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L’électricité et les pouvoirs locaux en France (1880–1980)

Une autre histoire du service public

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François-Mathieu Poupeau

L’électricité, un service public jacobin ? À rebours des idées reçues, cet ouvrage montre le rôle joué par les pouvoirs locaux dans la construction de ce qui est devenu un pilier de l’État-Providence en France, au XXe siècle. Cette influence, peu abordée dans l’historiographie, doit être mise en regard avec les origines du secteur électrique : un système sociotechnique ancré et organisé au niveau communal. Jamais effacée, cette « matrice » a façonné de manière durable la gestion du service public. Elle explique le maintien de plusieurs prérogatives locales au moment de la nationalisation (concessions de distribution, régies municipales et départementales, etc.). Elle éclaire la prise de certaines décisions après la création d’Électricité de France, en matière de redistribution sociale (soutien aux usagers domestiques) ou d’aménagement du territoire (péréquation des prix, électrification rurale). En exhumant l’action des pouvoirs locaux et de leur principale organisation représentative, la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies), cette autre histoire du service public, racontée « par le bas », nuance la vision d’un État hégémonique. Elle permet aussi de mieux appréhender les mutations actuelles du secteur électrique, à l’heure où les questions de décentralisation refont surface dans les débats politiques.

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Chapitre 4. De l’influence au soutien : la FNCCR et l’État interventionniste

Chapitre 4

De l’influence au soutien : la FNCCR et l’État interventionniste

L’apparition de la FNCCR modifie la donne dans le secteur électrique. Jusque-là dominé par les grands groupes industriels, celui-ci voit apparaître un nouvel acteur, bien organisé, qui se positionne de manière très critique par rapport au système existant. Le rôle important qu’il joue dès les années 1930 montre en quoi l’avènement de l’État interventionniste n’est pas le simple fait d’une « élite » nationale, constituée de quelques hommes politiques, hauts fonctionnaires et chefs d’entreprises « avant-gardistes ». Il résulte aussi de l’action de groupes sociaux moins connus, comme la Fédération, relais d’un collectif d’élus ruraux qui entendent contribuer à l’émergence de nouveaux équilibres entre marché et puissance publique.

Concrètement, l’influence de la FNCCR peut se lire à deux niveaux. D’une part, la Fédération agit sur la branche distribution, faisant pression sur l’État pour qu’il prenne rapidement des mesures allant dans le sens de ses thèses (baisse des tarifs, appui aux investissements dans les zones rurales, etc.). D’autre part, elle joue un grand rôle dans la mutation du secteur électrique en général, plaidant pour une nationalisation fondée sur un nouveau partage des tâches entre État et communes. C’est autour de cette dynamique de l’influence et du soutien que s’articule l’action de la FNCCR, de sa naissance en 1933 à la création d’EDF en 1946.

Agir sur la distribution : la FNCCR et les réformes des années 1930

Dès sa création, la FNCCR oriente son action contre les sociétés privées. Il s’agit de remédier aux asymétries de pouvoir qui perdurent entre des autorités concédantes dispersées et un oligopole d’entreprises qui savent s’unir pour défendre au mieux leurs intérêts. Pour la FNCCR, l’État n’est pas considéré comme une menace contre les prérogatives communales mais comme un instrument permettant de faire contrepoids aux forces du marché. Les exemples de la tarification et de l’électrification rurale,←141 | 142→ qui sont au cœur de l’économie concessionnaire, montrent en quoi cette stratégie d’alliance s’avère payante.

La baisse des prix de l’électricité

L’un des premiers chantiers auxquels s’attelle la FNCCR est la refonte du système tarifaire. Canalisant le flot des critiques qui dénoncent les prix élevés et stigmatisent le comportement malthusien voire cupide des sociétés privées1, les dirigeants de la Fédération exercent une influence décisive dans les réformes qui jalonnent les années 1930. Deux principaux dossiers l’illustrent : l’action sur les prix et la péréquation tarifaire2.

La FNCCR plaide d’abord pour une baisse sensible des prix de vente de l’électricité. Pour ce faire, elle joue d’emblée la carte de l’État (ministère des Travaux publics), seul levier à même, selon elle, de susciter un changement rapide et radical. L’autre stratégie d’action (pousser les communes à renégocier leurs contrats) est en effet beaucoup plus aléatoire, surtout dans une perspective de réponse immédiate aux problèmes posés par l’opinion publique. D’une part, les rapports de force locaux et l’absence de plus en plus manifeste de concurrence ne permettent pas aux autorités concédantes d’avoir les coudées franches pour exiger des baisses de prix, notamment dans les zones rurales. D’autre part, la structure tarifaire héritée des années 1920 confère un rôle important à l’État. Depuis le décret du 28 juin 1921 instaurant l’index électrique, les prix de l’électricité ont deux composantes principales3 : un terme constant (négocié dans le cahier des charges de concession) et un terme correctif (déterminé en fonction d’un indice traduisant les variations de la situation économique). Les élus locaux ne peuvent revoir que le premier terme, l’indice s’appliquant de façon quasi mécanique, en fonction des coûts constatés. Au début des années 1930, les prix de base des traités de concession sont en général établis à partir d’un index économique d’une valeur de 130. Or, du fait du renchérissement des←142 | 143→ charges des concessionnaires, celle-ci passe à 300 en 1934, ce qui porte le terme correctif à un niveau très élevé. Dès lors, à défaut de pouvoir obtenir l’abandon pur et simple de l’index4, faire pression sur les instances qui en fixent les modalités de calcul représente une priorité pour les élus locaux.

Faire jouer le Parlement : les décrets-lois de 1935

Les dirigeants de la Fédération l’ont bien compris, qui font montre d’un réel savoir-faire en matière d’influence politique. Deux formes d’intervention leur permettent d’agir rapidement sur le niveau de l’index et, partant, sur celui des tarifs de l’électricité. La première emprunte le canal parlementaire. Elle donne lieu à la rédaction des décrets-lois de 1935, qui, pour la première fois, modifient de manière autoritaire les prix de vente de l’électricité en faveur des usagers5. Ces textes, largement inspirés par la Fédération, font suite à la création, en 1934, d’une commission extra-parlementaire sur les questions d’énergie électrique6. L’influence de la FNCCR y est considérable. Une grande partie des documents de travail est fournie par son équipe de permanents, dont Georges Gilberton. Vigoureux plaidoyer pour une action de l’État, l’article « L’abaissement des tarifs de vente de l’énergie électrique & sa répercussion sur la consommation d’électricité, la recette & le bénéfice des entreprises », paru dans le bulletin de la Fédération7, fait figure de manifeste. Il entend démontrer, chiffres à l’appui, qu’une baisse des prix peut être profitable à la fois aux consommateurs et aux concessionnaires. La FNCCR bénéficie également, dans cette commission, des résultats d’une enquête menée un an plus tôt par M. Génissieu, ingénieur en chef des Ponts et chaussées au ministère des Travaux publics. Cette étude dresse pour la première fois un tableau complet de la situation tarifaire en France. Ses conclusions vont dans le sens des critiques formulées par la FNCCR. Elles mettent en évidence une certaine anarchie dans les niveaux de prix, avec des écarts souvent très importants d’une commune à une autre, qui posent question quant au caractère « rationnel » de la tarification.

Forts des travaux de la Fédération et du rapport Génissieu, les membres de la commission extra-parlementaire préconisent une remise en ordre←143 | 144→ tarifaire. Directement influencé par ces réflexions8, un premier décret-loi, daté du 16 juillet 1935, pose le principe d’un abaissement immédiat des prix de vente de l’électricité. Il charge une nouvelle instance, le Conseil supérieur de l’électricité (CSE), d’en préciser les modalités d’application (art. 37). Installé le 24 juillet 1935, le CSE a pour fonction générale d’étudier toute proposition concernant la gestion du secteur électrique. Il est composé à parts égales de représentants de l’État, des consommateurs et des industriels. La plupart des membres de la commission extra-parlementaire y siègent (son président n’est autre que Léon Perrier). Il n’est donc guère étonnant que le Conseil reprenne largement les propositions de cette commission, à travers un second décret-loi, en date du 30 octobre 1935. Roger Gaspard, ingénieur en chef des Ponts et chaussées, en assure la rédaction. Ce texte constitue une vraie rupture dans l’histoire du secteur électrique français, l’État décidant pour la première fois d’intervenir de façon autoritaire dans un domaine qui est plutôt l’affaire des communes et de leurs concessionnaires. Concrètement, le décret-loi prévoit une baisse immédiate de 10 % des prix de vente de l’électricité, en jouant sur le niveau de l’index électrique, réduit de 14 points pour la basse tension9. Il fixe également des plafonds aux tarifs par type de communes, en distinguant les concessions urbaines et rurales. Ces mesures constituent une vraie victoire pour la FNCCR car elles répondent de manière rapide à ses aspirations. Dans une lettre adressée à Fernand Gentin, M. Laurent-Eynac, ministre des Travaux publics et membre de la Fédération, ne le cache pas, qui indique que l’association « n’[est] étrangère ni au principe, ni aux modalités des textes adoptés10 ».

Négocier avec l’administration : la réforme de l’index électrique

L’autre canal d’influence de la FNCCR est le contact direct avec les services centraux des ministères, via les instances consultatives mises en place pour réfléchir aux problèmes tarifaires. Elles ont pour nom la commission des distributions d’énergie électrique (CDEE), créée par le ministère des Travaux publics, et le Conseil supérieur de l’électricité (CSE). À la différence des décrets-lois de 1935, où il s’agit d’imposer une baisse←144 | 145→ unilatérale et ponctuelle des prix, l’action de la FNCCR porte ici sur la nature et le mode de calcul de l’index, ce qui a des conséquences de plus long terme sur l’évolution des tarifs11.

Jusqu’en 1934, aucun représentant des autorités concédantes n’est admis à siéger au sein de la CDEE. Ceci peut avoir de quoi surprendre, dans la mesure où le niveau de l’index qui est défini par cette instance détermine largement les prix de vente de l’électricité. Pourtant, malgré les demandes formulées par les élus dans les années 1920, seuls les organismes représentant les consommateurs sont associés12. Ils cohabitent avec des fonctionnaires du ministère des Travaux publics et des responsables du SPPDEE (M. Ulrich, son président, ainsi que MM. Brylinski et Girousse notamment). Grâce aux soutiens politiques dont elle bénéficie, la FNCCR est invitée à participer dès février 1934 aux travaux de la commission13.

L’index électrique est calculé à partir de deux types de coûts : le charbon (pour les usines thermiques, majoritaires à l’époque) et les salaires. La recherche d’un « juste » niveau de valorisation de ces charges va au-delà d’un simple problème technique. Elle constitue un acte politique par excellence, qui reflète les aspirations des forces en présence. Dès l’entame des travaux de la commission, Fernand Gentin (FNCCR) réclame une refonte de l’index, en vue d’une baisse rapide des tarifs. Pour ce faire, il s’appuie sur l’expertise des permanents de la Fédération14. Cette revendication est combattue par M. Girousse (SPPDEE), qui appelle dès le départ à ne « pas entrer dans cette voie dangereuse15 ». Ce dernier met l’accent sur les risques qu’une telle décision ferait courir aux industriels, qu’il présente comme fragilisés par la crise économique. De son côté, l’administration des Travaux publics a sa propre logique. Elle souhaite continuer à faire de l’index un instrument de pilotage, non pas pour refléter nécessairement les coûts du moment (et répondre, par exemple, aux critiques des élus et des associations de consommateurs), mais plutôt pour stabiliser le secteur et instaurer un climat de confiance favorable à son développement. M. Launay, directeur des Forces hydrauliques et des←145 | 146→ distributions d’énergie électrique, justifie ainsi le maintien d’un index plus élevé qu’il ne devrait l’être comme la contrepartie au fait que les industriels ont accepté par le passé de modérer la hausse des prix, alors qu’ils auraient été en droit de répercuter l’augmentation des coûts des salaires16. Il invite les protagonistes à tenir compte du temps long et à se détacher de la vision étroite et partielle du problème que peut avoir, selon lui, l’opinion publique, au risque sinon de renforcer les effets de la crise.

Au fil des séances, les discussions portent surtout sur la prise en compte du terme « salaire », la partie « charbon » faisant l’objet d’avancées assez rapides et satisfaisantes du point de vue de la FNCCR17. La Fédération ne cesse de dénoncer la place trop importante prise par cet élément « main-d’œuvre » dans la fixation de l’index18. La controverse porte sur le mode de calcul, qui résulte de la moyenne entre deux taux de salaires horaires : celui de l’industrie électrique et celui des statistiques générales de la France19. Fernand Gentin et Georges Gilberton souhaiteraient ne conserver que la partie « statistiques générales », qui correspond aux rémunérations constatées dans 38 professions, au motif que leur progression entre 1924 et 1934 a été moins rapide que dans l’industrie électrique20. Une telle mesure permettrait, selon eux, de corriger le fait que le secteur de l’énergie a tendance à embaucher davantage d’ingénieurs qu’ailleurs, ce qui entretient le terme « salaire » à la hausse. Cette proposition provoque un rejet catégorique de la part des représentants des industriels et du ministère des Travaux publics. M. Girousse reste sur sa position, qu’il a eu l’occasion de rappeler quelques mois plus tôt lorsqu’il a été invité par le ministre des Travaux publics, Pierre-étienne Flandin, à étudier les modalités de baisse des tarifs. Il continue d’exclure toute idée de réduction et met en avant des mesures de diversification des prix susceptibles d’encourager des usages nouveaux21. La Fédération n’obtient pas gain de cause22.

Dans ce bras de fer, Fernand Gentin joue alors la carte d’une autre enceinte administrative : le Conseil supérieur de l’électricité (CSE). Cette instance, qui a eu un rôle important dans la mise en œuvre des décrets-←146 | 147→lois de 1935, se fait à nouveau l’alliée des thèses des élus locaux. Elle est saisie alors que la FNCCR intensifie son action. À l’occasion de son congrès de 1936, la Fédération en appelle à nouveau à une suppression de l’index, au profit de révisions périodiques. Le 11 juin, ses principaux dirigeants rencontrent Paul Ramadier, nouveau sous-secrétaire d’État aux Travaux publics, pour lui demander, à défaut, de revoir la formule de calcul des frais de main-d’œuvre23. Saisi par ces revendications, qui sont relayées par de nombreux autres élus, Paul Ramadier, un proche de la FNCCR, décide alors de créer au sein du CSE une commission chargée d’élaborer des propositions concrètes24. Le gouvernement cherche en effet à trouver une solution rapide à la hausse attendue des prix de l’électricité, du fait des répercussions des grandes lois sociales adoptées par le Front populaire25. Placé dans une situation difficile, le SPPDEE accepte alors de faire d’importantes concessions, qu’il ne cesse de dénoncer par la suite, estimant que la nouvelle formule menace l’équilibre de la profession26. Dans l’éditorial du bulletin de la Fédération intitulé « Patience et longueur de temps… », Fernand Gentin savoure son succès27. Si l’index est maintenu, c’est au prix de modifications substantielles influencées par le mémoire que la FNCCR a remis au ministère des Travaux publics. La formule (décret du 11 avril 1937) réduit dorénavant l’incidence des termes charbon et main-d’œuvre. Elle substitue au salaire horaire moyen le salaire par 1 000 kWh, ce qui signifie que l’index tiendra compte des gains de productivité réalisés dans le secteur. Enfin, un nouvel indice est introduit, les prix de détail, pour refléter le coût de la vie. La FNCCR chiffre à près d’un milliard de francs (environ 500 millions d’euros de 2016) les économies réalisées par les consommateurs domestiques grâce à ces réformes28 (baisse de 40 à 50 % des tarifs pour les ruraux, de 30 % pour les urbains entre 1934 et 1938). Mais cette avancée ne règle pas tout pour autant, le gouvernement étant libre de répercuter ou non le niveau des index fixés par la commission, en fonction de considérations de politique←147 | 148→ générale29 (contrôle des prix, soutien à l’industrie électrique). Aussi la Fédération doit-elle rester vigilante, afin de s’assurer que des hausses ultérieures ne viendront pas remettre en question ces acquis.

Les prémisses d’une uniformisation des tarifs

Avec la réforme de l’index, la question de l’uniformisation des prix de l’électricité constitue l’autre grand cheval de bataille de la Fédération. Le dossier est très sensible car il est loin de faire l’unanimité.

Du fait des origines locales de l’industrie électrique, les tarifs restent encore différents d’une commune à une autre, ce qui rend délicate toute œuvre unificatrice. Les compagnies privées fixent les prix suivant des modalités très variables30. Si les forfaits, répandus au début du XXe siècle, tendent à disparaître, les tarifs dits horaires (prix en fonction de l’heure d’utilisation), binômes (incluant un élément fixe) ou à tranche (prix dégressifs) cohabitent un peu partout, au gré des stratégies des concessionnaires, de leurs contraintes de coûts et de leur savoir-faire en matière d’analyse économique. Cette diversité de pratiques se double d’une grande disparité des tarifs entre régions mais aussi au sein d’un même département, comme le montre le rapport Génissieu de 193431. Si l’on prend les prix moyens de l’électricité, les écarts entre Paris et les plus petites communes françaises sont de l’ordre de 50 % pour la force motrice et de 40 % pour l’éclairage (en faveur de la capitale). Pour ce qui est de la province, les différences sont respectivement de 26 % et de 40 % entre villes moyennes et communes plus petites (au profit des premières).

Eu égard à cette mosaïque de situations, uniformiser les tarifs s’avère chose délicate. Si les édiles ruraux sont favorables à une telle mesure, les maires des villes sont beaucoup plus réticents. Il n’y a qu’à voir les difficultés rencontrées au cours des années 1920 dans l’Ille-et-Vilaine ou←148 | 149→ dans le Rhône32 pour mesurer la tâche à accomplir. Malgré ces obstacles, la FNCCR s’attelle avec opiniâtreté à son objectif de rééquilibrage. Son action ne procède pas d’une revendication idéologique, au nom d’un principe de solidarité entre villes et campagnes. Elle est plus pragmatique et s’inscrit dans la philosophie « rurale keynésienne » évoquée dans le chapitre précédent. Elle découle du constat selon lequel une pénétration des usages de l’électricité dans les campagnes ne pourra se faire que grâce à une baisse des tarifs. Si la révision de l’index économique est pointée comme une priorité, la réduction des écarts entre communes fait également partie de la panoplie des moyens à mettre en œuvre. Il s’agit de faire en sorte que la diminution des prix découlant de la politique déflationniste de l’État s’applique surtout aux usagers ruraux.

Les décrets-lois de 1935 constituent une première étape dans cette entreprise unificatrice. La baisse générale de 10 % des tarifs maxima qu’ils imposent s’accompagne d’un début de remise en ordre. Afin de lutter contre la disparité mise en évidence dans le rapport Génissieu, le ministère des Travaux publics définit des prix plafonds à partir d’une typologie fondée sur la taille des communes, indépendamment de leur situation géographique. Désormais, dix catégories différentes sont distinguées. Elles vont de Paris et du département de la Seine (catégorie 1) aux communes rurales de moins de 2 000 habitants (catégorie 10)33. Cette entreprise de simplification a pour premier effet de réduire les disparités tarifaires, notamment entre villes et campagnes. Si l’on prend l’exemple de la première tranche de l’énergie électrique basse tension pour éclairage et force motrice, les différences sont désormais de l’ordre de 1,6 pour l’éclairage, contre 2,82 auparavant, selon le rapport Génissieu.

Mais ce sont surtout les décrets-lois de 1938 qui donnent à la FNCCR les moyens de parvenir à ses fins. Adoptés au même moment que le programme des trois milliards34, ces textes permettent aux syndicats d’électrification d’appliquer des tarifs uniques dans leur département35. Dans son article 33, le décret-loi du 17 juin 1938 prévoit que, nonobstant un avis défavorable du conseil général et un surcoût financier pour les municipalités concernées, un syndicat intercommunal regroupant au moins 75 % des communes d’un département ou plus de la moitié de sa population totale peut imposer des mesures destinées à atténuer ou à←149 | 150→ supprimer les différences tarifaires36. Pour ce faire, il peut bénéficier d’aides financières. Il va sans dire que cette disposition réglementaire constitue un atout supplémentaire pour la FNCCR car elle fournit à ses adhérents un vrai levier pour unifier les prix entre zones rurales et urbaines. Malgré une application difficile et partielle du fait de la guerre notamment37, elle montre à nouveau comment la Fédération sait mobiliser les ressources de l’État central pour modifier les termes d’un jeu institutionnel local qui lui est défavorable.

La création du Fonds d’amortissement des charges d’électrification (Facé)

Le financement de l’électrification rurale constitue certainement l’une des victoires les plus éclatantes de la FNCCR au cours des années 1930. Au terme d’un combat administratif et législatif rude, celle-ci parvient en effet à ce que les communes rurales disposent désormais d’un fonds dédié, qui leur assure l’accès à des crédits plus importants et surtout pérennes. Le fonds d’amortissement des charges d’électrification (Facé) naît en 1937 de cette volonté d’accélérer la modernisation des campagnes.

Jusqu’au milieu des années 1930, le financement de l’électrification rurale repose sur des bases fragiles. Il dépend avant tout du bon vouloir des sociétés concessionnaires. Or, malgré la pénétration croissante de l’énergie électrique dans la société française, malgré l’attitude offensive de certains distributeurs privés38, les sommes consacrées restent insuffisantes pour prétendre équiper l’ensemble du territoire dans un proche horizon. Aussi ces investissements privés sont-ils complétés par des aides publiques provenant des collectivités locales et de l’État. En leur qualité d’autorités concédantes et de maîtres d’ouvrage, les communes et leurs groupements peuvent contracter des emprunts, lever des fonds auprès de la population39 et affecter le produit des taxes d’électricité à la construction de réseaux. Dans ce cadre, elles peuvent bénéficier d’aides de l’État et des conseils←150 | 151→ généraux, sous forme de prêts et de subventions. Mais celles-ci demeurent limitées et surtout soumises aux aléas des votes budgétaires. Ainsi, au début des années 1930, les communes doivent supporter près de 40 % des frais relatifs à l’établissement des réseaux ruraux40.

Faisant le constat de ces insuffisances, la FNCCR plaide en faveur d’une politique plus volontariste. Elle passe, selon elle, par la création d’un nouveau fonds mettant à contribution non plus seulement l’État mais aussi les sociétés concessionnaires. Il s’agit de prélever une partie des recettes des ventes d’électricité et d’en affecter le montant à une caisse dont l’objectif sera de soulager les efforts des communes. Par là même, les élus pourront disposer d’un financement moins dépendant de la conjoncture budgétaire.

La FNCCR commence son offensive au cours du dernier trimestre 193541. À l’automne, elle propose au Conseil supérieur de l’électricité (CSE) de créer une « caisse de solidarité ». L’idée est rejetée à une faible majorité lors de la séance du 22 octobre, les membres estimant qu’une telle mesure est du ressort du législatif. Le projet se transforme alors en texte de loi. Le 27 juin 1936, réunie en congrès à Bordeaux, la Fédération adopte à l’unanimité un vœu appelant à créer un nouveau fonds. Peu de temps après, elle communique une proposition de loi à son réseau de parlementaires. Le document obtient le soutien de Vincent Auriol, ministre des Finances, qui, afin de hâter son examen, accepte de l’inclure dans le projet de loi de finances pour 1937. Ce dépôt marque le début d’une bataille qui dure jusqu’au 31 décembre 1936, date à laquelle le texte est adopté. Fermement opposés à la FNCCR, les grands groupes d’électricité font tout leur possible pour faire avorter l’initiative. Ils jouent notamment sur la procédure, estimant qu’une telle mesure mériterait une disposition législative distincte et non un simple ajout dans une loi de finances. Ce motif entraîne le rejet du texte par le CSE, malgré le plaidoyer des deux rapporteurs (MM. Gaspard et Gény). L’argument trouve également un écho au Sénat, plutôt acquis aux vues des industriels. Face à ces blocages, la FNCCR doit jouer de technicité et d’entregent pour obtenir gain de cause. Son poids politique se fait alors sentir. Elle peut en effet compter sur de nombreux alliés, parmi lesquels Paul Ramadier, sous-secrétaire d’État aux Mines, à l’énergie et aux combustibles liquides, Henri Queuille et Léon Perrier. Le groupe de l’électricité, fondé au Parlement en 1936, et la commission des finances de la Chambre des députés lui sont également←151 | 152→ précieux, ainsi que l’Association des maires de France (AMF). Réunie en congrès national le 12 décembre 1936, celle-ci adopte une résolution en faveur du projet de la FNCCR. Le jour même, la Chambre des députés vote la loi. S’engage alors un bras de fer avec le Sénat qui, une nouvelle fois, le 28 décembre, demande la disjonction du texte et donc son renvoi à un examen ultérieur. Au terme d’une conciliation menée par Léon Perrier et Henri Queuille et de compromis arrachés par le Sénat, la proposition est adoptée dans la nuit du 31 décembre 1936 au 1er janvier 1937. Elle figure dans l’article 108 de la loi de finances pour 1937. Le Fonds d’amortissement des charges d’électrification (Facé) est officiellement créé.

Les dirigeants de la FNCCR jubilent, faisant de ce vote l’un des moments fondateurs de leur action, érigé au statut de « saga politique ». Le Facé assume de 50 % à 80 % des charges annuelles d’intérêt et d’amortissement des emprunts contractés par les communes, ce qui est considérable. Les départements bénéficient quant à eux d’aides similaires mais pour un niveau de 20 % à 30 % maximum. Deux ressources alimentent le fonds. La première, qui marque une vraie rupture, met les sociétés concessionnaires à contribution, via un prélèvement annuel de 70 millions de francs (40 millions d’euros de 2016) sur les recettes des ventes d’électricité de basse tension (BT). L’autre apport est public. Il est prévu qu’à partir de 1938, les sommes perçues sur les compagnies privées soient abondées à proportion égale par l’État, ce qui représente pour lui une charge supérieure à celle des dispositifs existants42. Ce mode de financement initial évolue rapidement pour la partie concernant les industriels. Il fait place, dès 1939, à un système fondé sur des prélèvements proportionnels aux recettes BT des distributeurs43. Ce changement n’est pas sans importance. D’une part, il déconnecte la fixation du montant total du Facé des décisions politiques du moment (excepté la participation de l’État, qui peut être revue à la baisse voire supprimée). D’autre part et surtout, il lie le budget du fonds à la croissance des consommations, ce qui laisse entrevoir de fortes augmentations. Dès 1938, le Facé représente déjà quelque 4 milliards de francs de recettes (environ 2 milliards d’euros de 2016), dont les trois-quarts proviennent des communes de plus de 2 000 habitants, le quart de la seule ville de Paris44. Ce volume financier←152 | 153→ est à comparer au programme des trois milliards que l’État met en place en 1938 pour relancer les investissements dans la production hydroélectrique et dans le transport45.

La création du Facé représente un formidable levier politique pour la FNCCR, qui truste rapidement les instances mises en place pour administrer les sommes collectées. Publié le 19 juin 1937, un décret installe un comité de gestion46. Il compte 34 membres, dont 14 élus locaux. Parmi eux, les dirigeants et adhérents de la FNCCR se taillent la part du lion. Alexis Jaubert occupe la fonction de président. Fernand Gentin siège à ses côtés, ainsi que Georges Gilberton et les caciques de la Fédération que sont Pierre Fully, Joseph Viple, Camille Riffaterre, Pierre Trémintin et Maurice Mougeot. Cette forte représentation assure à la FNCCR une certaine maîtrise dans la gestion des ressources du Facé, grâce aux alliances qu’elle peut nouer avec d’autres administrateurs (issus de l’Intérieur et de l’Agriculture notamment). Placée au cœur d’un réseau de solidarités multiples, elle accroît ainsi un peu plus son audience politique, beaucoup de communes pouvant avoir intérêt à s’appuyer sur ses conseils pour accéder aux crédits47.

Changer de régime : la FNCCR, compagnon de route de l’État vers une économie administrée

L’implication de la FNCCR dans les réformes du secteur électrique ne se cantonne pas à son champ d’action privilégié, à savoir la distribution. Conscients qu’une bonne partie des solutions aux problèmes qu’ils rencontrent passe par un changement global, ses dirigeants œuvrent également en faveur d’un renforcement du rôle de l’État. Ils dessinent ainsi, avec d’autres, les contours d’une économie administrée qui franchit avec la nationalisation une étape décisive48.←153 | 154→

De la distribution à la réforme globale : la FNCCR, un soutien à l’intervention de l’État

La branche distribution ne constitue pas un isolat au sein de l’industrie électrique. Elle est en relation de forte interdépendance avec la production et le transport, activités situées en amont qui lui fournissent le courant dont elle a besoin. Or, ces deux segments occupent une place de plus en plus hégémonique dans le secteur, qui se traduit par une certaine marginalisation des acteurs impliqués dans la distribution, de moins en moins maîtres de leurs décisions49. Insatisfaits d’une telle situation, les dirigeants de la FNCCR s’intéressent donc au devenir de l’ensemble du système électrique et développent très tôt un programme de réformes général. Ils prônent une nouvelle partition des tâches entre un État dont l’action doit s’intensifier dans la production et le transport et des communes qui, renforcées par cette intervention, doivent continuer à exercer leur fonction d’autorités concédantes.

La FNCCR, une force de propositions

La Fédération s’attelle très tôt à ce chantier. Dès 1934, un mémoire rédigé pour la commission extra-parlementaire précise les principaux axes de sa stratégie50 : lutte contre le malthusianisme (sic) des grands groupes, accusés de se concerter pour sous-équiper le pays et maintenir des niveaux de prix élevés, appel à établir un plan cohérent de construction de lignes de transport, souci d’ajuster les tarifs à la situation économique du pays, etc. La FNCCR est confortée dans son ambition réformatrice par l’application des décrets-lois de 1935, qui montre que la baisse des prix imposée aux sociétés privées n’est pas toujours suivie d’effets. Dans plusieurs départements, celles-ci essaient de passer en force et d’augmenter leurs tarifs51. Mais, plus généralement, ce sont les distributeurs aux services publics (fournissant le courant aux concessionnaires) qui savent tirer leur épingle du jeu, au détriment des consommateurs52. Ce comportement est dénoncé par Pierre Fully, qui plaide en 1936 pour « supprimer les←154 | 155→ privilèges de certains intermédiaires parasitaires qui se sont installés entre l’usine de production et le distributeur au public, et qui prélèvent là une rançon dont l’importance pèse sur tous les prix de vente de l’énergie électrique en France53 ».

Le programme de réformes de la FNCCR est repris et formalisé au cours des années qui suivent. En 1936, le « projet Fully » est présenté et débattu lors du congrès de Bordeaux54, qui le plébiscite. Il préconise de tirer profit des dispositions prévues par la loi du 19 juillet 1922 pour mieux coordonner la production et le transport. L’organisation de la distribution doit rester quant à elle inchangée. Élaboré en mai 1938, le « projet Jaubert Gilberton » sur la réorganisation du secteur électrique s’inscrit dans la continuité de ces réflexions. Si une convergence de vues se fait autour du schéma proposé, qui s’inspire de l’expérience anglaise, quelques différends subsistent toutefois autour de l’idée de nationalisation55. Certains membres de la Fédération, comme Pierre Fully, ne cachent pas leur intérêt pour une telle solution. Mais d’autres sont en désaccord, obligeant la FNCCR à adopter une position médiane.

La Fédération, un allié précieux pour les partisans d’une intervention de l’État

Dans ce contexte, la Fédération ne peut que soutenir le mouvement qui s’engage en faveur d’une plus grande intervention de l’État. Son action n’est pas aussi décisive que pour l’adoption des décrets-lois de 1935 ou la mise en place du Facé. D’autres forces, parfois plus influentes, concourent à cette dynamique : hommes politiques, hauts fonctionnaires, syndicalistes, tenants des thèses planistes, etc. Mais son appui est loin d’être négligeable car elle peut rassembler un large réseau de parlementaires autour de ses idées. Ses thèses trouvent un écho auprès de la CGT, du parti communiste et de la SFIO, qui plaident pour des réformes assez proches56. Parmi les autres acteurs favorables au renforcement du rôle de l’État, les hauts fonctionnaires occupent une place importante. Confortée par les←155 | 156→ décrets lois de 1935, qui marquent, pour certains, le début d’une prise en main de l’État, une nouvelle élite administrative accède aux postes de responsabilité. Elle est convaincue qu’il est nécessaire de reconsidérer les rapports entre le marché et la puissance publique. Un tournant important est la nomination de Pierre Simon à la direction de l’électricité. X-Ponts de formation, ayant fait une partie de sa carrière dans l’administration déconcentrée, Pierre Simon incarne la figure du haut fonctionnaire désireux de faire jouer un rôle nouveau à l’État. En 1937, année de sa désignation, l’industrie électrique est confrontée à de graves problèmes. Après avoir été surcapacitaire quelques années plus tôt, le parc de production national menace d’être insuffisant, du fait du ralentissement des investissements57. Cette situation laisse planer le risque d’une stagnation des consommations et d’un maintien des prix à un niveau élevé.

Constatant ces difficultés et l’absence de réponse des industriels, Pierre Simon est à l’origine de l’adoption du programme des trois milliards. À cette occasion, il ne plaide pas en faveur d’une planification étatique ni encore moins d’une nationalisation. Il entend plutôt pousser les compagnies privées à coopérer, les menaçant sinon d’une intervention plus intrusive des pouvoirs publics58. Les grands patrons du secteur de l’énergie ne sont pas tous hostiles à cet appel. Tout en réfutant les thèses collectivistes, tout en dénonçant les analyses de la CGT et de la FNCCR sur l’enrichissement des actionnaires59, beaucoup d’entre eux estiment nécessaire de fonder de nouveaux rapports avec l’État. Ernest Mercier, le dirigeant de l’Union d’électricité, est membre du groupe X-Crise et reste séduit par l’idée d’une modernisation associant monde industriel et puissance publique. Sans nécessairement épouser ses vues, beaucoup de ses homologues prônent une plus grande coopération avec l’administration, ouvrant en quelque sorte une troisième voie entre l’option libérale, jugée désormais difficile à défendre, et l’option nationalisatrice, estimée dangereuse. Ils préfèrent mettre en avant une forme de collaboration avec←156 | 157→ l’État qui se fasse à statut et organisation constants, contre le respect d’un certain nombre d’engagements négociés60.

Préparé par Paul Ramadier avant qu’il ne quitte ses fonctions pour devenir ministre de la Santé61, le programme des trois milliards consacre la victoire des thèses défendues par Pierre Simon et par les industriels de l’électricité. Tournant le dos à la création d’un organisme national contrôlé par l’État, les signataires s’accordent sur ce que certains ont pu appeler « un contrat de plan avant la lettre62 ». Le programme est constitué d’un document précisant les engagements des grands groupes d’électricité (daté du 16 juin 1938) et d’une série de décrets-lois (publiés la même année) par lesquels le ministère des Travaux publics cherche à faciliter la tâche des industriels63. Ces derniers acceptent d’investir 3 milliards de francs en cinq ans (1,5 milliards d’euros de 2016), pour moitié dans la production (usines hydroélectriques), pour l’autre dans le transport. À cette fin, ils prévoient de créer un groupement de l’électricité, société coopérative dont le rôle est de financer, par voie d’emprunt, la partie des investissements non couverts par les compagnies qui les supportent. Sur les 3 milliards prévus au programme, deux doivent transiter par ce groupement. La mise en place de cet organisme représente une vraie nouveauté dans le secteur car il ne s’agit ni plus ni moins que de mutualiser le crédit entre les industriels et de faire en sorte que certains équipements moins rémunérateurs soient pris en charge par l’ensemble de la profession. Le groupement est créé le 5 juillet 1938 et lance son premier emprunt une dizaine de jours plus tard. D’autres mesures complètent le dispositif, comme l’engagement d’utiliser l’énergie produite par les nouvelles usines hydroélectriques (dont celles de Génissiat et de l’Aigle), la création d’un dispatching national ou la mise en place d’une société d’économie mixte (la société de transport de l’est), dont la mission est d’achever le réseau de 150 kV de l’État. En contrepartie de ces promesses, le ministère des Travaux publics fait adopter le 17 juin 1938 un décret-loi prévoyant des financements publics ainsi que des mesures de simplification administrative, comme l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Bien qu’aucun élément ne nous soit parvenu sur les conditions exactes de la négociation du programme des trois milliards et des←157 | 158→ dispositions qui l’ont accompagné, il semble probable que les appels répétés de la FNCCR pour un changement de régime ont pesé en faveur de l’État. Réagissant au décret-loi du 17 juin 1938, la Fédération fait part, en tout cas, de sa satisfaction64, estimant qu’il « représente un pas nouveau important dans la voie de la coordination préconisée [par elle] ». échaudés par l’expérience des décrets-lois de 1935 où, poussé par la FNCCR, le ministère des Travaux publics avait adopté des mesures qui leur avaient été défavorables, les industriels savent qu’une attitude d’opposition pourrait jouer contre leurs intérêts. Craignant une mobilisation des élus locaux mais aussi de la CGT qui, à l’époque, affiche des thèses proches de la Fédération, ils préfèrent s’engager dans la voie de la coopération, au risque sinon de susciter un mécontentement général, source d’incertitudes. La réaction des dirigeants de la Compagnie générale d’électricité est révélatrice de cet état d’esprit. Ils accueillent en effet les mesures qui ont été prises avec un certain soulagement, ayant le sentiment d’avoir évité que l’État n’intervienne davantage65. À défaut d’avoir une influence directe, c’est donc a minima, comme « force repoussoir », que la FNCCR contribue au succès dont peut se prévaloir la direction de l’électricité.

Le régime de Vichy et la FNCCR : la tentation instrumentale

Le second conflit mondial puis l’installation du gouvernement de Vichy donnent un nouvel élan à ce processus de montée en puissance de l’État. Suite à l’instruction secrète du 28 octobre 1937 sur la mobilisation des industries électriques et à d’autres dispositions complémentaires, la direction de l’électricité accroît son rôle en matière de coordination des investissements et de répartition des ressources énergétiques66. La dissolution du Conseil supérieur de l’électricité lui permet de légiférer sans être tenue de recueillir l’avis des organismes représentatifs, notamment des industriels. La loi sur le blocage des prix du 21 octobre 1940 réduit le champ d’application de l’index économique électrique. Désormais, la tutelle étatique peut fixer des tarifs sans lien direct avec les revalorisations prévues. Enfin et surtout, la création, par la loi du 16 août 1940, du Comité d’organisation de l’énergie électrique (COEE) donne à l’État←158 | 159→ les moyens de poursuivre les efforts de rationalisation et d’équipement engagés avant-guerre67.

La FNCCR traverse cette nouvelle période en cherchant surtout à préserver les acquis68. Malgré les contraintes liées au conflit et à la présence des forces d’Occupation, ses dirigeants maintiennent des échanges réguliers avec l’État pour continuer à faire passer leurs idées69. La tâche n’est pas aisée. Dans un premier temps (août 1940), la Fédération doit suspendre ses activités. Cet arrêt est cependant de courte durée. À la fin du mois d’octobre de la même année, la FNCCR informe ses membres qu’elle fonctionne à nouveau sur l’ensemble du territoire70. Pour y être autorisée, elle a dû accepter de modifier ses statuts et de supprimer deux mentions : son caractère « national » et la « défense » des intérêts des collectivités concédantes71. Georges Gilberton et Marcel Herzog se partagent le travail administratif, le premier en zone libre (Clermont-Ferrand), le second en zone occupée (Paris). En novembre 1940, Pierre Simon, directeur de l’électricité, leur commande une étude sur le développement des utilisations familiales et agricoles de l’électricité, ce qui est un signe fort de reconnaissance de la part de l’État72. Dans le rapport qu’il remet peu de temps après, Georges Gilberton reprend l’un des leitmotiv de la Fédération : il faut favoriser la diffusion de l’électricité dans les campagnes73. S’appuyant notamment sur une expérience menée dans le village de Magnet (Allier), il met en avant une série d’arguments, tant politiques (l’électricité comme moyen de maintenir les populations à la terre) qu’économiques (les gains financiers résultant de la substitution de l’hydroélectricité à l’énergie thermique, le soutien à l’artisanat). Ce rapport inaugure une certaine normalisation des relations avec l’État. Le 12 décembre 1940, Robert Gibrat, le successeur de Pierre Simon à la←159 | 160→ direction de l’électricité, annonce que la FNCCR redémarre son activité et qu’il va prendre les mesures nécessaires pour qu’elle puisse entrer dans le cadre de la nouvelle législation sur les associations74. Conséquence de cette décision, Fernand Gentin et Georges Gilberton sont en mars 1941 les seuls membres non issus de l’industrie électrique à faire partie de la section distribution du COEE75.

Cette présence dans le COEE marque le retour de la Fédération dans les instances de concertation de l’État. Ses dirigeants peuvent ainsi continuer à défendre leur vision du secteur, autour de la question des prix (adopter des tarifs incitatifs pour développer les usages) et des investissements (soutenir l’électrification rurale et la distribution)76. Ils sont aussi régulièrement consultés sur des dossiers considérés comme étant de leurs compétences. Fin mai 1941, Georges Gilberton est associé à une réflexion sur les prélèvements appliqués aux distributeurs pour alimenter le Facé et d’autres caisses de financement77. Le 18 juin 1941, Robert Gibrat diligente une enquête sur l’opportunité de procéder à une unification des tarifs de basse tension, afin de poursuivre l’œuvre de rationalisation entamée avant-guerre78. La FNCCR participe étroitement au projet, qui n’aboutira pas finalement. Ces relations fréquentes sont un signe de l’importance qu’accorde la direction de l’électricité à une association qui dispose d’une expertise précieuse et qui peut être un appui utile pour sa politique industrielle. En atteste une note interne du COEE, datée de fin août 1941, dans laquelle M. Villié, secrétaire général et chef des services du comité, suggère à Roger Boutteville, le président, de généraliser l’existence de syndicats départementaux afin de mener à bien la réorganisation du secteur électrique79.

Bien que n’étant pas suivie d’effets, cette proposition montre bien que l’État, dans ses différentes composantes (COEE, direction de l’électricité), est tenté de mobiliser la FNCCR à des fins instrumentales, pour relayer ses décisions au plus près des territoires. Il n’est pas anodin d’entendre M. Gény, commissaire du COEE auprès de la Fédération, parler en ces←160 | 161→ termes : « la Fédération constitue pour la Direction de l’électricité un auxiliaire de son action auprès des autorités concédantes et des usagers. Mais par ailleurs la Fédération doit, pour rester dans le cadre de l’œuvre de restauration du Pays, éviter le retour de toute influence politique sur son action80 ». Considérée avant-guerre comme étant plutôt « collectiviste », la FNCCR ne saurait donc s’immiscer dans les choix à caractère stratégique : son intervention doit être essentiellement technique.

L’exemple de l’électrification rurale est significatif de cette attitude de l’État. D’un côté, la direction de l’électricité s’efforce de soutenir le développement de l’énergie électrique dans les campagnes car elle y voit le moyen de réduire la place des ressources fossiles au profit de l’hydroélectricité. C’est tout le sens du vote de la loi du 16 février 1941, qui vise à favoriser les usages agricoles et ruraux et prévoit, pour ce faire, une participation exceptionnelle de l’État81. De ce point de vue, par les nombreux appuis dont elle dispose auprès des élus et de la population, la FNCCR constitue un allié précieux. D’un autre côté cependant, l’administration s’efforce de réduire l’influence de la Fédération dans la gestion des crédits du Facé. Outre le fait qu’elle supprime les subventions de l’État qui abondaient le fonds depuis sa création, la loi du 18 mars 1941 habilite la direction de l’électricité à le gérer seule, de manière transitoire82. Si cette décision n’implique pas l’exclusion totale de la Fédération, elle n’en écorne pas moins sa capacité à agir.

C’est donc parce qu’elle est considérée comme étant utile à l’action réformatrice de l’État que la FNCCR peut poursuivre son activité. Progressivement, la méfiance qui existait au début de la guerre à l’égard d’une organisation héritée de la Troisième République s’estompe. À défaut d’être, semble-t-il, des soutiens actifs au régime83, certains responsables de la Fédération participent à la gestion publique des affaires. Fernand Gentin, Maurice Mougeot et Pierre Trémintin siègent tous trois au bureau de l’Association des maires de France, dont le président, Paul Marchandeau, a prêté serment au maréchal Pétain84. Joseph Viple←161 | 162→ signe quelques articles sur l’expérience de Magnet, l’intercommunalité, l’électrification rurale ou les problèmes d’adduction d’eau dans La mairie rurale, relais de la politique du gouvernement auprès des élus et des fonctionnaires locaux85. Ces gages a minima de neutralité à l’égard du nouveau régime permettent à la Fédération de bénéficier d’un traitement plus favorable au cours de la guerre. L’année 1943 marque une étape dans ce processus de réhabilitation. En mars, la FNCCR est autorisée à tenir sa première assemblée générale depuis le déclenchement des hostilités. Elle est organisée à Paris, en présence d’un commissaire du gouvernement86. La réunion est l’occasion de formuler quelques vœux de facture très technique, les prises de position plus politiques (en faveur de réformes par exemple) n’ayant pas leur place. En juin de la même année, la Fédération publie à nouveau un bulletin, qui paraît dans la revue Le Moniteur des communes de France et la Mairie Rurale. Bien qu’étant d’un format limité (une page en général), il lui permet de continuer à exister en tant qu’institution, dans l’attente, pensent peut-être certains, de retrouver son lustre passé.

La FNCCR, un artisan de la loi de nationalisation

Même si elle a perdu de sa superbe, c’est donc en restant assez bien organisée que la FNCCR aborde une période cruciale pour le devenir du secteur énergétique français : la nationalisation des industries électriques et gazières. Apparue très tôt sur le devant de la scène intellectuelle, l’idée de nationalisation est, pendant longtemps, loin de faire l’unanimité au sein de la classe politique87. Il faut attendre les résolutions du Conseil national de la Résistance (CNR), consignées notamment dans le programme du 15 mars 1944, pour qu’elle gagne en audience et soit mise à l’agenda décisionnel. Et encore n’est-elle pas explicitement définie par le CNR, le problème restant entier à la Libération : faut-il simplement modifier les règles du marché ou procéder à une « socialisation » de l’économie ?←162 | 163→

Une mise à l’agenda politique tardive et controversée

Avant l’adoption du programme du CNR, la majorité des hommes politiques français hésitent encore à franchir le pas vers une forme de gestion plus collectiviste de l’économie. Lorsqu’elles ont lieu, les nationalisations le sont davantage pour des raisons pragmatiques que pour des motifs idéologiques. Les partis modérés et libéraux y sont hostiles et craignent qu’elles n’entraînent une bureaucratisation de l’économie ainsi qu’une montée de l’étatisme. Les autres formations politiques hésitent elles aussi à s’engager en leur faveur, par division interne ou par opportunisme. C’est le cas du parti radical. Au fur et à mesure qu’il gagne en audience, celui-ci, pourtant précurseur sur le sujet, rechigne à faire figurer une telle disposition dans ses programmes, de peur d’effrayer son électorat, de tendance conservatrice et modérée88. On le voit en 1936 lorsque beaucoup de radicaux prennent leurs distances avec les propositions de nationalisation défendues par la CGT89. Autour d’élus comme Pierre Cot ou René Mayer, ils se positionnent plutôt comme les défenseurs d’un capitalisme de sociétés d’économie mixte, censé concilier les intérêts publics et privés sans remettre en cause l’ordre libéral90. À l’autre bout de l’échiquier politique, le parti communiste, qui s’inscrit dans une perspective révolutionnaire, ne cache pas son hostilité à l’égard des nationalisations. Il les considère comme un outil illusoire pour le socialisme, leur usage, dans un cadre institutionnel inchangé, ne faisant que servir les intérêts du capitalisme. Cette ligne de conduite intransigeante perdure jusqu’à la veille du second conflit mondial, lorsque le parti se rallie aux thèses de la CGT91.

Dans ce contexte, c’est essentiellement la SFIO qui fait avancer l’idée de nationalisation durant l’entre-deux-guerres, non sans ambiguïté. Après avoir été, comme tous les partis de gauche, très partagée sur son bien-fondé,←163 | 164→ elle la fait sienne au début des années 193092. La persistance de la crise économique, la stratégie de lutte à court terme contre le fascisme conduisent alors les socialistes français à faire évoluer leur doctrine. La nationalisation est désormais présentée, dans une perspective réformiste, à la fois comme un moyen de soulager la population et comme la première étape vers une collectivisation totale de l’économie. Elle ne saurait donc remettre en cause l’ambition ultime du socialisme. Malgré cette conversion progressive, le parti reste toutefois partagé entre jacobins et girondins, beaucoup de ses militants étant attirés par les expériences du socialisme municipal93.

Pour toutes ces raisons, les thèses nationalisatrices se propagent avec lenteur durant l’entre-deux-guerres, ainsi qu’en témoigne la timidité dont fait preuve le Front Populaire. Les hommes politiques leur préfèrent les idées planistes, qui permettent d’envisager une modernisation dans un cadre capitaliste préservé. Il faudra attendre le choc de la Seconde Guerre mondiale et l’ampleur de la tâche de reconstruction pour modifier la donne.

Dans le secteur électrique, deux principaux projets de nationalisation sont élaborés dans les années 1930. L’un émane de la FNCCR (rapports Fully et Jaubert-Gilberton) et porte sur la mise sous tutelle par l’État des activités de production et de transport. L’autre est l’œuvre de la CGT et de son secrétaire, Pierre Le Brun. À la suite du congrès de Lyon de 1919, la Confédération a en effet inscrit la nationalisation dans son programme, optant pour une stratégie plus réformiste de conquête du pouvoir94. Après une scission interne dans les années 1920, la réunification syndicale du milieu des années 1930 relance cette idée. Un temps en concurrence avec un autre projet plus radical, rédigé par Marcel Paul, secrétaire général de la Fédération de l’éclairage95, le programme de Pierre Le Brun repose sur une nationalisation graduelle. Élaboré sous forme de rapport le 16 octobre 1937, repris ensuite dans un texte de 193896, le document, adopté par les←164 | 165→ représentants de la CGT au congrès de Lyon de 1937, définit le transport comme cible prioritaire. Ce n’est qu’une fois cet objectif atteint que pourra être envisagée une extension à la production et à la distribution. Pour celle-ci, dans le souci de ménager les élus locaux, Pierre Le Brun accorde une place privilégiée aux communes et à leurs groupements, qu’il conforte dans leur fonction d’autorités concédantes. Bien loin de préconiser un changement radical, le projet de la CGT, du moins dans sa version de l’entre-deux-guerres97, s’accorde de ce fait assez bien avec celui élaboré par la FNCCR, qui met également l’accent sur le transport.

La création d’EDF et les luttes autour de l’avenir de la branche distribution

La très large majorité avec laquelle la loi de nationalisation du 8 avril 1946 est votée ne doit pas occulter les profondes divisions que le texte a suscitées au sein de la classe politique française. Malgré le consensus apparent dont il est porteur, derrière la formule équivoque du « retour à la nation des grands moyens de production monopolisés98 », le programme du CNR de mars 1944 cache des projets très différents. Aussi, une fois la reconquête du pays achevée, retrouve-t-on la plupart des clivages qui existaient avant-guerre entre libéralisme et collectivisation, nationalisation et étatisation, jacobinisme et décentralisation, esprit d’entreprise et fonctionnement bureaucratique, donnant lieu à des combinaisons complexes, qui peuvent transcender les lignes de partage politique traditionnelles. Sans méconnaître les autres enjeux qui ont traversé le processus de décision, seront ici présentées les négociations qui se nouent autour du devenir de la branche distribution, l’un des thèmes ayant soulevé les débats les plus vifs, au point même de faire craindre, un temps, un échec de la réforme99.

La distribution, une activité stratégique

Sans entrer dans le détail des événements, trois phases principales se succèdent, qui correspondent au travail préparatoire à la loi (automne 1944 – été 1945), à l’élaboration du projet gouvernemental (octobre 1945 – janvier 1946)←165 | 166→ et enfin aux débats parlementaires conduisant à l’adoption d’un texte final (janvier – avril 1946)100. Tout au long du processus, la FNCCR joue un rôle important. Acteur très impliqué dans les discussions qui jalonnent ces deux années, Roger Gaspard indique notamment que « Gilberton a […] participé à l’élaboration de la loi de nationalisation de façon extrêmement active101 ».

La réforme débute avec la création de deux commissions chargées de rédiger des propositions législatives. La première réfléchit à partir de septembre 1944 à la mise en œuvre des résolutions adoptées par le CNR dans les mois précédents. Animée par Pierre Le Brun, qui a été l’un des artisans du programme de mars 1944, elle comprend trois représentants de la FNCCR : Alexis Jaubert, Georges Gilberton et Roger Lescuyer102. Ces trois personnalités siègent également dans la seconde commission, dite « Perrier », créée par le gouvernement en novembre 1944. Celle-ci compte par ailleurs des hauts fonctionnaires de l’État ainsi que des syndicalistes, à qui il est demandé de formuler des recommandations à Robert Lacoste, ministre de la Production industrielle (qui assure désormais la tutelle de l’énergie).

Dès l’amorce de leurs travaux, ces deux commissions s’interrogent sur le traitement qu’il faut accorder à la distribution. Alors qu’elle avait été écartée avant-guerre des projets de nationalisation portés par la CGT et la FNCCR, cette branche d’activité est désormais au cœur de toutes les préoccupations. D’une part, elle représente des actifs importants, que l’on peut estimer à plusieurs centaines de milliards de francs103. Ceux qui les possèdent (les communes et leurs groupements à cette date, en vertu de la loi du 15 juin 1906104) disposent ainsi d’un patrimoine d’une valeur non négligeable. D’autre part et surtout, comme le soulignent MM.←166 | 167→ Barthes (CGT) et Gény (direction de l’électricité) devant la commission Perrier105, les bénéfices générés à la Libération par les compagnies privées proviennent principalement de la distribution. Pour M. Barthes, cette situation découle du fait que les prix qui y sont pratiqués ont progressé plus rapidement que ceux du transport et de la production. Constatant que « l’ordre de grandeur est [que] le tarif de vente au public est dix fois plus élevé que le tarif de production et vingt fois plus élevé que le tarif de transport », M. Barthes souligne que « le public ne s’apercevrait pas de la réforme » si l’on excluait la distribution106. Cette nouvelle donne fissure quelque peu l’alliance qui existait auparavant entre la CGT et la FNCCR, lesquelles centraient leurs revendications sur la production et le transport. Deux questions principales traversent les discussions : faut-il inclure la distribution dans le champ des industries nationalisées ? Si oui, quel degré d’autonomie et quelle capacité de contrôle l’État doit-il accorder aux collectivités locales par rapport au futur monopole public ?

L’impossible compromis : l’échec de la commission Perrier (juillet 1945)

La teneur des débats qui tournent autour de ces deux questions montre que les points de vue des forces en présence sont difficilement conciliables107. À la fin du courrier qu’il adresse à Robert Lacoste, Léon Perrier souligne d’ailleurs le « caractère difficile de la mission » qui lui a été confiée et l’impossibilité devant laquelle il s’est trouvé de formuler une proposition unique au gouvernement108. Trois principales conceptions s’opposent parmi les projets dont la commission fait alors la recension. Étant donné les profondes divergences qui les séparent, elles laissent entrevoir des négociations pour le moins ardues.

La première option est présentée par Roger Gaspard, alors directeur de l’électricité. Elle est défendue jusqu’en octobre 1945 (date à laquelle Marcel Paul remplace Robert Lacoste au ministère de la Production industrielle) par l’ensemble du gouvernement et des administrations, à←167 | 168→ l’exception notable du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, qui se range derrière la position de la CGT. Déclinée en deux sous-projets, elle s’inspire directement des réformes mises en place dans les Houillères et prône l’éviction pure et simple des compagnies privées dans la production et le transport. Son étendue est cependant partielle puisqu’elle écarte la distribution, estimant que celle-ci « peut provisoirement être maintenue dans un secteur étroitement contrôlé et fera l’objet d’études ultérieures109 ».

Ce schéma, qui reste prudent en ce qui concerne la distribution, certainement par crainte de devoir affronter l’opposition des élus locaux, est très différent de celui que défend la Fédération de l’éclairage et des forces motrices (CGT), dont Pierre Le Brun est l’un des principaux représentants. La CGT, très influente au sein de la commission issue du CNR110, prône une nationalisation totale, qui englobe toutes les branches d’activité, sous la responsabilité d’un monopole public. La distribution étant le segment où se forme une grande partie des profits, il est hors de question de laisser le champ libre aux communes (et à certains maires hostiles au projet de loi), au risque sinon de faire de la future entreprise un « roi nu », sans réelles marges de manœuvre. Soucieuse tout de même de ménager des élus locaux très attachés à leurs prérogatives, la CGT propose de réorganiser le secteur de la distribution autour de deux niveaux. Intégré au futur monopole, un « Service national » serait chargé de mettre en œuvre une politique commune, sous le contrôle d’un conseil d’administration constitué sur une base tripartite. Y figureraient des représentants des élus locaux, aux côtés de l’État et des syndicats de personnel. Cette formule serait dupliquée dans chaque département, à travers la constitution d’un « service intercommunal de l’électricité et du gaz ». Il aurait un statut d’établissement public et serait lui aussi administré sur une base tripartite. Ce schéma à l’apparence décentralisatrice ne doit pas occulter le projet d’ensemble de la CGT, qui est très jacobin. En effet, le syndicat entend brider l’action des élus par l’instauration de mécanismes très intégrateurs (principes de représentation, articulation des compétences entre niveaux national et local, règles de gestion courante, etc.), afin de ne pas entraver l’action du monopole public.

Cette conception de la nationalisation, qui s’écarte du statu quo prôné avant-guerre par la CGT, ne peut que susciter la ferme opposition des←168 | 169→ dirigeants de la FNCCR. Bien que ne présentant pas de projet propre111, ces derniers plaident pour une solution intermédiaire entre les formules présentées par Roger Gaspard et Pierre Le Brun. Contre les thèses de la direction de l’électricité, ils préconisent de ne pas exclure la distribution du champ de la loi, soutenus en cela par l’AMF112. Contre les prises de position de la CGT, ils entendent cependant donner plus de consistance à l’exercice du pouvoir concédant, en faisant en sorte que les services intercommunaux soient dotés de prérogatives importantes. Pour Alexis Jaubert et Georges Gilberton, il n’est nullement question de revenir sur les droits fondamentaux des communes et de leurs groupements. Les réseaux de distribution d’électricité (et de gaz) ne doivent être en aucun cas placés sous la tutelle directe de l’État (comme il est prévu s’agissant de la production et du transport). La Fédération entend aussi aller plus loin vers la départementalisation, en encourageant la création de syndicats autorités concédantes, ce qui parachèverait le travail commencé dans les années 1930.

L’arrivée des communistes au pouvoir : vers une nationalisation totale ?

L’accession, suite aux élections législatives d’octobre 1945, de Marcel Paul au poste de ministre de la Production industrielle fait évoluer sensiblement les rapports de forces en faveur de la CGT. La position gouvernementale, qui excluait la distribution du périmètre de la nationalisation, est abandonnée, au profit de la thèse défendue par la Confédération. Celle-ci est désormais soutenue par le parti communiste, qui s’est rallié début 1945 à l’idée de nationalisation113. Ce revirement du gouvernement avive un peu plus la méfiance de la FNCCR. Réunie en congrès avec l’Association des Maires de France, elle demande à ce que←169 | 170→ soit appliquée la résolution votée par l’Assemblée constituante quelques mois plus tôt, qui exige que la nationalisation respecte les droits des collectivités locales114. L’enjeu n’est pas tant de préserver la loi du 15 juin 1906 (dont la suppression constituerait un casus belli pour les élus) que de lui donner un contenu effectif. Le nœud du problème tourne autour du degré d’autonomie qui doit être accordé aux services intercommunaux, placés à l’articulation entre les compétences des collectivités locales et celles du futur monopole public.

Face à cette levée de boucliers des élus locaux, Marcel Paul tente de calmer le jeu en nommant Roger Lescuyer, directeur adjoint de la FNCCR et proche des thèses de la CGT, au sein de son cabinet115. Mais la manœuvre n’est pas de nature à dissiper les craintes de la Fédération et de ses soutiens politiques. Elle inquiète notamment les députés de la SFIO et du MRP, qui souhaitent introduire une large décentralisation pour éviter tout risque de bureaucratisation étatique116. Comme le rappelle Alexis Jaubert dans une lettre datée du 20 décembre 1945 et envoyée aux ministres de la Production industrielle, des Finances et de l’Intérieur, « pour que ce contrôle [des pouvoirs locaux] et cette autorité soit effectifs, il est en particulier indispensable que le syndicat intercommunal maître de l’œuvre, soit représenté au sein du Conseil d’administration […] de la manière la plus large117 ». Plus loin, il réclame également que les élus « disposent d’une large majorité dans la représentation des consommateurs du Conseil d’administration du Service National [en tant que] mandataires légaux de l’ensemble des usagers ». Malgré les pressions de la FNCCR sur ce point notamment, Marcel Paul persiste et c’est sur la base des propositions de la CGT que le projet de loi gouvernemental est présenté au Parlement, début 1946.←170 | 171→

Le maintien des prérogatives communales et les faux semblants de la loi

La dernière phase débute le 20 janvier 1946, dans ce contexte de durcissement du conflit entre jacobins (CGT, PC) et girondins (FNCCR, SFIO, MRP), et ce malgré l’intervention du général de Gaulle118. Elle correspond au processus parlementaire à proprement parler. La FNCCR le suit de très près, organisant régulièrement plusieurs réunions qui lui permettent d’être très réactive face à l’évolution du projet de loi119.

Dans un premier temps, le texte gouvernemental est soumis à la Commission de l’équipement de l’Assemblée nationale constituante. Présidée par le MRP Jean-Marie Louvel, son rapporteur n’est autre que Paul Ramadier, membre de la Fédération. Alexis Jaubert y est auditionné, ainsi que la plupart des acteurs parties prenantes, dont les syndicats120. Devant la fermeté des positions affichées, les travaux de la commission n’avancent pas. La SFIO et le MRP, tous deux favorables à une décentralisation de la distribution, soutiennent Alexis Jaubert, qui exige que l’on garantisse une représentation significative des élus au sein des organismes intercommunaux prévus par Marcel Paul. Il est même un temps question d’ajourner le vote de la loi tant les points de vue apparaissent incompatibles.

Face aux blocages, Félix Gouin, le successeur du Général de Gaulle à la tête du gouvernement provisoire, doit convoquer une commission de conciliation121. Huit personnalités politiques se réunissent le 6 mars 1946 au ministère des Travaux publics : trois ministres (Marcel Paul, Jules Moch et André Philip) et cinq parlementaires (Paul Ramadier ; Paul Béchard, SFIO ; Pierre Girardot, PC ; Jacques Furaud, MRP et Jean-Marie Louvel, également MRP). Jules Moch (ministre des Transports et des travaux publics, SFIO) et André Philip (ministre de l’économie nationale et des finances, SFIO) s’opposent fortement à Paul Ramadier, qui défend toujours les droits des collectivités locales. Ce dernier doit également affronter Marcel Paul et Pierre Girardot, très attachés au projet défendu par les communistes. Finalement, un compromis suspensif est trouvé122. Mais il s’agit d’un accord de façade, qui n’apporte aucune vraie réponse à l’épineuse question de la décentralisation.←171 | 172→ Le texte reprend certes l’idée de créer des services intercommunaux ayant le statut d’établissements publics à caractère industriel et commercial (appelés « EDF ou GDF123 – service intercommunal »). Mais leur périmètre et les modalités précises de leur fonctionnement ne sont pas arrêtés.

Reprenant les débats sur ces bases ambiguës, les parlementaires ne proposent pas eux non plus de réponse explicite, préférant ne pas prendre le risque de faire avorter le projet de loi. Plusieurs amendements sont déposés pour essayer de clarifier les zones d’ombre mais sans réelle avancée sur le fond. C’est donc un texte équivoque en matière de (dé)centralisation qui est voté le 8 avril 1946. électricité de France (EDF) est créée mais sans que son champ d’action ne soit toujours précisément défini.

Une nouvelle architecture industrielle et institutionnelle

Le nouveau schéma d’organisation du secteur électrique porte les traces de cette incapacité politique à proposer une conception claire du service public de l’électricité. Il repose en effet sur une architecture institutionnelle hybride, qui fait cohabiter plusieurs types d’acteurs (cf. figure 4).

Dans le nouveau modèle de service public, EDF occupe une place centrale, en se substituant aux anciennes sociétés privées (en gris sur le schéma). Administrée suivant le principe d’une gestion tripartite124, elle jouit d’un monopole total sur le transport à haute et très haute tensions. En revanche, elle ne contrôle que partiellement la production et la distribution125. Dans le premier cas, la loi exclut la Compagnie nationale du Rhône du giron d’EDF, suite aux pressions exercées par édouard Herriot et d’autres élus locaux au moment des débats parlementaires126. Elle préserve également les entreprises dont la production annuelle de 1942 et 1943 est inférieure à 12 millions de kWh. Les régies, les sociétés←172 | 173→ d’intérêt collectif agricole pour l’électricité (SICAE) et les sociétés d’économie mixte (SEM) sont concernées. Par ailleurs, la SNCF et les Houillères nationales sont autorisées à garder leur parc productif, sous réserve de le gérer conjointement avec EDF.

Fig. 4. L’organisation du secteur électrique prévue par la loi de nationalisation

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CNR : Compagnie nationale du Rhône.

EPD : établissement public de distribution (1, 2… n représentant le nombre de structures à créer).

SEM : sociétés d’économie mixte.

SICAE : sociétés d’intérêt collectif agricole pour l’électricité.

Dans la distribution, le monopole qu’exerce EDF via le Service national n’est pas total lui non plus. Si l’entreprise se substitue désormais aux anciennes sociétés concessionnaires sur environ 95 % du territoire, quelques poches restent en dehors du secteur nationalisé. Elles correspondent aux régies, SICAE et SEM instaurées avant-guerre par les collectivités locales. En revanche, la loi stipule qu’il ne pourra être procédé à la création d’aucun nouvel organisme de ce type. La loi reprend enfin l’idée de mettre en place des services intercommunaux, sous forme d’établissements publics de distribution (EPD sur le schéma). Associant les élus locaux, ils doivent être organisés à une échelle départementale ou←173 | 174→ régionale selon les interprétations (le législateur a été très équivoque sur ce point). Les régies, SICAE et SEM qui exercent une activité de distribution sont censées y être intégrées (EPDn sur le schéma).

Des prérogatives locales formellement préservées

Dans le cadre de cette réorganisation d’ensemble, les collectivités locales conservent quatre principales prérogatives127. Comme durant l’entre-deux-guerres, elles concernent essentiellement la branche distribution, toujours dotée formellement d’un statut de service public local.

La première prérogative, fondamentale, découle du maintien du régime de la concession (loi du 15 juin 1906). L’article 36 de la loi du 8 avril 1946 stipule que « les établissements publics [EPD sur le schéma de la figure 4] auxquels sont transférées les concessions d’électricité ou de gaz nationalisées […] devront observer les dispositions des cahiers des charges en vigueur. L’État, les collectivités locales et, le cas échéant, les tiers conservent tous les droits résultant de ces cahiers des charges et toutes autres conventions ». Les communes sont ainsi confirmées dans leur rôle d’autorités concédantes de la distribution publique d’électricité. Elles gardent par là-même la propriété et la maîtrise d’ouvrage des réseaux concernés. Toutefois, elles ne peuvent choisir d’autre concessionnaire qu’EDF, via les EPD. L’article 37 renvoie à un règlement d’administration publique le soin d’établir de nouveaux cahiers des charges.

Par ailleurs, comme nous l’avons déjà évoqué, les régies municipales et départementales qui avaient été créées avant la loi sont préservées, ainsi que les SICAE et les SEM. Bien que menacées, un temps, par les projets gouvernementaux, elles peuvent continuer à exercer leur activité de manière parallèle à EDF. Nous reviendrons sur ces débats et leurs conséquences dans le chapitre 8.

Le système de financement de l’électrification rurale est également sauvegardé. Alors qu’il aurait pu être dissout et confié à EDF, le Fonds d’amortissement des charges d’électrification (Facé) reste en place et administré selon des règles assez similaires à ce qu’elles étaient à sa création. Là encore, le législateur n’a pas osé remettre en question une prérogative à laquelle les collectivités sont très attachées.

Enfin, l’article 2 de la loi prévoit, nous l’avons évoqué, la création d’établissements publics de distribution (EPD). Il s’agit là d’une disposition centrale, qui doit déterminer le degré effectif de décentralisation du secteur←174 | 175→ électrique. Les élus locaux, qui ont poussé à la création de ces organismes, entendent, par ce biais, avoir un poids réel face à EDF, leur concessionnaire unique (cas majoritaire des territoires où il n’existe aucune régie, SICAE ou SEM). Dotés d’une personnalité morale et d’une autonomie financière, les EPD doivent se voir confier la gestion des investissements ainsi que l’exploitation des réseaux électriques. Ils sont conçus selon un modèle qui n’est pas sans rappeler l’organisation des Charbonnages de France et ses Houillères de bassin. Toutefois, au terme de la loi, un certain flou prévaut sur deux points essentiels : le niveau d’autonomie accordé aux EPD (qui renvoie à leurs relations avec le Service national d’EDF) et leur périmètre territorial (qui oscille entre département et région). Sur le premier point, le titre III de la loi contient des éléments très généraux. Ils peuvent être tirés dans un sens (les EPD disposent d’une large autonomie) ou dans un autre (les EPD sont étroitement contrôlés par EDF). Seule figure clairement la composition du conseil d’administration des établissements. Il est prévu d’y faire siéger quatre représentants du Service national d’EDF, six délégués des différentes catégories de personnel et huit porte-parole des usagers (dont six des collectivités locales). L’organisation territoriale de la distribution n’apparaît pas très explicite elle non plus128. L’article 21 de la loi semble, pour certains, plutôt trancher en faveur d’un cadre régional. Le texte stipule en effet que la délimitation des circonscriptions doit tenir compte de critères géographiques, économiques et techniques liés à l’exploitation des réseaux. La FNCCR estime au contraire que le législateur a entériné le périmètre départemental, qu’elle n’a eu de cesse de promouvoir depuis sa création. Elle s’appuie, pour le justifier, sur la suite donnée à un amendement présenté le 28 mars 1946 par édouard Herriot, qui exige que la loi fasse mention du cadre départemental129. Le maire de Lyon accepte certes de retirer sa demande, face aux réserves émises par le rapporteur de la loi, Paul Ramadier, et par Marcel Paul, qui ne veulent pas figer l’organisation de la distribution. Mais il reçoit en contrepartie l’assurance du ministre que les projets de délimitation s’efforceront de privilégier ce périmètre. L’amendement n’est donc pas mis aux voix, en échange de déclarations formelles qui, par leur statut assez flou au plan juridique, ne permettent pas de trancher sur ce qui serait la « volonté du législateur », pour reprendre une expression consacrée.

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←175 | 176→

Le vote de la loi du 8 avril 1946 clôt provisoirement un cycle qui aura été marqué par le rôle important joué par la FNCCR dans l’émergence de nouvelles formes de régulation du secteur électrique. En faisant, dès sa création, pression sur le ministère des Travaux publics pour qu’il intervienne davantage en matière de tarification et d’investissements, en étant force de proposition pour exiger un encadrement plus strict du marché, la Fédération ne fait pas que défendre les seuls intérêts de ses mandants. Comme d’autres acteurs, elle contribue à consolider la place de l’État. Elle le pousse à se saisir d’un secteur dans lequel il peinait à s’affirmer, doublement bridé par des industriels et élus locaux soucieux de préserver leur autonomie. Ce jeu de renforcement mutuel, qui caractérise la période 1933-1946, inaugure une phase marquée par de nouveaux équilibres entre l’État et les pouvoirs locaux, dans lesquels électricité de France vient désormais s’immiscer.←176 | 177→


1 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., pp. 388-390.

2 L’action de la FNCCR sur les tarifs ne se réduit pas à ces deux seuls dossiers. Pour être plus complet, il faudrait aussi mentionner les initiatives qu’elle a prises en matière de diversification des usages, en obligeant les compagnies privées à proposer des tarifs cuisine ou heures creuses permettant à l’ensemble des consommateurs, y compris ruraux, de bénéficier des multiples applications de l’électricité. Sur ce point : « Les tarifs d’électricité. Vingt-trois ans d’action de la Fédération », Bull. FNCCR n° 37, décembre 1956, pp. 9-12.

3 S’y ajoutent, dans les concessions rurales, des majorations de tarifs, dites surtaxes, mais qui sont sans incidence sur le fond de notre propos.

4 Position que défend pourtant la FNCCR (Bull. FNCCR n° 6, 1936, pp. 24-26).

5 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., pp. 381-396.

6 Cf. chapitre précédent.

7 Bull. FNCCR n° 3, 1935, pp. 21-22.

8 Dans le rapport qu’il rédige pour le président de la République, Pierre Laval, alors président du Conseil, évoque explicitement le rôle de la FNCCR (« Décret tendant à l’abaissement du prix de l’électricité. Rapport au président de la République française », 16 juillet 1935, CHAN, F10, 5940).

9 Bull. FNCCR n° 4, 1935, pp. 4-5.

10 Lettre datée du 14 décembre 1935, p. 2 (Arch. FNCCR, AB 007).

11 Voir le dossier FE 152 des archives de la FNCCR, qui contient de nombreux documents retraçant l’influence de la Fédération sur ce sujet très technique mais majeur.

12 Cf. chapitre précédent.

13 Lettre du ministre des Travaux publics à Fernand Gentin, 27 janvier 1934 (Arch. FNCCR, D. FE 152). Voir aussi CAC, V. 19771416, art. 13 et 14.

14 FNCCR, « Révision des index économiques électriques. Les conceptions de la [FNCE] », (Arch. FNCCR, D. FE 152) ; « Tarifs de vente de l’énergie au public », remis le 22 juin 1934 (Arch. FNCCR, D. AB 001).

15 Séance du 9 février 1934 (CAC, V. 19771416, art. 14).

16 Séance du 8 mai 1934 (CAC, V. 19771416, art. 14).

17 Bull. FNCCR n° 2, 1934, pp. 10-13.

18 Séances du 15 janvier et 11 avril 1935 (CAC, V. 19771416, art. 14).

19 Note de la FGCEF annexée à une lettre de Louis Vauclin, 12 octobre 1933 (CAC, V. 19771416, art. 13).

20 Séance du 11 avril 1935 (CAC, V. 19771416 art. 14).

21 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., p. 380.

22 Lettre du ministre des Travaux publics à Fernand Gentin, 27 décembre 1935 (Arch. FNCCR, D. FE 152).

23 Lettre de Fernand Gentin à Paul Ramadier, 12 juin 1936 (Arch. FNCCR, D. FE 152).

24 Lettre de Paul Ramadier à Fernand Gentin, 14 octobre 1936 (Arch. FNCCR, D. FE 152).

25 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., p. 398.

26 SPPDEE, « Note sur la comparaison entre l’évolution des dépenses et celle des recettes de l’industrie de la production et de la distribution de l’énergie électrique » (Arch. FNCCR, D. JA 037).

27 Bull. FNCCR n° 7, 1937, pp. 3-4.

28 Bull. FNCCR n° 10, 1938, p. 5.

29 C’est le sens de la lettre envoyée par M. de Monzie, ministre des Travaux publics, à Fernand Gentin le 6 février 1939 (Arch. FNCCR, D. FE 152).

30 Roux Edmond, op. cit., pp. 170-176 ; Bernard Pierre, « éléments pour une rétrospective de la tarification », in : Cardot Fabienne (dir.), La France des électriciens (1880-1980), Actes du deuxième colloque de l’AHEF, Paris, 16-18 avril 1985, Paris, PUF, 1986, pp. 173-184 ; Ramunni Girolamo, « Les réseaux et l’interconnexion », in : Lévy-Leboyer Maurice, Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome deuxième : 1919-1946, Paris, Fayard, 1994, pp. 583-586.

31 Stahl Pierrette, « Les débats politiques sur l’électricité dans les années 30 », art. cit., p. 58.

32 Poupeau François-Mathieu, « La fabrique d’une solidarité territoriale… », art. cit., p. 606.

33 JO n° 166 du mercredi 17 juillet 1935 (Arch. EDF, B. [boîte] 801633).

34 Sur lequel nous reviendrons au cours de ce chapitre.

35 Bull. FNCCR n° 11, 1938, p. 5.

36 L’article est reproduit dans le bulletin de la FNCCR n° 62 du quatrième trimestre 1963 (Annexe n° IV à elec. n° 24, non paginé).

37 Ministère de la Production industrielle, direction de l’électricité, « Statut législatif et réglementaire de l’électricité », mars 1945, pp. 27-28 (CAC, V. 19770385, art. 2).

38 C’est le cas notamment de la société dirigée par Joachim Estrade dans le Roussillon (cf. chapitre 2).

39 Nadau Thierry, « Le financement de l’électrification rurale dans l’entre-deux-guerres », in : Trédé-Boulmer Monique, Le financement de l’industrie électrique (1880-1980), Paris, AHEF, 1994, pp. 107-114.

40 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., p. 376.

41 Les informations qui suivent sont extraites des bulletins n° 7, 1937 (pp. 5-6) et n° 100, 1973 (pp. 11-12) de la FNCCR. Voir aussi Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., pp. 396-398.

42 Décret du 27 mai 1937 instituant le comité du Facé (Arch. FNCCR, D. FH 001).

43 Le taux est de 2,80 % pour les communes de plus de 2 000 habitants et de 0,56 % pour les autres (Bull. FNCCR n° 32, 1955, p. 31).

44 Note manuscrite sur le Facé et la caisse de compensation, non datée (Arch. EDF, B. 801633). À titre indicatif, les dépenses totales d’électrification rurale se montent fin 1940 à 8 milliards de francs (Nadau Thierry, « Le financement de l’électrification rurale dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., p. 107).

45 Nous y reviendrons à la fin de ce chapitre.

46 Bull. FNCCR, n° 8, 1937, p. 4.

47 Ce que suggèrent les circulaires de la Fédération des 26 mars (conseils généraux), 1er juin (syndicats de communes et préfets) et 28 juillet (adhérents) 1937. Cette attitude fait d’ailleurs l’objet de vives critiques de la part de la Cour des comptes, formulées dans son rapport de 1938 (Arch. FNCCR, D. DC 011).

48 Sur la montée en puissance progressive de l’État dans l’économie : Kuisel Richard, Le capitalisme et l’État en France…, op. cit. ; Lévy-Leboyer Maurice, Casanova Jean-Claude, Entre l’État et le marché, l’économie française des années 1880 à nos jours, Paris, Gallimard, 1991 ; Margairaz Michel, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion, 1932-1952, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2 volumes, 1991 ; Gueslin André, L’État, l’économie et la société française. XIXe-XXe siècle, Paris, Hachette, 1992.

49 Cf. chapitre précédent.

50 FNCCR, « Observations sur la nécessité d’une réforme de la législation de la production, du transport et de la distribution de l’énergie électrique en France », 1934 (Arch. FNCCR, D. AB 007).

51 Bull. FNCCR n° 6, 1936, pp. 34-38.

52 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., p. 392.

53 Bull. FNCCR n° 6, 1936, p. 37. Voir également son rapport, qui reprend cette critique sur le rôle des sociétés de transport (FNCCR, « Action et programme », 1936, Arch. FNCCR, D. AA 001).

54 Bull. FNCCR n° 6, 1936, pp. 34-38. Les différents programmes de la FNCCR figurent dans le dossier JA 037 de ses archives.

55 Bull. FNCCR n° 6, 1936, p. 12.

56 Ainsi qu’en témoignent les coupures de presse (1938) des journaux Le Peuple (organe de la CGT), L’Humanité (parti communiste) et Le Populaire (SFIO) conservées aux archives de la FNCCR (D. JA 037). Nous reviendrons plus loin sur ce point.

57 Lévy-Leboyer Maurice, « Panorama de l’électrification », chap. cit., pp. 79-81.

58 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 18. Voir aussi Lacoste Philippe, Le programme d’équipement hydroélectrique et d’interconnexion en France à la fin des années 1930 : aboutissement d’un mouvement de longue durée et prélude à la nationalisation de l’industrie électrique ?, mémoire de maîtrise d’histoire, Université Paris X-Nanterre, 1985 et Lévy-Leboyer Maurice, « Panorama de l’électrification », chap. cit., pp. 111-117.

59 Voir le mémento « Sur la situation de l’industrie électrique » rédigé par MM. Caillaux, Mercier et Roux, remis le 23 juillet 1937 à Paul Ramadier, sous-secrétaire d’État aux Travaux publics (Arch. FNCCR, D. JA 037).

60 Lettre de M. Caillaux, président du SPPDEE, au ministre des Travaux publics, 11 mai 1938, accompagné d’une proposition de « Programme des trois milliards » (Arch. FNCCR, D. JA 037).

61 Lévy-Leboyer Maurice, « Panorama de l’électrification », chap. cit., pp. 111-117.

62 Lacoste Philippe, op. cit.

63 Ibid. ; Lévy-Leboyer Maurice, « Panorama de l’électrification », chap. cit., pp. 111-117.

64 FNCCR, « Commentaires de la Fédération du décret-loi du 17 juin 1938 », p. 11 (Arch. FNCCR, D. AB 001).

65 Bouvier Yves, Connexions électriques…, op. cit., p. 274.

66 Paulé Patrice, De l’électricité en France durant la seconde guerre mondiale, mémoire de maîtrise d’histoire, Université Paris IV Sorbonne, 1991, p. 32.

67 Sur le COEE et les débats autour de son rôle réel durant la guerre : Bonnard Emmanuel, L’électricité sous Vichy, mémoire de maîtrise d’histoire, Université Paris IV-Sorbonne, 1987, pp. 20-43 ; Paulé Patrice, op. cit., pp. 44-52 ; Lévy-Leboyer Maurice, « Panorama de l’électrification », chap. cit., pp. 117-127 ; Beltran Alain, op. cit., pp. 623-624.

68 Stahl Pierrette, « Le rôle des élus publics dans l’entre-deux-guerres », chap. cit., pp. 408-409.

69 Arch. FNCCR, D. AA 001.

70 Courrier daté du 30 octobre 1940 (Arch. EDF, B. 779801). Voir aussi Arch. FNCCR, D. AA 001 et D. AA 004 bis.

71 Elle se présente alors comme un organisme d’informations et d’études (voir les statuts de 1941, Arch. FNCCR, D. AA 001).

72 Le Moniteur des communes de France et la Mairie Rurale, n° 67, 1943, p. 5.

73 Ibid.

74 Réunion du COEE du 12 décembre 1940 (Arch. EDF, B. 779795).

75 PV de la réunion du 13 mars 1941 (Arch. EDF, B. 779795).

76 Voir la correspondance avec les administrations d’État conservée dans les archives de la FNCCR (D. FH 049).

77 Secrétariat d’État à la Production industrielle, décision en date du 21 mai 1941 (CHAN, F12, 10071).

78 Arch. EDF, B. 779812. Voir aussi les rapports du 2ème bureau de la direction de l’électricité (CHAN, F12, 10074).

79 Note de M. Villié à M. Boutteville datée du 26 août 1941 (Arch. EDF, B. 779801).

80 FNCCR, PV de l’AG du 16 janvier 1942, p. 12 (Arch. FNCCR, D. AA 004 bis et AA 005).

81 La mairie rurale. Organe de la vie administrative locale, n° 34, 1942, p. 7.

82 Le Moniteur des communes de France et la Mairie Rurale, n° 60-61, 1943, p. 5.

83 Fernand Gentin a été poursuivi au moment de la Libération pour faits de collaboration, qui lui vaudront dix ans d’indignité nationale (Dictionnaire des parlementaires français, 1940-1958, Paris, La Documentation française, 2001, pp. 170-171). Alexis Jaubert et Pierre Trémintin, membres eux aussi de la Fédération, ont quant à eux voté contre les pleins pouvoirs au maréchal Pétain.

84 Le Moniteur des communes de France et la Mairie Rurale, n° 42, 1942, pp. 3-6.

85 La mairie rurale. Organe de la vie administrative locale, n° 38-39, 1942 (p. 7), n° 40, 1942 (p. 7) ; Le Moniteur des communes de France et la Mairie Rurale, n° 44, 1942 (pp. 1 et 6), n° 46, 1942 (pp. 1 et 5) et n° 50, 1943 (pp. 1 et 5).

86 Le Moniteur des communes de France et la Mairie Rurale, n° 57, 1943, p. 7.

87 Sur le cas particulier de l’électricité : Bouthillier Guy, op. cit., pp. 28-31. Pour les nationalisations en général, voir les différentes contributions rassemblées dans Andrieu Claire, Le Van Lucette, Prost Antoine (dir.), Les nationalisations de la Libération, de l’utopie au compromis, Paris, Presses de la FNSP, 1987.

88 Berstein Serge, op. cit., tome 1, pp. 282-289.

89 Siwek-Pouydesseau Jeanne, Les syndicats des grands services publics et l’Europe, Paris, L’Harmattan, 1993, p. 81.

90 Ribeill Georges, « Y a-t-il eu des nationalisations avant la guerre ? », in : Andrieu Claire, Le Van Lucette, Prost Antoine (dir.), Les nationalisations de la Libération, de l’utopie au compromis, Paris, Presses de la FNSP, 1987, pp. 40-52.

91 Robert Jean-Louis, « Une idée qui vient de loin. Les nationalisations dans l’histoire du mouvement ouvrier français (1895-1939) », in : Andrieu Claire, Le Van Lucette, Prost Antoine (dir.), Les nationalisations de la Libération, de l’utopie au compromis, Paris, Presses de la FNSP, 1987, pp. 35-39 ; Becker Jean-Jacques, « Le PCF », in : Andrieu Claire, Le Van Lucette, Prost Antoine (dir.), Les nationalisations de la Libération, de l’utopie au compromis, Paris, Presses de la FNSP, 1987, pp. 157-167.

92 Bouthillier Guy, op. cit., pp. 49-86 ; Berstein Serge, « La SFIO », in : Andrieu Claire, Le Van Lucette, Prost Antoine (dir.), Les nationalisations de la Libération, de l’utopie au compromis, Paris, Presses de la FNSP, 1987, pp. 168-184 ; Robert Jean-Louis, chap. cit., pp. 19-39 ; Kuisel Richard, Le capitalisme et l’État en France…, op. cit., pp. 204-207.

93 Sur la place limitée de ces initiatives locales dans la doctrine du parti : Chamouard Aude, op. cit.

94 Bouthillier Guy, op. cit., p. 35.

95 Sur ce personnage important de la nationalisation : Durand Pierre, Marcel Paul. Vie d’un « Pitau », Paris, Messidor / Temps actuels, 1983.

96 CGT, L’électricité. Les ressources nationales au service de la Nation sous le contrôle de la collectivité, Versailles, Imprimerie coopérative « La Gutenberg », 1938.

97 Au moment de la Libération, la CGT, sous l’influence des communistes, sera plus centralisatrice (Frost Robert L., Alternating currents. Nationalized Power in France, 1946-1970, Ithaca and London, Cornell University Press, 1991, p. 50).

98 Colli Jean-Claude, art. cit., p. 156. L’énergie est explicitement mentionnée.

99 Bouthillier Guy, op. cit., pp. 246-247 et 348-357.

100 Sur ce processus : Bouthillier Guy, op. cit., pp. 268-368. Voir aussi Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 1-10 ; Frost Robert L., op. cit., pp. 39-75 ; Morsel Henri, « Réflexions sur la nationalisation de l’électricité », in : Lévy-Leboyer Maurice, Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome deuxième : 1919-1946, Paris, Fayard, 1994, pp. 1341-1347 ; Bonaïti Jean-Pierre, chap. cit., pp. 180-193 ; Gaudy René, Et la lumière fut nationalisée, Montreuil, VO Éditions, 1996. Pour un panorama général : Kuisel Richard, Le capitalisme et l’État en France…, op. cit., pp. 337-352.

101 Témoignage de Roger Gaspard recueilli le 16 février 1981 par Jean-François Picard, Alain Beltran et Martine Bungener, p. 13 (Arch. AHICF et EDF).

102 Alexis Jaubert succède en 1945 à Fernand Gentin à la présidence de la FNCCR.

103 Nous ne disposons d’aucun chiffre pour 1946 mais un bulletin de la FNCCR daté de 1950 (n° 12, p. 26) fait état d’environ 400 milliards de francs de l’époque (soit 11 milliards d’euros de 2016).

104 Rappelons que le régime de la concession prévoit que l’ensemble des biens reviennent à l’autorité concédante à l’expiration du contrat (cf. encadré du chapitre 1).

105 Séances des 23 mars et 14 juin 1945 (CAC, V. 19770385, art. 2).

106 Séance du 23 mars 1945, p. 6 (CAC, V. 19770385, art. 2).

107 « Rapport à Monsieur le Ministre de la Production Industrielle sur les travaux de la Commission chargée d’étudier les modalités de nationalisation de l’Industrie électrique », 20 juillet 1945 (CHAN, F12, 10070). Les positions exposées ci-après sont extraites de ce document ou des comptes rendus de réunions qui ont servi à sa rédaction (CAC, V. 19770385, art. 2).

108 Lettre datée du 31 juillet 1945 et accompagnant l’envoi du rapport cité dans la note de bas de page précédente (CAC, V. 19770385, art. 2).

109 Séance du 23 mars 1945, pp. 3-4 (CAC, V. 19770385, art. 2).

110 Le Conseil suit ses propositions, via Louis Saillant, autre syndicaliste CGT. Ceci n’empêche pas certains membres du CNR de se désolidariser. Ainsi, les députés Joseph Laniel et Paul Bastid proposent leur propre projet en 1945 (« Rapport fait à Monsieur le Ministre de la Production… », doc. cit.).

111 On peut formuler deux hypothèses à ce sujet. La première renvoie au fait que la Fédération se remet tout juste de la guerre et qu’elle n’est pas encore en « ordre de bataille ». Son conseil d’administration est entièrement renouvelé à l’occasion de l’assemblée générale qu’elle tient fin 1945 (AG du 14 décembre 1945, pp. 3-5, Arch. FNCCR, D. AA 004 bis). L’autre hypothèse est que l’association semble alors en proie à des dissensions internes (visibles au sein de la commission Perrier), ce qui réduit sa capacité à être force de proposition.

112 Ce qui est une vraie avancée par rapport aux schémas d’avant-guerre, dans lesquels la Fédération ne comptait nationaliser que la production et le transport (rapports Fully et Jaubert-Gilberton). Cette position nouvelle n’empêche pas certains élus locaux de se mobiliser ici ou là pour tenter d’exclure la distribution du projet de loi. Sur le cas de l’Isère : Michel-Villaz Jean-Pierre, op. cit., p. 135.

113 Bouthillier Guy, op. cit., p. 100.

114 CAEF, V. B 9810.

115 Bouthillier Guy, op. cit., p. 312. Dans un entretien accordé le 16 février 1981 à Jean-François Picard, Alain Beltran et Martine Bungener (Arch. AHICF et EDF, p. 13), Roger Gaspard indique que Roger Lescuyer doit beaucoup à Georges Gilberton, qui l’a embauché très jeune dans l’un de ses bureaux d’études. Cette proximité a très certainement joué en faveur de la FNCCR, tempérant les velléités centralisatrices de Marcel Paul et de son entourage.

116 Rapport n° 655 de Paul Ramadier fait à l’Assemblée nationale constituante, annexe au PV de la 2ème séance du 13 mars 1946, p. 20 (CAEF, V. B 9811).

117 CAEF, V. B 9810. Voir aussi Bull. FNCCR n° 2, 1946, p. 2. Cette numérotation s’explique par le fait que le bulletin de la FNCCR a changé de nom en janvier 1946. Voir les annexes pour une clarification sur l’évolution des titres.

118 Bouthillier Guy, op. cit., pp. 321-324.

119 Voir notamment les bulletins qu’elle édite en 1946.

120 Mauboussin Christophe, Jean-Marie Louvel (1900-1970). Un industriel en politique, mémoire de DEA d’histoire et civilisations, Université de Caen – Basse Normandie, 1996, p. 158.

121 Bouthillier Guy, op. cit., pp. 348-357.

122 Bonaïti Jean-Pierre, chap. cit., pp. 184-185.

123 GDF : Gaz de France.

124 Trois catégories d’acteurs composent son conseil d’administration : des représentants de l’État, du personnel et des usagers. Il s’agit de faire en sorte qu’EDF ne devienne pas une bureaucratie étatique (Maleville Georges, « La naissance de l’électricité de France », in : Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome troisième : 1946-1987, Paris, Fayard, 1996, pp. 43-44). Sur les débats autour de la gestion tripartite dans les entreprises nationalisées : Dufau Jean, Les entreprises publiques, Paris, Éditions de l’Actualité Juridique (Le Moniteur), 1991, pp. 37-38.

125 Maleville Georges, chap. cit., pp. 39-41.

126 Le maire de Lyon obtient que le sort de la CNR soit scellé dans une loi ultérieure et non dans un règlement d’administration publique, comme le demande le gouvernement (JO, débats de l’Assemblée nationale constituante, n° 33, 2ème séance du 28 mars 1946, pp. 1207-1211). Voir aussi Giandou Alexandre, op. cit., pp. 120-133 et Maleville Georges, chap. cit., pp. 90-91.

127 Deglaire Simone, Bordier Edmond, op. cit., pp. 193-258.

128 Bull. FNCCR, n° 3, 1946, p. 3.

129 JO, débats de l’Assemblée nationale constituante, n° 33, 2ème séance du 28 mars 1946, pp. 1185-1187.