagement timoré de l’État dans le secteur de l’énergie au sortir du premier conflit mondial. Ce facteur joue fortement, tant ces doctrines conditionnent la manière de penser et d’agir des élites politiques et administratives, qui ne considèrent pas qu’il soit du ressort de la puissance publique de se substituer aux acteurs privés, hormis quelques cas exceptionnels. Jusqu’au milieu des années 1930, les rapports qu’entretiennent l’État et l’économie restent encore largement appréhendés sous l’angle du partenariat, de l’incitation, de la convergence naturelle des initiatives, en vue de satisfaire l’intérêt général. Il faut attendre le tournant keynésien pour qu’une plus grande partie de cette élite fasse son chemin de Damas et se convertisse à une conception volontariste de l’action publique.

à considérer de plus près la branche distribution, cette explication doit être complétée par un autre type de facteur, tout aussi important. Il renvoie au système institutionnel et à la nature des relations qui existent alors, dans ce segment d’activité, entre l’État et les collectivités locales. Indépendamment des conceptions libérales qui animent ses dirigeants, l’État, dans ses différentes composantes (ministères des Travaux publics et de l’Intérieur), est en effet très contraint par le cadre juridique hérité du début du siècle. La loi du 15 juin 1906 est toujours en vigueur et pèse dans la construction d’un nouveau modèle de service public. Elle fait des communes et de leurs groupements les autorités concédantes de la distribution d’électricité et, par conséquent, les interlocuteurs privilégiés des sociétés concessionnaires. Ces prérogatives ne sont aucunement remises en question durant l’entre-deux-guerres, tant les élus locaux y restent profondément attachés.←92 | 93→

Dans ce climat institutionnel sensible, c’est de manière indirecte que l’État tente de conquérir une position plus affirmée dans la distribution. Cette quête passe tout d’abord par l’esquisse d’une politique d’aménagement du territoire, à travers le soutien à l’électrification rurale87. Mais d’autres formes d’intervention vont plus loin, jusqu’aux frontières des compétences communales. Estimant que son rôle est de favoriser une gestion plus efficace du secteur, le ministère des Travaux publics n’hésite pas, en effet, à s’immiscer dans les pratiques tarifaires des municipalités et à tenter de réorganiser le marché pour donner une plus grande visibilité aux industriels.

L’État aménageur : l’électrification rurale

Avant l’entre-deux-guerres, la question de l’accès de tous les citoyens aux réseaux électriques ne constitue pas ce que l’on pourrait appeler un problème public. Bien qu’elle fascine et qu’elle devienne synonyme de progrès et de confort88, l’électricité n’est pas encore considérée comme un bien nécessaire à la vie économique et sociale. Les travaux des historiens, qui s’appuient notamment sur les témoignages des contemporains, nous invitent à nous préserver d’une illusion rétrospective tendant à associer, de manière mécanique, innovations technologiques et évolution des mentalités. Dans bien des cas, des décalages importants existent entre les progrès que connaît l’électricité, qui en font une énergie plus fiable et compétitive, et la manière dont elle est perçue par la population. De nombreux préjugés persistent. Des réticences individuelles et collectives se font jour. Ces freins réduisent la pénétration de l’électricité dans la société française, notamment dans les campagnes, bien qu’il faille se garder d’une vision par trop simpliste des réactions du monde rural. Cette défiance est souvent alimentée par les détracteurs de l’électricité, qui mettent en avant ce qu’ils considèrent comme ses dangers (le risque de foudre), ses risques pour la santé voire les menaces qu’elle ferait peser sur le mode de vie et les équilibres sociaux89.

Ce rapport à l’électricité change considérablement à partir de la Première Guerre mondiale. L’accès de tous devient désormais une←93 | 94→ question nationale, donnant naissance à un mouvement important en faveur de l’électrification des campagnes. Thierry Nadau a bien montré en quoi cette mobilisation tient à l’activisme de groupes aussi divers que les agrariens, fervents défenseurs du monde rural, au nom de considérations politiques et sociales, et les ingénieurs modernisateurs du ministère de l’Agriculture, très présents dans les campagnes90. Pour les premiers, l’État se doit d’intervenir pour lutter contre l’exode rural qui menace l’équilibre du pays, et ce d’autant plus que la Nation a contracté, selon eux, une dette morale à l’égard des campagnes lors du conflit mondial. Le développement des réseaux électriques est surtout vu comme le moyen de maintenir à la terre les paysans et leur famille, en leur offrant le confort dont bénéficient les citadins. Pour les seconds, présents à travers l’administration du Génie rural, de création récente91, la diffusion la plus large possible de l’électricité doit permettre de moderniser l’agriculture et de développer les petites industries. Elle procède surtout de motivations d’ordre économique, même si le bien-être des populations n’est pas absent des préoccupations. Sollicités par ces deux types d’acteurs ainsi que par leurs administrés, de très nombreux élus ruraux se mobilisent pour doter leur commune d’une énergie qui est désormais synonyme de progrès.

Portée par cette coalition d’intérêts divers, l’électrification rurale devient, au cours des années 1920, une cause nationale justifiant une intervention accrue de l’État. L’énergie électrique est désormais comparée à d’autres services publics, comme la voirie92, dont l’État a la charge, avec les départements. Le 3 décembre 1923, un arrêt de la Cour de cassation reconnaît d’ailleurs ce nouveau statut93. Dans ce contexte, beaucoup considèrent que les communes ne sont pas en mesure de résoudre à elles seules les difficultés d’équipement en infrastructures. Nombreuses et morcelées, disposant d’une expertise et d’une capacité financière limitées, elles restent très dépendantes du bon vouloir des concessionnaires. Développer des réseaux dans le monde rural est en effet un pari risqué←94 | 95→ pour ces sociétés, beaucoup plus que dans les villes, où les conditions sont plus favorables. Les frais d’installation sont élevés au regard des perspectives de vente. Les réticences des populations restent souvent tenaces, même si une stratégie offensive peut conduire à des résultats plus rapides qu’escomptés, ainsi qu’en atteste l’expérience menée par Joachim Estrade dans l’Aude et dans les Pyrénées-Orientales94.

Les difficultés rencontrées par les élus ruraux pour électrifier leur territoire les conduisent à faire pression sur l’État afin qu’il débloque des financements plus conséquents. Les besoins sont considérables, estimés par certains à quelque 2,5 milliards de francs, soit environ 2,1 milliards d’euros de 201695. Cette mobilisation passe par le canal parlementaire mais aussi par l’accès aux ministères de l’Agriculture et des Travaux publics, interlocuteurs attentifs aux revendications des notables locaux. Leurs ingénieurs, en particulier ceux du Génie rural, ont en effet beaucoup à gagner d’une intervention accrue de l’État, par leur rôle de dispensateurs des crédits publics et de conseillers des maires en matière d’équipements collectifs. Dans la Nièvre, c’est en grande partie grâce aux subsides du conseil général et des syndicats d’électrification qu’un bureau départemental du Génie rural peut être installé en 1926, base à partir de laquelle se nouent de nombreux contacts avec les élus96. Il n’est donc guère étonnant de voir les fonctionnaires de l’Agriculture et des Travaux publics participer très activement aux réflexions des édiles locaux, ainsi que le montre le Congrès national de l’électrification rurale de 1924, où les premiers rédigent bon nombre de rapports techniques et financiers destinés à rendre compte de la réalité du terrain et des difficultés rencontrées97. Cette implication est perçue comme une vraie menace par beaucoup d’ingénieurs-conseils privés, qui craignent d’être évincés par les communes98.←95 | 96→

Cette entente permet de surmonter en partie les réserves manifestées par l’administration des Finances, peu encline à accepter de nouvelles dépenses à une période de grave crise des comptes publics99. Une première circulaire du ministère de l’Agriculture, datée du 19 octobre 1919, invite à considérer les investissements d’électrification comme des travaux d’amélioration agricole, ouvrant dès lors la possibilité d’obtenir des subventions100. En 1923, une autre circulaire élargit le champ des possibles, la référence « rurale » se substituant au terme « agricole » qui figurait dans le texte précédent pour qualifier les projets éligibles. Mais la disposition la plus importante reste la loi du 2 août 1923, qui fait suite aux propositions d’une commission interministérielle instaurée en 1922, placée sous la présidence d’Henry Chéron, ministre de l’Agriculture, sénateur radical et président du conseil général du Calvados. Ce texte, qui est issu d’une réflexion parallèle à celle sur la « houille blanche101 », instaure un régime d’avance, via l’Office national du crédit agricole. 600 millions de francs (620 millions d’euros de 2016) sont débloqués pour financer des emprunts accordés à des conditions préférentielles aux communes (taux de 3 % pour des durées pouvant aller jusqu’à 40 ans). Des dispositions ultérieures prévoient de les remplacer par des subventions, sous certaines conditions fixées par décret. Toutefois, il ne faudrait pas se méprendre sur la volonté d’implication réelle de l’État durant cette période. Comme l’explique un document interministériel, il s’agit encore et avant tout de se reposer sur les sociétés privées et « de n’engager les finances locales qu’avec une extrême prudence » en la matière102. L’objectif est de se concentrer surtout sur les bourgs les plus peuplés, afin de ne pas excéder les ressources allouées par le Parlement.

L’État arbitre : la mise en place d’un index économique électrique

Cantonnée jusque-là à la fixation de niveaux maxima de prix dans les contrats de concession de distribution publique d’électricité, l’intervention de l’État en matière tarifaire change de nature au sortir du premier conflit←96 | 97→ mondial. Cette évolution fait suite à la multiplication des litiges opposant les municipalités et les sociétés de distribution. Arguant des difficultés de la guerre, en particulier du renchérissement du prix du charbon, qui alimente encore largement l’appareil de production, de nombreux concessionnaires demandent des relèvements tarifaires. Si certaines communes cèdent bon gré mal gré, beaucoup d’autres font part de leur désaccord, en s’appuyant sur les clauses figurant dans les contrats de concession, qui prévoient des prix inférieurs à ceux demandés. Cette confrontation nourrit de nombreux contentieux, dont le plus célèbre oppose la Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux (CGEB) à la municipalité bordelaise, autour de la hausse des tarifs du gaz103. Face au refus de la ville et du tribunal administratif d’accéder à ses demandes, la CGEB porte l’affaire devant le Conseil d’État. Dans un arrêt du 30 mars 1916, celui-ci annule la décision du conseil de préfecture de Bordeaux et reconnaît le droit du concessionnaire, dont les conditions d’exploitation ont été complètement modifiées, à obtenir gain de cause. Prise au nom de ce qui va devenir chez les juristes la « théorie de l’imprévision », cette décision a un impact important sur l’ensemble du secteur énergétique. Même si elle ne concerne que le gaz, elle pousse l’État à intervenir de manière plus volontariste, dans un contexte où les contentieux se multiplient. En effet, fortes de la décision prise par le Conseil d’État, plusieurs compagnies gazières réclament une indemnité dite d’imprévision aux villes qui ne consentent pas à augmenter les tarifs104. De nombreux élus refusent de la leur verser, au motif que les profits qu’elles réalisent restent assez élevés et qu’il faut les considérer dans la durée, et non au regard des déficits réalisés sur quelques exercices comptables105. Ils reçoivent l’appui du ministre de l’Intérieur du moment, Louis Malvy, qui, dans une circulaire datant du 19 août 1916, reprend l’argument et invite par ailleurs les communes à prendre en considération les ventes que les concessionnaires peuvent aussi réaliser au titre des sous-produits. Il enjoint les préfets à prodiguer leurs conseils aux villes et à « les défendre contre les prétentions exagérées des Compagnies106 ».

Ce conflit touche également la distribution publique d’énergie électrique. En France, à la fin de la Première guerre mondiale, 400 villes refusent les demandes de hausses des tarifs d’électricité, ce qui occasionne de nombreux←97 | 98→ procès107. Cette situation délicate incite le ministère des Travaux publics à s’immiscer dans le jeu des relations contractuelles. Dans un premier temps, son action passe essentiellement par l’entremise des préfets et des ingénieurs en chef du contrôle électrique (services déconcentrés des Ponts et chaussées), qui essaient de faire pression sur les élus pour qu’ils accèdent aux demandes de leurs concessionnaires108. Mais, face aux difficultés persistantes, le ministère décide d’aller plus loin et, par un décret en date du 28 juin 1921, instaure un index économique électrique destiné à mettre fin aux incessantes querelles locales109. Là encore se manifeste l’influence des industriels de l’électricité sur les politiques publiques de l’État, via leur syndicat professionnel (SPPDEE).

Le principe de cet index est simple. Il s’agit de fixer un « juste prix » des tarifs d’électricité, sur la base de l’évolution des coûts de la main-d’œuvre et du charbon. Chaque trimestre ou semestre (la périodicité est variable durant les années 1920), le service central des forces hydrauliques et des distributions d’énergie électrique du ministère des Travaux publics demande aux ingénieurs de ses services déconcentrés de réaliser une enquête auprès de tous les concessionnaires110. Les résultats alimentent le travail de la commission des distributions d’énergie électrique (CDEE). Cet organisme national est chargé de fixer deux index (basse et haute tensions) par département, à partir desquels des relèvements tarifaires peuvent être négociés. En endossant, via la fixation de ces index, une fonction d’arbitre, le ministère des Travaux publics s’invite donc un peu plus dans le domaine de la distribution. Même s’il n’agit pas sur la structure des tarifs en tant que telle mais sur leur évolution, même s’il n’entend pas se substituer aux communes dans leurs négociations avec les concessionnaires, il n’en demeure pas moins qu’il empiète quelque peu sur les prérogatives municipales. Beaucoup d’élus locaux ne s’y trompent pas, qui dénoncent l’instauration d’un index qui a pour conséquence, bien souvent, de renchérir les tarifs, alors que bon nombre de compagnies continuent à afficher des profits substantiels111. Certains←98 | 99→ parlementaires, comme le député Lesaché, contestent le mode de calcul et la surreprésentation de l’État et des industriels de l’électricité au sein de la commission nationale112. Tenant en 1924 son premier congrès, la Fédération nationale des collectivités d’électrification rurale (FNCER) adopte d’ailleurs, sur la proposition de M. Lesaché, un vœu appelant à ce que la moitié des membres de la CDEE soient désormais choisis parmi les syndicats de consommateurs d’électricité et les élus locaux, contre un tiers à l’époque. Il est relayé par plusieurs conseils généraux et chambres de commerce, qui vont parfois plus loin, demandant de supprimer purement et simplement un index jugé trop favorable aux intérêts des industriels113. Ces différents appels restent toutefois lettre morte, le ministère ne procédant à aucune révision de la composition de la commission ni à une quelconque réforme de l’index.

En dehors de cette mesure importante, l’action de l’État reste cependant assez limitée jusqu’aux années 1930. Elle consiste essentiellement à élaborer des cahiers des charges types ayant pour vocation d’encadrer les deux catégories de contrats qui régissent alors les relations dans la branche distribution : les concessions de distribution aux services publics (DSP), qui concernent la « vente en gros » d’énergie aux distributeurs locaux, délégataires des communes ; les concessions de distribution publique (DP), qui permettent à ces délégataires de vendre ensuite leur énergie « au détail » aux consommateurs finaux114. Ces deux cahiers des charges, définis par un décret datant du 17 janvier 1928, reprennent le principe de tarifs maxima. Ils ont également pour but d’encadrer un peu plus les pratiques des distributeurs, surtout dans le cas des 180 concessions de DSP existantes, qui sont sous la responsabilité de l’État115. Mais, s’agissant des DP, régies par la loi du 15 juin 1906, les communes restent toujours maîtresses de leur négociation tarifaire, à ceci près qu’elles doivent prendre en compte les index économiques désormais fixés par le ministère des Travaux publics.←99 | 100→

L’État organisateur : la rationalisation de la carte de la distribution publique d’électricité

La rationalisation de la branche distribution constitue un autre pan important de l’action de l’État, qui affecte elle aussi, indirectement, les prérogatives communales. Elle part de l’idée, formulée par les fonctionnaires du ministère des Travaux publics, qui sont proches des milieux industriels, que l’électrification du territoire national ne pourra se poursuivre sans soutenir l’activité des compagnies privées et favoriser leur concentration. Les capitaux à mobiliser pour construire les réseaux sont en effet considérables, alors que les perspectives de rentabilité sont parfois lointaines, surtout dans les zones rurales. La pénétration de l’électricité rencontre de nombreux obstacles, du fait, en particulier, de la concurrence avec d’autres sources d’énergie. Dès lors, pour ces fonctionnaires et leurs homologues du Génie rural, l’État doit intervenir de deux façons pour accompagner la mutation du secteur. La première consiste à inciter les communes à se regrouper pour offrir un périmètre de concession plus large et donc plus intéressant à gérer pour les industriels. La seconde vise à encourager la concentration des sociétés concessionnaires, fût-ce au prix d’une moindre concurrence au niveau local. Cette dernière stratégie n’est pas propre à l’électricité. Comme le soulignent François Caron et Denis Woronoff, bien que la législation interdise toute forme d’entente économique (art. 419 du Code pénal), l’État fait preuve d’une certaine bienveillance en la matière, comme l’illustrent les exemples des marchés de la fonte ou de la chimie dans les années 1870-1890116. Cette attitude est favorisée par une évolution sensible de la jurisprudence à partir de 1884. Le secteur électrique ne fait pas exception, comme le montre l’action menée par le ministère des Travaux publics dans la branche distribution. Il s’agit désormais, comme pour le transport d’électricité à longue distance, de créer localement des conditions propices à l’électrification du territoire national. L’objectif est de mettre de l’ordre dans le foisonnement des initiatives privées et de faire émerger quelques concessionnaires ayant les reins suffisamment solides pour accélérer la construction d’infrastructures.

C’est précisément la tâche à laquelle se livrent, partout en France, les ingénieurs du ministère des Travaux publics en charge du contrôle des distributions d’énergie électrique, souvent avec le soutien actif des préfets, du Génie rural et des conseils généraux117. En banlieue parisienne,←100 | 101→ la stratégie des services déconcentrés de l’État pousse clairement à la concentration des différents concessionnaires ainsi qu’au regroupement des communes118. Elle est facilitée par la circulaire interministérielle du 1er avril 1918, qui fixe le courant 50 périodes comme standard dans la distribution, ce qui permet d’encourager la coopération technique entre les compagnies privées119. En Seine-Inférieure, le préfet organise en septembre 1920 une réunion durant laquelle des zones d’influence sont attribuées explicitement à des entreprises, en présence de conseillers généraux et de fonctionnaires des Travaux publics et du Génie rural120. En échange de la formalisation de ce système d’ententes, les sociétés se voient octroyer des objectifs de construction de réseaux de basse et haute tensions. Le cas se présente également dans le Calvados et l’Aube121. Dans ce dernier département, le député Lesaché dénonce l’intervention du service des Ponts et chaussées, qui a pour effet, selon lui, d’introduire une distorsion de concurrence préjudiciable à l’exercice des compétences municipales.

La rationalisation de la carte de la distribution passe aussi, de manière concomitante, par le regroupement des communes. Dans la veine des réflexions qui se font jour autour du manque d’expertise des élus locaux et de la nécessité de repenser une organisation territoriale dont on juge qu’elle est datée122, il s’agit de faire émerger de nouveaux interlocuteurs pour les concessionnaires, à même de penser et de gérer avec eux un développement « rationnel » des réseaux de distribution. Cette stratégie s’inscrit dans le cadre des réflexions que l’État mène sur l’électrification rurale. Par décret du 22 mars 1922, le ministère des Travaux publics instaure une commission interministérielle pour la diffusion de l’énergie électrique dans les campagnes123. Elle a pour objectif « d’établir un programme d’ensemble […] dans les communes rurales124 ». Le rapport Troté, du nom d’un ingénieur du ministère des Travaux publics à qui incombe la mission de se←101 | 102→ pencher sur les réseaux de distribution, estime nécessaire de favoriser les coopérations entre municipalités : « les groupements chargés de réaliser les entreprises, qui seront en général des syndicats de communes, devront être organisés en ne se bornant pas à prendre en considération les seuls besoins de ceux qui en ont pris l’initiative, mais avec des vues d’ensemble, en tenant compte de la situation géographique et agronomique, des affinités des populations. Il conviendra d’étendre ces groupements autant qu’on le pourra, sans nuire à leur constitution ou à leur bonne administration et d’y comprendre des éléments plus ou moins rémunérateurs, dans la limite où cette solidarisation ne risquera pas de compromettre la vitalité de l’opération125 ».

Ces réflexions nourrissent l’action des préfets, des conseils généraux et des services déconcentrés de l’État (Génie rural, Ponts et chaussées), qui sont impliqués dans le soutien aux communes rurales. Dans un certain nombre de départements, les agents de l’État sont activement secondés par les sociétés privées, qui voient ainsi l’opportunité d’enlever plusieurs concessions à la fois126. Pour mener à bien cette entreprise de rationalisation administrative, le ministère de l’Intérieur peut s’appuyer sur la loi du 22 mars 1890, qui autorise les communes à se regrouper sous forme de syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU). Commence alors un formidable mouvement de mutualisation des moyens, qui se traduit par l’émergence de plusieurs centaines de structures dans les années 1920127.

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L’entrée de l’industrie électrique dans une nouvelle ère (une croissance continue des usages et un début de centralisation technico-économique) amorce une période de profonde reconfiguration institutionnelle. Alors qu’elles étaient au début du siècle au cœur du modèle de service public, les communes se voient désormais contestées dans leur fonction de régulation. Leur statut d’autorité concédante n’est pas abrogé mais il est écorné par l’attitude plus intrusive de l’État, qui cherche à mieux encadrer le développement d’une énergie jugée indispensable. Leur pouvoir de négociation ne disparaît pas mais il est progressivement rogné par les←102 | 103→ concessionnaires, du fait de l’évolution des rapports de force économiques au sein du secteur.

C’est dans ce contexte évolutif et sujet à de multiples incertitudes que des formes de contestation apparaissent, en particulier de la part des élus locaux. Dénonçant des relations de plus en plus asymétriques avec leurs délégataires, pointant une attitude de l’État beaucoup trop favorable aux intérêts des compagnies privées, ces derniers ont le sentiment que la loi du 15 juin 1906 est devenue un texte sans réelle portée. Ces attentes et ces frustrations font émerger un nouvel acteur, dont le rôle va s’avérer très important dans le processus de recomposition du service public : la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR).←103 | 104→ ←104 | 105→

1 Sur l’importance des dynamiques locales, notamment dans une perspective de comparaison avec l’industrie des chemins de fer : Bouneau Christophe, Entre David et Goliath. La dynamique des réseaux régionaux. Réseaux ferroviaires, réseaux électriques et régionalisation économique en France du milieu du XIXe siècle au milieu du XXe siècle, Bordeaux, MSHA, 2008.

2 L’utilisation d’un parc thermique d’appoint et de réservoirs hydrauliques constituent d’autres options envisageables (Bouneau Christophe, « Le transport d’énergie et l’interconnexion », in : Lévy-Leboyer Maurice, Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome deuxième : 1919-1946, Paris, Fayard, 1994, p. 782).

3 Ibid.

4 Roux Edmond, énergie électrique et Civilisation, Paris, Bibliothèque de Philosophie Scientifique, 1945, pp. 72-75.

5 Bouneau Christophe, « Le transport d’énergie et l’interconnexion », chap. cit., p. 802.

6 Bouneau Christophe, Modernisation et territoire…, op. cit.

7 Curien Nicolas, économie des réseaux, Paris, La Découverte, 2000, pp. 42-44.

8 Hughes Thomas P., op. cit., pp. 285-362.

9 Morsel Henri, « L’électricité thermique », in : Caron François, Cardot Fabienne (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome premier : 1881-1918, Paris, Fayard, 1991, p. 563.

10 Beltran Alain, « La production thermique », in : Lévy-Leboyer Maurice, Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome deuxième : 1919-1946, Paris, Fayard, 1994, p. 696.

11 Morsel Henri, « La production hydraulique », in : Lévy-Leboyer Maurice, Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome deuxième : 1919-1946, Paris, Fayard, 1994, p. 735.

12 Vuillermot Catherine, Pierre-Marie Durand et l’Énergie Industrielle. L’histoire d’un groupe électrique. 1906-1945, Paris, CNRS Éditions, 2001.

13 Bouvier Yves, Une grande société régionale de production-distribution d’électricité : l’énergie électrique du Sud-Ouest (1906-1946), mémoire de maîtrise d’histoire, Université Michel Montaigne-Bordeaux III, 1997.

14 Suzor Caroline, Le groupe Empain en France. Une saga industrielle et familiale, Bruxelles, Peter Lang, 2016.

15 Bouvier Yves, Connexions électriques…, op. cit.

16 Ibid., pp. 245-250.

17 Straus André, « Le financement de l’industrie électrique par le marché financier », in : Lévy-Leboyer Maurice, Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome deuxième : 1919-1946, Paris, Fayard, 1994, p. 932.

18 Carte tirée de l’Annuaire Desfossés, vol. 1939-1940, pp. 1360-1361 (cité in Bouneau Christophe, Entre David et Goliath…, op. cit., p. 326).

19 Bouneau Christophe, Modernisation et territoire…, op. cit., p. 106.

20 Beltran Alain, op. cit., pp. 269-273 ; Bellanger Emmanuel, Poupeau François-Mathieu, op. cit., pp. 45-46 ; Bouvier Yves, Connexions électriques…, op. cit., pp. 63-66.

21 Vuillermot Catherine, Pierre-Marie Durand et l’Énergie Industrielle…, op. cit., pp. 392-396 ; Léau Virginie, L’électrification du département des Landes des origines à 1946, mémoire de maîtrise d’histoire, Université de Bordeaux 3, 1998, p. 47.

22 Bouvier Yves, Une grande société régionale de production-distribution d’électricité…, op. cit., pp. 25-30.

23 Marnot Bruno, L’Union électrique du Centre, mémoire de maîtrise d’histoire, Université Paris IV-Sorbonne, 1991, pp. 28-30 et 94-95.

24 Le Pezron Jean-Baptiste, Pour un peu d’énergie…, op. cit., pp. 163-166.

25 Bouvier Yves, Connexions électriques…, op. cit., pp. 105-115.

26 Sauban René, op. cit., p. 141.

27 Ninet Emmanuel, L’électrification de la région Basse-Normandie. L’exemple du Calvados de 1919 à 1946, mémoire de DEA d’histoire et civilisations, Université de Caen, 1997, p. 129.

28 Barreau élisabeth, Le rôle de l’administration locale dans l’électrification de la Nièvre (1890-1939), op. cit., pp. 273-275.

29 Certaines villes exigent même la création d’un concessionnaire unique sur leur commune, comme Paris en 1907 (Beltran Alain, op. cit., pp. 298-308) ou Marseille en 1921 (Carvin Henri, op. cit., pp. 55-56 ; Bouvier Yves, Connexions électriques…, op. cit., p. 199). Nous y reviendrons lorsque nous évoquerons le rôle de l’État.

30 Straus André, chap. cit., p. 904.

31 Ibid., p. 911.

32 Bouvier Yves, Connexions électriques…, op. cit., pp. 204-206.

33 L’exemple type étant celui de la Compagnie parisienne de distribution d’électricité, qui dessert la capitale. À partir des années 1930, elle ne produit plus et achète son courant à deux grands groupes : l’Union d’électricité et Empain (Suzor Caroline, op. cit., p. 173).

34 Fédération nationale des collectivités concédantes et régies. Nous reviendrons sur sa création et son rôle dans le chapitre suivant.

35 FNCCR, « Observations sur la nécessité d’une réforme de la législation de la production, du transport et de la distribution de l’énergie électrique en France », 1934 (Arch. FNCCR, D. AB 007).

36 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., p. 383.

37 Panzarella Patricia, op. cit. ; Deschizeaux Patricia, art. cit. ; Fernandez Alexandre, op. cit.

38 Panzarella Patricia, op. cit., pp. 118-123.

39 Fernandez Alexandre, op. cit., pp. 175-180.

40 Outre une participation aux frais généraux, Yves Bouvier évoque le paiement de loyers ainsi qu’une redevance s’élevant à 5 % des recettes brutes (Connexions électriques…, op. cit., pp. 85-86).

41 Bastin Nicole, Quand les « anciens » racontent… L’histoire du centre de distribution mixte E.D.F/G.D.F. de Lille, Institut de Sociologie, Université Lille 1, 1983, p. 8 ; Muller Martine, Aux origines du centre de distribution de Nancy, étude réalisée pour l’AHEF, 1987, annexes A134-A136 ; Le Pezron Jean-Baptiste, Pour un peu de lumière…, op. cit., pp. 240-242 ; Varaschin Denis, op. cit., pp. 655-657 et 784-785 ; Bouvier Yves, Une grande société régionale de production-distribution d’électricité…, op. cit., pp. 39 et 111 ; Bouvier Yves, Connexions électriques…, op. cit., pp. 175-178, 254-258 et 283-285 ; Bigorgne Christelle, Histoire de l’implantation de l’électricité dans la commune d’Oullins au tournant du XIXème et du XXème siècle, mémoire de maîtrise d’histoire, Université Lyon III, 2000, pp. 93 et 106-107 ; Choi Hyang-Lan, énergie électrique du Nord de la France (1907-1946). L’histoire d’une grande entreprise de production – transport – distribution de l’électricité, thèse de doctorat d’histoire contemporaine, Université de Paris-Sorbonne (Paris IV), 2005, p. 36 ; Suzor Caroline, op. cit., p. 273.

42 Le Pezron Jean-Baptiste, Pour un peu de lumière…, op. cit., pp. 240-242.

43 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., pp. 388-390.

44 FNCCR, « Recueil des textes réglementaires et interprétatifs », 1939 (Arch. FNCCR, D. DC 011).

45 Bellanger Emmanuel, Poupeau François-Mathieu, op. cit., pp. 108-117.

46 Nous y reviendrons à la fin de ce chapitre, lorsque sera évoqué le rôle de l’État.

47 Cette fédération fera l’objet d’une présentation plus détaillée dans le chapitre suivant.

48 L’électrification rurale. Travaux du Premier Congrès national de l’électrification rurale, Paris, Publications de la Fédération nationale des collectivités d’électrification rurale, 1924, pp. 453-454.

49 Cette intégration fait partie d’une stratégie délibérée des grands groupes, qui cherchent ainsi à gagner des soutiens précieux pour le développement de leurs affaires. Sur ce point, voir par exemple Bouvier Yves, Connexions électriques…, op. cit., p. 129.

50 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., pp. 388-389. Les citations qui suivent sont extraites de cette référence.

51 Sur les origines du syndicalisme patronal dans le secteur électrique : Pétrequin Luc, op. cit. Les passages suivants sont tirés des analyses proposées par Henri Morsel (« La formation d’un grand patronat », in : Caron François, Cardot Fabienne (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome premier : 1881-1918, Paris, Fayard, 1991, pp. 747-780 et « La multiplicité des organisations de défense patronale de l’électricité », in : Lévy-Leboyer Maurice, Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome deuxième : 1919-1946, Paris, Fayard, 1994, pp. 263-270) et Pierre Lanthier (« Le patronat », in : Lévy-Leboyer Maurice, Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome deuxième : 1919-1946, Paris, Fayard, 1994, pp. 221-247).

52 Cf. chapitre 1.

53 Les liens entre l’UIMM et les industriels de l’électricité sont très précoces (Pétrequin Luc, op. cit., pp. 13-14). La CGPF devient en 1936 la Confédération générale du patronat français.

54 Citons, par exemple, le Comité d’électricité (Morsel Henri, « La politique professionnelle… », chap. cit., p. 795) et la Commission des distributions d’énergie électrique (Lanthier Pierre, chap. cit., p. 246), instaurés avant le premier conflit mondial. D’autres cénacles apparaissent durant l’entre-deux-guerres, qui font la part belle aux représentants des grands groupes privés.

55 Morsel Henri, « La politique professionnelle… », chap. cit., pp. 780-794.

56 Morsel Henri, « La formation d’un grand patronat », chap. cit., p. 747.

57 Lanthier Pierre, chap. cit., p. 221.

58 Pour quelques repères sur l’idéologie dominante chez ces dirigeants : ibid., pp. 235-247.

59 Morsel Henri, « La politique professionnelle… », chap. cit., p. 785.

60 Kuisel Richard, Ernest Mercier, French technocrat (1878-1955), Berkeley Los Angeles, University of California Press, 1967.

61 Morsel Henri, « La formation d’un grand patronat », chap. cit. ; Lanthier Pierre, chap. cit., pp. 223 et 256 ; Joly Hervé, « Les ingénieurs du corps des Ponts et chaussées dans les compagnies électriques : la nationalisation avant la nationalisation », in : Barjot Dominique, Cœuré Sophie, Morsel Henri (dir.), Stratégies, gestion, management. Les compagnies électriques et leurs patrons (1895-1945), Paris, AHEF-PUF, 2001, pp. 455-473.

62 D’autres dynamiques seraient à aborder, que nous n’évoquerons pas ici. Nous pensons par exemple au rôle des syndicats de personnel, qui interpellent l’État sur les conditions de travail dans les industries de l’énergie.

63 Morsel Henri, « L’électricité dans l’économie générale du pays », chap. cit., p. 520.

64 Ibid., pp. 518-520.

65 Ibid., p. 522.

66 Ibid., p. 523.

67 Kuisel Richard F., Le capitalisme et l’État en France. Modernisation et dirigisme au XX° siècle, Paris, Gallimard, 1984, pp. 73-116.

68 Banal Michel, « L’électricité pendant la Première Guerre Mondiale », in : Caron François, Cardot Fabienne (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome premier : 1881-1918, Paris, Fayard, 1991, p. 901.

69 Barjot Dominique, « équiper », in : Lévy-Leboyer Maurice, Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome deuxième : 1919-1946, Paris, Fayard, 1994, pp. 631-632.

70 Ibid., pp. 632-633. Nous évoquerons le rôle d’Albert Claveille dans le paragraphe consacré au transport.

71 Kuisel Richard F., Le capitalisme et l’État en France…, op. cit., pp. 100-104.

72 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., pp. 358-361.

73 Pour une analyse précise sur les cas de la Nièvre et de l’Yonne : Barreau élisabeth, Le rôle de l’administration locale dans l’électrification de la Nièvre (1890-1939), op. cit., pp. 119-123.

74 Arch. FNCCR, D. FC 010 et FC 011.

75 Barreau élisabeth, Le rôle de l’administration locale dans l’électrification de la Nièvre (1890-1939), op. cit., pp. 122-123.

76 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., pp. 364-365.

77 Évesque Jacques, op. cit., p. 35 ; Giandou Alexandre, La Compagnie Nationale du Rhône (1933-1998). Histoire d’un partenaire régional de l’État, Grenoble, PUG, 1999.

78 Berthonnet Arnaud, « La tarification du transport de l’énergie électrique en France avant la Nationalisation. étude historique et économique », Bulletin d’histoire de l’électricité, numéro spécial, décembre 1999, p. 14.

79 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., pp. 365-366.

80 Bouneau Christophe, « Le transport d’énergie et l’interconnexion », chap. cit.

81 Colli Jean-Claude, art. cit., p. 29.

82 Bouneau Christophe, « Le transport d’énergie et l’interconnexion », chap. cit., p. 785.

83 Magnien Maurice, « Le réseau électrique : les techniques de transport et les hommes du réseau », Bulletin d’histoire de l’électricité, n° 7, juin 1986, p. 37.

84 Bouneau Christophe, « Le transport d’énergie et l’interconnexion », chap. cit.

85 L’obligation de constituer un organisme commun n’a jamais été mise en pratique, faute de décret publié.

86 Bouneau Christophe, Modernisation et territoire…, op. cit., pp. 207-225.

87 Sur les origines de l’action de l’État en matière d’aménagement du territoire, notamment dans les grands services en réseaux : Caro Patrice, Dard Olivier, Daumas Jean-Claude, La politique d’aménagement du territoire. Racines, logiques et résultats, Rennes, PUR, 2002.

88 Beltran Alain, Carré Patrice A., op. cit., pp. 95-132.

89 Ibid., pp. 135-213.

90 Nadau Thierry, « L’électrification rurale », in : Lévy-Leboyer Maurice, Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome deuxième : 1919-1946, Paris, Fayard, 1994, pp. 1206-1210.

91 Elle a été instaurée par le décret du 26 décembre 1918 (ibid., p. 1215).

92 Intervention de MM. Launay (docteur en droit, chef du bureau du Génie rural au ministère de l’Agriculture), Peyssonnerie (ingénieur agronome, inspecteur général adjoint à l’Office national du Crédit Agricole) et Duperrier (ingénieur en chef des Ponts et chaussées d’Eure-et-Loir) au Congrès national de l’électrification rurale (L’électrification rurale. Travaux…, doc. cit., p. 222).

93 Beltran Alain, Carré Patrice A., op. cit., p. 268.

94 Sarda Claire, op. cit., pp. 68-70 ; Bouneau Christophe, Modernisation et territoire…, op. cit., pp. 54-56 et 79-84.

95 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., p. 373. Les chiffres de conversion des francs en euros sont calculés à partir des données de l’INSEE. Il en sera de même par la suite.

96 Barreau élisabeth, Le rôle de l’administration locale dans l’électrification de la Nièvre (1890-1939), op. cit., pp. 84-89 et 188-191.

97 L’électrification rurale. Travaux…, doc. cit.

98 Voir à ce sujet une brochure très instructive éditée en 1935 par l’Association française des ingénieurs-conseils urbanistes et sanitaires (AFUS), qui dénonce les pratiques du Génie rural (« Le Génie rural ? Ce que tout maire ne doit pas ignorer », Arch. FNCCR, D. DD 018).

99 Becker Jean-Jacques, Berstein Serge, Victoire et frustrations. 1914-1929, Paris, Seuil, 1990, pp. 223-230.

100 Nadau Thierry, « L’électrification rurale », chap. cit., p. 1209.

101 Le rapport établi par M. Troté, ingénieur en chef des Ponts et chaussées et inspecteur général du service hydraulique, s’inscrit en complémentarité avec les travaux évoqués plus haut sur la production d’hydroélectricité et son transport à longue distance (CHAN, F10, 4509).

102 Circulaire interministérielle (Agriculture, Intérieur, Travaux publics) du 3 août 1927 concernant l’électrification rurale (Arch. FNCCR, D. FH 001).

103 Fernandez Alexandre, op. cit., pp. 128-132.

104 Évesque Jacques, op. cit., p. 39.

105 « Compte rendu général du IVE congrès tenu par les Maires des principales villes de l’Ouest de la France. Hôtel de Ville de Rennes, le Mercredi 13 Septembre 1916 », Rennes, Imprimerie des Arts et Manufactures, 1916, p. 5.

106 Ibid.

107 Vuillermot Catherine, L’électrification dans le département du Doubs…, op. cit., p. 110.

108 Vuillermot Catherine, L’Union électrique : un demi-siècle d’électricité. 1895-1946, mémoire de DEA d’histoire, Université de Franche-Comté, 1986, p. 92 ; Desbrosses F., op. cit., p. 102 ; Marnot Bruno, op. cit., p. 49 ; Léau Virginie, op. cit., pp. 37-38 ; Pradeau Sébastien, op. cit., pp. 63-64.

109 Bouneau Christophe, Modernisation et territoire…, op. cit., p. 206. Par la suite, nous écrirons indifféremment « index économique électrique » ou « index électrique », les deux termes étant utilisés selon les acteurs.

110 CAC, V. [versement] 19771416, art. 15 à 24.

111 Bouneau Christophe, Modernisation et territoire…, op. cit., p. 206.

112 L’électrification rurale. Travaux du Premier Congrès…, doc. cit., p. 452.

113 « Modifications éventuelles aux index économiques et aux termes correctifs », rapport établi par M. Ailleret et présenté à la CDEE, 30 juin 1927 (CAC, V. 19771416, art. 13).

114 Deglaire Simone, Bordier Edmond, op. cit., pp. 36-44 ; Monnier Lionel, La tarification de l’électricité en France, Paris, économica, 1983, p. 78.

115 Monnier Lionel, op. cit., p. 78. La loi du 15 avril 1906 ne donnant aux communes aucune compétence explicite dans ce domaine, l’état se positionne sur ce segment d’activité, comme il le fait par ailleurs pour la production et le transport.

116 Caron François, « Dynamismes et freinages de la croissance industrielle », op. cit., pp. 248-249 ; Woronoff Denis, op. cit., p. 359.

117 Nous reviendrons sur ce dernier type d’acteurs dans le chapitre suivant.

118 Beltran Alain, op. cit., pp. 420-423 ; Bellanger Emmanuel, Poupeau François-Mathieu, op. cit., p. 63.

119 Malégarie Charles, L’électricité à Paris, Paris, Béranger, 1947, p. 80.

120 Bourienne Véronique, op. cit., pp. 341-345.

121 L’électrification rurale. Travaux du Premier Congrès…, doc. cit., pp. 450-455.

122 Bellanger Emmanuel, « Les syndicats de communes d’une France en morceaux ou comment réformer sans supprimer (1890-1970) », in : Le Saout Rémy (dir.), Réformer l’intercommunalité. Enjeux et controverses autour de la réforme des collectivités territoriales, Rennes, PUR, 2012, pp. 207-225.

123 M. Verrier, « Production et transport de l’énergie électrique », rapport non daté mais que l’on peut situer au milieu des années 1920 (CHAN, F10, 4509, dossier « électrification rurale (1919-1941) »).

124 Ibid., p. 1.

125 M. Troté, « Rapport sur la distribution de l’énergie électrique dans les communes rurales », p. 55, document non daté mais contemporain du rapport Verrier cité plus haut (CHAN, F10, 4509, dossier « électrification rurale (1919-1941) »).

126 Massé Bernard, op. cit., p. 32 ; Vuillermot Catherine, L’Union électrique…, op. cit., p. 58.

127 Cf. chapitre suivant.