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L’électricité et les pouvoirs locaux en France (1880–1980)

Une autre histoire du service public

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François-Mathieu Poupeau

L’électricité, un service public jacobin ? À rebours des idées reçues, cet ouvrage montre le rôle joué par les pouvoirs locaux dans la construction de ce qui est devenu un pilier de l’État-Providence en France, au XXe siècle. Cette influence, peu abordée dans l’historiographie, doit être mise en regard avec les origines du secteur électrique : un système sociotechnique ancré et organisé au niveau communal. Jamais effacée, cette « matrice » a façonné de manière durable la gestion du service public. Elle explique le maintien de plusieurs prérogatives locales au moment de la nationalisation (concessions de distribution, régies municipales et départementales, etc.). Elle éclaire la prise de certaines décisions après la création d’Électricité de France, en matière de redistribution sociale (soutien aux usagers domestiques) ou d’aménagement du territoire (péréquation des prix, électrification rurale). En exhumant l’action des pouvoirs locaux et de leur principale organisation représentative, la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies), cette autre histoire du service public, racontée « par le bas », nuance la vision d’un État hégémonique. Elle permet aussi de mieux appréhender les mutations actuelles du secteur électrique, à l’heure où les questions de décentralisation refont surface dans les débats politiques.

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Chapitre 5. L’impossible décentralisation d’EDF

Chapitre 5

L’impossible décentralisation d’EDF

En donnant naissance à EDF, la loi du 8 avril 1946 ne règle pas, loin s’en faut, l’ensemble des questions qui ont animé les débats parlementaires. Parmi les dossiers en suspens figure la mise en place des établissements publics de distribution (EPD), sujet sensible car il conditionne la capacité des pouvoirs locaux à « avoir prise » sur le secteur électrique. Pour les partisans d’une décentralisation, il faut créer des organismes proches des préoccupations des usagers et éviter qu’EDF ne devienne une bureaucratie d’État impersonnelle1. Il s’agit d’insuffler un esprit d’entreprise, d’accorder une réelle autonomie aux agents et de faciliter leur prise de responsabilité. Contre eux, les défenseurs d’un modèle centralisé associent la nationalisation à la construction d’un monopole très intégré, dans lequel l’activité de distribution doit être pilotée en étroite interaction avec la production et le transport. Ils veulent mettre la loi au service d’un projet national alliant progrès social, intérêt général, égalité entre usagers et rationalisation technico-économique. Présentées ici à grands traits, ces deux conceptions donnent lieu à des conflits récurrents, qui traversent les premières années d’existence d’EDF.

Ce chapitre revient sur ce qui a constitué un moment clé dans la formation du service public de l’électricité : la tentative avortée de création des EPD prévus par la loi et l’installation d’une bureaucratie industrielle marginalisant les élus locaux, au profit de l’État central. Cet épisode met aux prises de nombreux acteurs, d’EDF, des administrations d’État, des coalitions gouvernementales au pouvoir et du monde des élus locaux, dont la FNCCR. En étant attentif au contexte dans lequel évoluent ces forces, aux logiques qu’elles défendent, aux stratégies qu’elles déploient, nous chercherons à nous départir d’une vision par trop stylisée de ce processus, telle qu’elle transparaît dans les travaux qui l’ont analysé2. Nous montrerons comment, durant cette période de forte incertitude, la←177 | 178→ FNCCR ne saurait être taxée de duplicité, comme le suggèrent certains historiens3. Au regard de l’enchaînement des faits, elle apparaît plutôt comme un acteur impuissant, incapable de s’opposer à une coalition centralisatrice qui sait jouer des arcanes de la décision publique et des « passes du droit4 » pour faire avorter un projet contraire à sa vision de la nationalisation.

La réapparition des clivages issus de la loi

à peine la loi votée, la mise en place des EPD fait partie des dossiers délicats qu’il appartient au gouvernement de régler. Le texte législatif stipule en effet qu’une série de décrets devra définir la forme que prendront ces organismes, leurs prérogatives ainsi que leur articulation avec les services d’EDF. Cette perspective réactive les clivages qui s’étaient exprimés quelques mois auparavant entre les partisans d’une gestion locale de la distribution et ceux qui plaidaient pour une centralisation, sous l’égide du monopole public.

Régionaliser ? Départementaliser ? Des décentralisateurs divisés sur la taille des EPD

Le rapport de force qui existait au moment des débats parlementaires évolue sensiblement lorsque débute la phase d’application de la loi de nationalisation. À première vue, le contexte politique de l’immédiat après-guerre peut sembler favorable à la FNCCR et aux défenseurs de la décentralisation. Après avoir fait partie du gouvernement jusqu’en mai 1947, les ministres communistes, dont Marcel Paul, quittent leurs postes avec fracas pour laisser place à une coalition, la « Troisième force » (1947-1951), a priori plus encline à appuyer les thèses de la Fédération5. En 1947, Paul Ramadier, soutien de la FNCCR, est président du Conseil. René Mayer, autre sympathisant, est ministre←178 | 179→ des Finances de fin 1947 à 1948. La SFIO et le MRP occupent une place de choix au sein des coalitions dirigent le pays jusqu’à l’été 1951, héritant du portefeuille de l’Industrie, à qui incombe l’application de la loi. Le socialiste Robert Lacoste, qui remplace en décembre 1946 Marcel Paul, est favorable à la création des EPD6. Il en est de même de son successeur, Jean-Marie Louvel (février 1950 – juin 1954), député MRP du Calvados7.

La FNCCR peut donc compter sur des alliés solides, même si deux tendances distinctes cohabitent chez les élus locaux à propos du périmètre à envisager pour les EPD. Représenté notamment par Jean-Marie Louvel, un premier courant prône la création d’organismes régionaux, au nom d’une gestion plus efficace des réseaux. Cette tendance est loin d’être minoritaire8. Elle s’appuie sur le caractère flou de la loi, le sujet n’ayant pas été tranché lors des débats parlementaires9. L’amendement en faveur du cadre départemental déposé par édouard Herriot au nom de l’AMF et de la FNCCR n’a en effet pas été adopté, ce qui ne confère aucune force légale aux promesses qui ont été faites lors des discussions10. L’autre courant s’inscrit en droite ligne des positions défendues par la FNCCR. Il préconise la création d’EPD placés sous la tutelle de syndicats intercommunaux de taille départementale. Afin de garantir un contrôle effectif des élus sur ces structures, deux principes cardinaux sont mis en avant : une représentation majoritaire des collectivités locales dans les instances de décision ; une forte autonomie vis-à-vis du Service national d’EDF, chargé d’assurer le lien avec EDF. À travers ce projet, c’est toute une philosophie de la nationalisation qui se dégage : un service public de proximité, réactif aux besoins différenciés des usagers et de leurs élus11. S’exprime aussi la nécessité d’insérer les EPD dans un espace politique « vécu » et non dans des régions sans existence institutionnelle réelle. Cet ancrage apparaît d’autant plus impératif qu’avec la mise sous tutelle de l’État←179 | 180→ des activités de production et de transport, la distribution risque d’être soumise à des arbitrages susceptibles de freiner son développement. Ceci étant, au-delà de ce souci de proximité, vouloir maintenir le cadre départemental, c’est aussi renforcer le pouvoir de la Fédération et de ses adhérents. C’est consolider leur position et leur capacité à rester dans le jeu de l’électrification, domaine qui compte dans la vie politique locale. L’avènement d’un espace de participation régionale pour partie déconnecté du département ne manquerait pas de mettre à mal tout ce réseau de sociabilité et d’intérêts bien compris.

Une coalition centralisatrice renforcée

L’audience dont bénéficie la FNCCR au Parlement et au sein du gouvernement est toutefois contrebalancée par la présence de nombreux acteurs favorables à la centralisation. Bien qu’il ne fasse plus partie de l’exécutif au pouvoir, le parti communiste demeure influent au regard de ses résultats électoraux. Mais c’est surtout dans les rangs de l’administration d’État et d’EDF que se comptent les adversaires dont la FNCCR a dorénavant le plus à craindre. Quelque peu en retrait lors du processus législatif de 194612, les ministères des Finances et de l’Industrie sont aux premières loges dans la bataille pour la définition du nouveau modèle de service public. Les hauts fonctionnaires des Finances, déjà guère favorables à l’idée de nationalisation13, sont d’autant plus opposés à la décentralisation qu’ils y perçoivent un risque de gabegie et de dérapage budgétaires. Ils craignent qu’une trop large autonomie laissée aux EPD ne vienne « polluer » l’effort de reconstruction et contredire les orientations données par l’État à EDF. Cette appréhension est liée au fait qu’au sortir de la guerre, la majeure partie des bénéfices est générée au niveau de la distribution. À la tête d’établissements autonomes, les élus locaux pourraient être tentés, selon certains, de faire preuve de démagogie voire de clientélisme, en gérant de manière dispendieuse les moyens mis à leur disposition. En dénonçant les risques liés à la mise en place des EPD, ces hauts fonctionnaires ont très certainement à l’esprit←180 | 181→ l’exemple de l’industrie charbonnière. Celle-ci a été nationalisée dès l’année 1944, sur la base d’une large autonomie concédée aux Houillères de bassin, dont le contrôle n’est pas totalement soumis, dans un premier temps, aux services de l’État14. Des conflits apparaissent rapidement entre ces établissements et la direction des Charbonnages de France, l’organe central chargé de les superviser15. Ils ne commencent à trouver une solution favorable pour l’État qu’à partir du départ des ministres communistes du gouvernement. Progressivement, la direction des Charbonnages de France recouvre son pouvoir de coordination sur des entités régionales de moins en moins libres de leurs décisions16. Cet épisode marque les esprits et donne du crédit aux positions défendues par les Finances.

Ces réticences sont partagées par d’autres administrations, dont l’Industrie. Bien que dirigée par des ministres (Robert Lacoste, Jean-Marie Louvel) favorables aux thèses décentralisatrices, la tutelle technique d’EDF compte beaucoup de responsables opposés à l’idée de confier les EPD aux élus locaux. Le cas d’Ambroise Roux17, conseiller du ministre de l’Industrie de 1951 à 1954, n’est pas isolé. Dénonçant en 1956 l’absence d’EPD, Yvon Coudé du Foresto, membre de la FNCCR, souligne l’attitude ambiguë de certains fonctionnaires du ministère à propos de ce dossier18.

Très directement concernés par le sujet, les dirigeants et cadres d’EDF jouent eux aussi un rôle important. Dans la mesure où l’activité de distribution est placée dans le giron de leur entreprise (cf. encadré), ils ont leur mot à dire sur l’articulation entre le Service national et les EPD, en termes d’organisation territoriale (quel périmètre adopter ?) et d’autonomie de gestion (quelles marges de manœuvre budgétaires pour ces organismes ?). S’il est impossible de connaître l’ensemble des opinions présentes à EDF, il ne fait guère de doute que les principaux cadres dirigeants et syndicaux sont réservés à l’égard de la décentralisation, lorsqu’ils n’y sont pas ouvertement hostiles19. Roger←181 | 182→ Gaspard, qui succède en mai 1947 à Pierre Simon au poste de directeur général, avoue sans ambages son opposition à mettre en place des EPD autonomes20. Pierre Massé, directeur général adjoint de 1948 à 1959, fait également état de fortes réticences, pour des raisons financières21. Il semble que Pierre Grézel, le directeur de l’Exploitation, ne soit pas lui non plus un fervent partisan des établissements publics. On ne s’expliquerait pas sinon qu’il s’oppose aux travaux de l’inspecteur général d’EDF Léon Blanchard (cf. infra) et qu’il transfère la gestion de plusieurs activités stratégiques (transport, gros clients industriels) vers un Service commercial national, de crainte qu’elles ne soient ensuite intégrées dans les EPD22. Pierre Grézel est d’ailleurs en première ligne pour constater l’effervescence des élus locaux et leur influence sur certaines décisions lors de la mise en place des services provisoires de distribution. En 1947, Roger Gaspard accepte, à la demande de Georges Gilberton, de ne pas réunir Cahors et Aurillac dans un même centre de distribution23. Cette même année, le délégué général de la FNCCR obtient la création d’un centre à Moulins, alors qu’il en existe déjà deux autres (Montluçon et Vichy) dans le département de l’Allier24. Fin 1949, des manœuvres autour des unités de Saint-Malo et de Saint-Brieuc provoquent des remous parmi les élus25. Dans son ouvrage, Robert Frost va même jusqu’à affirmer que c’est avec l’aide de la FNCCR que Pierre Simon a désigné l’ensemble des premiers chefs de centres26. Ces décisions ne peuvent qu’alimenter les craintes des cadres et agents d’EDF de se voir dépossédés de leur autorité.←182 | 183→

L’organisation d’EDF au sortir de la nationalisation

Jusqu’en 1955, date à laquelle des changements importants surviennent, EDF est organisée selon un schéma simple27. Si l’on excepte les services dits « fonctionnels » (directions des affaires générales, du personnel, inspection générale, etc.), regroupés au sein de la direction générale, trois principales entités s’occupent des activités techniques.

La direction de l’équipement, qui compte 2 500 agents en 1950, est chargée d’étudier et de contrôler le programme de construction des centrales de production. Très prestigieuse, elle est organisée par grande région. Elle est placée à ses débuts sous la responsabilité de Pierre Massé.

La direction de l’Exploitation s’occupe quant à elle des questions dites de court terme. Elle supervise les branches production, transport et distribution, avant que celles-ci n’acquièrent, en 1955, le statut de directions à part entière. Confiée à Pierre Grézel, ancien cadre de l’énergie industrielle, elle rassemble les effectifs les plus importants.

Enfin, la direction des études et recherches est chargée de projeter l’entreprise dans le futur en menant des travaux destinés à développer de nouveaux procédés de production et d’acheminement de l’énergie électrique. 300 agents y travaillent en 1950.

Au sein de ce vaste ensemble, la distribution est gérée par le Service national (appelé aussi service de la distribution) prévu par la loi de nationalisation. Commun à EDF et GDF (ses agents sont « mixtes »), comptant 51 600 personnes en 1950, il est placé entre les mains d’Henri Loustau, ancien cadre de l’énergie industrielle. Après l’échec des EPD, ce service est érigé au rang de direction (1955). André Decelle, Jean Pagès, Roger Courbey et Jean Andriot se succèdent alors à sa tête.

Relayant et alimentant ces inquiétudes, la CGT fait des EPD un objet central de son combat politique, via la Fédération de l’éclairage et des forces motrices (dont font partie Marcel Paul et Pierre Le Brun) et le groupement national des cadres CGT (GNC-CGT), présidé jusqu’en 1948 par Henri Loustau (chef du service de la distribution, appelé←183 | 184→ aussi Service national28). Paru en 1948 dans le bulletin du GNC-CGT, l’article intitulé « La bataille de la distribution » estime « c’est sur le plan de la distribution que la lutte pour la nationalisation sera la plus âpre29 ». Les craintes syndicales sont de deux natures. Au plan pratique tout d’abord, à l’instar d’un Roger Gaspard ou d’un Pierre Massé, les responsables de la CGT estiment que l’absence de contrôle fort sur les EPD ne pourra que nuire à la bonne marche du Service national. Ne disposant pas des leviers d’action nécessaires pour optimiser les tarifs et gérer au mieux les investissements, soumis aux « aléas de la « politique locale » »30, le monopole public risque d’être condamné à l’inefficacité. L’autre inquiétude renvoie au contexte tendu qui entoure l’installation d’EDF et à ce qui est perçu comme de multiples tentatives de remise en cause de la nationalisation. Le départ des ministres communistes de la coalition gouvernementale (1947), la « chasse aux sorcières » qu’entreprend ensuite Robert Lacoste au sein d’EDF31, le dépôt de certains projets de loi font craindre à la CGT une attaque en règle contre l’entreprise et l’idée de statut unique pour le personnel32. La création des EPD pourrait être le prétexte, pour la SFIO ou le MRP, de revenir sur les acquis de la nationalisation et de mettre en place une forme d’« économie mixte », tel que le pressent Marcel Paul.

C’est donc forts d’une coalition renouvelée et consolidée que les partisans de la centralisation abordent la période d’après-guerre. Pour autant, leur tâche ne s’avère pas des plus aisées. Il leur faut tenir compte d’une loi qui, bien qu’étant équivoque sur de nombreux points, prévoit d’instaurer des établissements garantissant des pouvoirs étendus aux communes. Il leur faut également composer avec des élus locaux regroupés au sein d’une Fédération pugnace, la FNCCR, qui dispose de relais influents au Parlement et auprès des différents gouvernements qui se succèdent tout au long de la Quatrième République. Malgré ces contraintes, les centralisateurs parviennent pourtant à neutraliser leurs adversaires et à faire barrage à la mise en place des EPD.←184 | 185→

Les premiers projets de création des EPD (1946-1948)

Peu de temps après le vote de la loi, les premiers projets de mise en œuvre des EPD apparaissent. Ils sont élaborés par la direction générale d’EDF et la FNCCR. Sans surprise, il apparaît qu’il sera difficile d’accorder les points de vue, tant les conceptions qui les sous-tendent reposent sur des visions différentes de la nationalisation. Cette incompatibilité laisse de l’espace aux responsables de la branche distribution d’EDF pour mettre en avant leur propre schéma d’organisation.

La gestion des routes départementales comme modèle : le projet Blanchard (EDF)

Dès l’été 1946, les dirigeants d’EDF nomment Léon Blanchard au poste d’inspecteur général en charge du dossier des EPD. Polytechnicien, ancien cadre de l’état-major du groupe Schneider et précédemment préfet de l’Ain issu de la Résistance33, celui-ci a la lourde tâche de formuler des propositions susceptibles de recueillir l’assentiment général. En théorie, sa mission se cantonne à la fixation du périmètre des circonscriptions territoriales des services de distribution, le degré d’autonomie des EPD et leur articulation avec le Service national d’EDF étant de la compétence gouvernementale. Cependant, dans les faits, Léon Blanchard va au-delà du mandat que le législateur a donné à l’entreprise, formulant des recommandations sur la nature des relations à prévoir entre le Service national et les établissements publics.

Le 9 août 1946, l’inspecteur général prône une organisation à deux niveaux34. Le département est choisi comme périmètre de l’EPD. C’est le territoire d’exercice du pouvoir politique des élus locaux. Considérant toutefois que cette échelle n’est pas adaptée pour assurer l’exploitation des réseaux, le rapport préconise de faire en sorte que les EPD confient la mise en œuvre de leurs missions à EDF. Pour ce faire, le Service national est divisé en 26 ensembles techniques. L’organisation est calquée sur le modèle de gestion des routes départementales mis en place par les Ponts et chaussées35. Des directions interdépartementales prendraient en charge le réseau électrique de basse tension, sous le contrôle des EPD. Ceux-ci disposeraient d’un compte périodique d’exploitation et voteraient le←185 | 186→ budget d’investissement, à l’instar des conseils généraux pour la voirie départementale. Les recettes générées seraient individualisées et les EPD garderaient la possibilité, d’une part, de faire varier les tarifs, d’autre part, de voter des ressources supplémentaires pour aller au-delà des investissements définis d’un commun accord avec les exploitants36. Le Service national d’EDF serait ainsi placé dans une situation assez analogue à celle de la direction de la Voirie routière du ministère des Travaux publics. Il assurerait un rôle de négociation budgétaire, de coordination, de péréquation des charges entre régions et d’harmonisation des pratiques. Cette comparaison avec la voirie départementale montre que l’état d’esprit de Léon Blanchard est plus proche d’une perspective de déconcentration que de décentralisation.

C’est à partir de cette base initiale que se construit, à l’automne 1946, la position officielle de la direction générale d’EDF. Elle est pourtant loin de faire l’unanimité en interne, en particulier auprès de la direction de l’Exploitation, qui élabore ses propres projets. L’inspecteur général d’EDF mène en effet sa réflexion d’un strict point de vue juridique (appliquer la loi). Les aspects techniques et organisationnels lui sont assez étrangers. Aussi est-ce à un vrai « tir de barrage » qu’il doit faire face lorsque son schéma arrive sur le bureau de Pierre Grézel, patron de la direction de l’Exploitation. De nombreuses critiques remontent de la part des cadres et agents de la branche distribution, qui craignent que le projet n’aboutisse à une centralisation et une fonctionnarisation contraires à leur culture professionnelle37. Plusieurs notes de service produites par l’inspection générale font état d’un tel mécontentement, auquel Léon Blanchard essaie d’apporter des réponses qui se veulent rassurantes38. Bien loin d’arbitrer, la direction générale d’EDF cherche à favoriser un rapprochement entre les deux protagonistes. Plusieurs réunions sont organisées entre janvier et mai 1947 pour trouver des solutions compatibles39. Le 6 mai, Léon Blanchard estime son travail achevé et propose à Pierre Simon une nouvelle carte du découpage40. Elle compte désormais 25 ensembles techniques polydépartementaux, qui intègrent les 96 centres de distribution provisoires mis en place par la direction de l’Exploitation au printemps de la même←186 | 187→ année. Au terme de ces quelques ajustements, le projet est présenté au conseil d’administration (CA) d’EDF.

Décentraliser la gestion de la distribution : la riposte de la FNCCR

La séance du CA d’EDF du 16 juin 1947 marque le retour de la FNCCR dans le jeu institutionnel. Dans un mémorandum41, ses dirigeants, déjà au courant des projets d’EDF, exposent le schéma d’organisation qu’ils souhaitent voir mis en place. Ils revendiquent le soutien des deux principales instances représentatives des élus locaux que sont l’Association des maires de France (AMF) et l’Assemblée des présidents de conseils généraux (APCG).

Le service de distribution est le noyau fondamental de la nouvelle architecture que la FNCCR appelle de ses vœux. Il doit être organisé, sauf cas exceptionnel, au niveau départemental, « le cadre naturel » (sic) du service public de l’électricité, par sa pertinence institutionnelle (il est reconnu par la Constitution, les administrations déconcentrées y sont implantées), historique (il a favorisé le développement des réseaux d’énergie) et pratique (il constitue un bon compromis entre proximité et recherche de gains d’efficacité). La loi leur ayant conféré l’indépendance technique et financière, ces services départementaux doivent devenir la pierre angulaire de l’organisation à mettre en place. Leurs attributions doivent être larges et concerner l’exploitation des réseaux de distribution et la gestion de la clientèle. Ce schéma n’exclut pas la création de structures communes, éventuellement confiées à EDF, mais aux fonctions limitées. Il va sans dire que cette architecture réduit les compétences d’EDF à la portion congrue. D’une part, les services communs (qui peuvent d’ailleurs ne pas être assurés par l’entreprise publique) ont des prérogatives très circonscrites. D’autre part, tout en reconnaissant un pouvoir de contrôle et de tutelle à EDF, le mémorandum évoque une forte autonomie financière des EPD.

En juin 1947, deux principaux projets concurrents sont donc officiellement proposés (cf. figure 5). Le premier, celui de Léon Blanchard, est bâti autour d’une logique de déconcentration régionale de l’entreprise nationalisée : le Service national de la distribution d’EDF passe convention avec des EPD départementaux, contrôlés par les élus, pour exploiter←187 | 188→ les réseaux d’électricité grâce à 25 services polydépartementaux, eux-mêmes organisés en centres de distribution. Le second projet, porté par la FNCCR, procède d’une logique décentralisatrice : l’autorité émane d’EPD départementaux, lesquels sont libres, en vertu des prérogatives communales, de prendre en charge la gestion des réseaux d’électricité ou de la déléguer en partie à EDF, via des services communs.

Fig. 5. Les deux schémas d’organisation des EPD proposés par EDF et la FNCCR 42

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Une organisation parallèle et « provisoire » : les centres de distribution

Ces deux propositions cohabitent de fait avec une autre forme d’organisation : la centaine de centres de distribution mixtes créés par la direction de l’Exploitation43. À première vue, ce schéma n’est que provisoire car destiné à faire fonctionner l’entreprise en attendant la mise en place des EPD. D’ailleurs, le Service national d’EDF a beau jeu de modifier, fin juin 1947, le nombre de files qu’il avait au départ envisagées, les portant de 16 à 25 conformément aux vœux émis quelques jours plus←188 | 189→ tôt par le CA d’EDF44. Cette concession n’empêche pas la direction de l’Exploitation de poursuivre une stratégie pour le moins ambiguë, en ce qu’elle repose sur des décisions a priori incompatibles avec celles de la direction générale d’EDF. On peut y déceler l’expression d’une volonté d’autonomie, Pierre Grézel et ses agents souhaitant ne pas faire les frais d’une décision marquée avant tout par le souci de conformité à la loi.

Les centres de distribution mis en place par la circulaire A-33 du printemps 1947 apparaissent en effet comme des entités qui ne correspondent pas aux souhaits de Léon Blanchard. D’une part, alors que l’inspecteur général préconise une gestion assez centralisée, ils sont dotés d’un budget et d’une comptabilité propres, ainsi que de services techniques et commerciaux aux larges compétences45. Sauf à dépouiller les centres pour les intégrer dans les futurs EPD, cette option fait donc entrevoir d’importantes difficultés à l’avenir. D’autre part, plusieurs centres de distribution n’épousent pas les limites des circonscriptions départementales, auxquelles Léon Blanchard est attaché. Si des considérations pragmatiques sont présentes du côté des chefs de files, certaines instructions données par le Service national laissent à penser qu’une stratégie délibérée est à l’œuvre. C’est en tout cas ce qu’estime Léon Blanchard lorsqu’il écrit à Roger Gaspard qu’« il paraît en tout cas à peu près certain que la consigne a été donnée officieusement de déborder les limites départementales extérieures de nos ensembles techniques par des regroupements ou des rattachements qui ne s’imposent aucunement, de façon à pouvoir, ultérieurement, objecter ces débordements factices à l’adoption d’ensembles polydépartementaux. C’est une roublardise un peu grossière qui ne peut que jeter le trouble dans les esprits et créer des incidents. Ce n’est pas sérieux46 ». Plus loin, la note en appelle à l’arbitrage du directeur général pour « faire disparaître toute apparence de dualité de conception et d’autorité à E.D.F. ».

Face à ces manœuvres, Léon Blanchard s’efforce de faire preuve d’intransigeance à l’égard de la direction de l’Exploitation, afin de faire respecter la décision du CA de juin 1947. Courant septembre, son←189 | 190→ projet est prêt dans les grandes lignes47. Le 10 septembre, le travail est présenté à l’ensemble des chefs de files. Cette réunion est l’occasion de rappeler que le découpage ne saurait reposer sur d’autres périmètres que le département48. Des séances de calage entre l’inspection générale et la direction de l’Exploitation sont également organisées courant novembre et décembre 1947, parfois sous l’égide de Roger Gaspard49. Elles permettent d’adopter le projet définitif avant un nouvel examen par le CA d’EDF.

Bien que ne reprenant pas les thèses de la FNCCR, le schéma d’organisation par centres proposé par la direction de l’Exploitation ne rencontre toutefois aucun obstacle majeur lors de sa mise en œuvre. Il faut dire que son caractère peu régionaliste et la forte volonté de déconcentration qu’il met en avant ont de quoi séduire beaucoup de protagonistes. Il suscite une réelle adhésion tant du côté de la CGT que de la FNCCR, qui défendent pourtant des points de vue diamétralement opposés sur l’application de la loi. La CGT, syndicat majoritaire dans l’entreprise, est en effet très attachée au maintien des structures existantes et se montre réticente à voir se mettre en place une organisation régionale qui pourrait faire le jeu du MRP et de certains adversaires de la nationalisation. D’autre part, beaucoup de cadres du GNC souhaitent conserver l’autonomie de gestion dont ils jouissaient auparavant. La proposition séduit également les dirigeants de la FNCCR, qui y voient une formule moins jacobine que celle de Léon Blanchard50. Bien que certaines unités dépassent le cadre départemental, ils ont réussi à faire en sorte que ce ne soient là que des « dérogations peu importantes51 ». Ils peuvent, en outre, estimer que l’organisation par centres d’exploitation accrédite la thèse selon laquelle les EPD peuvent être établis à un échelon infrarégional52.

De même, et enfin, le projet Grézel reçoit un écho favorable de la part de Pierre Simon et de Roger Gaspard, qui se succèdent à la tête d’EDF. Cette attitude peut a priori surprendre, dans la mesure où le nouveau schéma←190 | 191→ pourrait faire le jeu des partisans d’une autonomie départementale53. Mais on peut déceler dans cette réaction une motivation d’ordre tactique54. Elle consiste à occuper le terrain et à intéresser la CGT et les élus à une organisation alternative de la distribution, qui a pour vertu de préserver l’unité de l’entreprise et de représenter une solution de rechange en cas de conflits insurmontables.

Les premiers travaux de la « commission de la distribution » (1947-1948)

Le projet de Léon Blanchard ayant été revu en fonction des souhaits émis par le CA d’EDF du 16 juin 1947, les discussions peuvent reprendre avec la FNCCR, afin d’arrêter une solution de compromis qui sera ensuite soumise aux administrations d’État. Les pourparlers ont pour cadre officiel la « commission commune de la distribution » (CCD)55. Mise en place par le CA d’EDF, cette instance compte 5 membres : MM. Blanc (directeur général du Génie rural et de l’hydraulique agricole), Gilberton (FNCCR), Labeyrie (Association des maires de France), Pasquier (Fédération de l’éclairage CGT) et Roy (directeur des aciéries de Longwy). S’y joignent ensuite 5 administrateurs de GDF. La FNCCR est bien représentée. Georges Gilberton et Marcel Herzog participent aux travaux. Alexis Jaubert les rejoint à partir de fin novembre 1947, suite au remplacement de M. Labeyrie au CA d’EDF56. D’autres acteurs sont autorisés à suivre les débats, parmi lesquels Roger Gaspard, Léon Blanchard et quelques dirigeants d’EDF.

La CCD ne joue pas le rôle négligeable que lui ont prêté certains historiens57. Elle est l’émanation d’un conseil d’administration qui n’est pas encore la simple « chambre d’enregistrement » qu’il va devenir à partir de 1953, dès lors que Roger Gaspard l’aura vidé de sa fonction délibérative58 et que le gouvernement de René Mayer aura décidé de renforcer le pouvoir de l’État59. La commission doit être considérée comme un vrai espace de débat, avec lequel l’ensemble des acteurs doivent composer. Ses réflexions←191 | 192→ débouchent d’ailleurs sur une prise de position officielle d’EDF et des propositions qui, à défaut d’aboutir, donnent lieu à des projets très concrets de textes règlementaires, en relation étroite avec le ministère de l’Industrie.

Les dirigeants de la FNCCR savent d’emblée qu’il leur sera difficile d’avoir gain de cause au sein d’une instance ou siègent des représentants syndicaux très hostiles à leur égard. Bien que ne faisant pas partie des membres nommés, Pierre Le Brun, ardent artisan de la loi de 1946 et administrateur d’EDF, participe à la première séance, le 14 janvier 1948. Comme on pouvait s’y attendre, Alexis Jaubert doit essuyer une vraie attaque en règle de la part des syndicalistes60. Les uns (interventions de MM. Pasquier, CGT, et Colders, CFTC) dénoncent, sans surprise, un projet FNCCR contraire à l’intérêt général et craignent que l’autonomie qu’il préconise pour les EPD ne vienne compromettre la bonne marche et l’équilibre financier d’EDF. Les autres (intervention de M. Cornat, UNCM61) mettent en avant le danger que les EPD feraient courir pour les cadres de l’entreprise, exposés à de fortes pressions de la part des élus. Récoltant le fruit de ce tir croisé, Roger Gaspard se range du côté des thèses syndicales pour défendre le projet Blanchard qui, dit-il, vise à ne pas réduire EDF au simple rang de société de production et de transport impuissante.

Face à cette contre-offensive, les dirigeants de la FNCCR dénient à la CCD tout droit de se prononcer sur le degré d’autonomie à accorder aux EPD. Pour ce faire, ils s’appuient sur l’article 5 de la loi du 8 avril 1946. À leurs yeux, EDF n’est habilitée qu’à proposer un découpage. Dans une lettre envoyée le 22 décembre 1947 à étienne Audibert, président d’EDF, Alexis Jaubert déclare que l’entreprise ne saurait outrepasser ce rôle et écorner, par son projet de convention obligatoire entre les EPD et le Service national, l’autonomie que le législateur a promise aux élus62. La critique est reprise lors de la séance du 14 janvier 1948. Tout en se montrant favorable au découpage polydépartemental envisagé par EDF63, le président de la FNCCR refuse de voir les EPD réduits à une fonction←192 | 193→ purement administrative, sans vraie liberté d’action. Il exige le retrait du projet de convention et demande à ce que seuls les ministres de l’Industrie et de l’Intérieur définissent, par décret, le mode d’organisation des EPD et leur articulation avec l’entreprise64. En agissant de la sorte, Alexis Jaubert compte garder la main en s’appuyant sur des acteurs a priori plus sensibles à sa cause.

Pour les dirigeants et les syndicats d’EDF, la menace est réelle. Roger Gaspard, toujours lors de la séance du 14 janvier 1948, tente de trouver la parade. Tenu au courant des intentions de la FNCCR, le directeur général a pris le temps de préparer ses contre-arguments65. Ils reposent sur l’idée selon laquelle la loi du 8 avril 1946 a exigé le respect de deux principes fondamentaux : la préservation du cadre départemental certes mais aussi la prise en compte « de la structure des réseaux et des intérêts économiques des régions ainsi que des régimes d’exploitation en vigueur pour l’électricité et le gaz » (article 21). Or, selon la direction générale d’EDF, le périmètre départemental préconisé par la FNCCR n’est pas un échelon pertinent pour la gestion des infrastructures. Cette inadéquation justifie le fait que l’entreprise ne se cantonne pas à proposer un simple découpage, en vertu de l’article 5, mais qu’elle se prononce également sur les liens contractuels (et obligatoires) à envisager entre les EPD et le Service national.

On ne saurait se méprendre sur l’importance de ce débat juridique car il détermine d’emblée les termes même des négociations à venir. Si la thèse d’Alexis Jaubert l’emporte, la CCD et le CA d’EDF n’ont in fine à se prononcer que sur le seul projet de découpage territorial, laissant au gouvernement le soin de définir le degré d’autonomie qu’il convient d’accorder aux EPD. C’est, pour la FNCCR, un moyen habile de circonscrire l’influence d’EDF et de tabler sur une écoute plus attentive de la part des ministères de l’Industrie et de l’Intérieur. Si, au contraire, la thèse de la direction générale d’EDF est retenue, la FNCCR se voit contrainte de négocier d’abord et avant tout avec l’entreprise, ce qui réduit d’emblée ses marges de manœuvre. En séance, Roger Gaspard reçoit déjà un premier soutien, celui de M. Rampon, représentant des Finances, qui déclare que la proposition d’EDF « reste dans le cadre de la loi66 ». Mais, face à ce qui apparaît comme une impasse, la commission ne se prononce pas. Le président Blanc propose une issue provisoire. Elle consiste à demander à EDF et à la FNCCR de préparer chacune un projet de statut destiné à être discuté lors d’une réunion ultérieure. Celui d’EDF est élaboré←193 | 194→ le 18 mai 1948, sous forme de décret67. Le 19 mai, la FNCCR présente de son côté un mémorandum68.

Une solution de compromis : les établissements publics régionaux de distribution (1949)

La situation semble inextricable au printemps 1948, les deux camps restant sur leurs positions. Le caractère ambivalent de la loi autorise en effet des interprétations différentes, dont on ne sait laquelle triomphera. Tout laisse ainsi à penser que le statu quo peut durer indéfiniment, faute de concessions notables de la part d’EDF ou de la FNCCR. Pourtant, après une période de pause, s’esquisse, fin 1949, ce qui peut paraître comme une solution de déblocage, avec la mise en avant d’un projet de création d’EPD régionaux. Cette « troisième voie » laisse entrevoir, pour certains, une issue prochaine au conflit, préfiguration d’un modèle qui ressemble plus à une forme de déconcentration d’EDF qu’à une réelle décentralisation.

L’émergence d’une « troisième voie » : les établissements publics régionaux

La dissolution du CA d’EDF en mai 1948, à la suite d’un recours de l’UNCM devant le Conseil d’État69, met un terme provisoire aux premiers débats. Durant près de sept mois, les pourparlers officiels sont au point mort, le temps que l’affaire se résolve. Les deux projets élaborés en mai 1948 restent en l’état. S’ouvre alors une phase durant laquelle la FNCCR et EDF s’observent, aucune des deux parties ne prenant l’initiative de relancer le dossier des EPD. Dans l’attente de nouvelles négociations, la première cherche à renforcer son assise politique, en incitant les élus à créer des syndicats départementaux. Pour ce faire, elle s’appuie notamment sur l’association professionnelle des ingénieurs des ponts et chaussées et des mines, avec laquelle elle signe un protocole d’accord70. En 1949, la FNCCR compte déjà 38 structures←194 | 195→ départementales, une quinzaine d’autres étant gestation71. Cette stratégie s’accompagne d’une action énergique au niveau local, pour attaquer les positions de l’entreprise publique. Comme le souligne le service de la distribution d’EDF72 :

« Les Collectivités nous laissent faire et ne mettent aucun empressement à réclamer l’organisation définitive [des EPD] malgré quelques vœux assez platoniques dans divers congrès. Les représentants les plus avisés des Collectivités constatent tout simplement que le Service National, à l’heure actuelle, use son crédit, commet un certain nombre d’erreurs dont ils profiteront par la suite, et il est beaucoup plus facile pour elles de faire la critique en attendant d’en recueillir les fruits. La meilleure preuve est que les Collectivités, après avoir déclaré au mois de février 1948, qu’elles n’étaient pas d’accord sur le projet Blanchard n’ont remis aucun contre-projet, et n’ont certainement pas l’intention d’en remettre un de sitôt. Pendant ce temps-là, elles nous observent, font des critiques à toutes occasions, nous grignotent un certain nombre d’avantages, chaque fois que c’est possible, en spéculant sur notre désir de rester en bons termes avec elles ».

Ces manœuvres n’inquiètent pas outre mesure les dirigeants d’EDF, qui semblent se satisfaire de la situation. Comme l’indique une note interne à l’entreprise rédigée fin 1948, ils tablent sur une stratégie de « pourrissement »73. Seul le service de la distribution fait entendre une voix discordante face à cette attitude d’atermoiement. Le fait peut surprendre s’agissant d’une structure qui a tout fait jusqu’alors pour lutter contre la mise en place des EPD, y voyant une menace pour sa propre survie. Mais le paradoxe n’est qu’apparent. La donne a changé depuis la création des centres de distribution. De nombreuses difficultés pratiques apparaissent, faute de règlement du dossier des EPD. Le service de la distribution a vu sa position affaiblie au plan interne, la stratégie d’EDF et de GDF ayant consisté à sortir de son champ de compétence des activités qui en relevaient auparavant74. De même, le chantier de la tarification et la définition de nouveaux cahiers des charges sont suspendus. Enfin,←195 | 196→ l’absence de discours clair sur les EPD génère des difficultés d’organisation interne, certains agents déplorant une centralisation excessive (résultat de la tendance à transférer des activités au niveau national). Pèse ainsi la menace d’une démobilisation et d’un lent processus de marginalisation de la branche distribution, au profit d’autres entités (production et transport notamment) sachant tirer davantage bénéfice de la stratégie d’attentisme suivie par la direction générale d’EDF.

C’est dans ce contexte qu’apparaît une option alternative aux projets de Léon Blanchard et de la FNCCR. Elle semble provenir du service de la distribution, en particulier de M. Baumgartner, chef de file adjoint de la région parisienne. Se faisant le porte-parole d’une partie du personnel, M. Baumgartner dénonce la dynamique centralisatrice qui gagne sa structure, source de démotivation grandissante chez les agents75. Il craint que le projet de l’inspection générale n’accentue ce phénomène et ne donne lieu à une organisation impossible à gérer, les directeurs des unités territoriales étant pris en étau entre un Service national soucieux de maintenir son emprise et des élus locaux souhaitant ne pas être exclus des décisions. Rejetant par ailleurs les préconisations de la FNCCR, M. Baumgartner propose une solution alternative. Elle consiste à créer une entité régionale qui réunirait à la fois les services d’EDF et ceux émanant des élus locaux. Dotée d’une certaine autonomie budgétaire, elle permettrait d’associer les autorités concédantes à la gestion de l’entreprise et d’en faire des alliés, à l’instar de la ville de Strasbourg dans ses relations avec sa société d’économie mixte locale. Bien que s’opposant à cette nouvelle thèse, Léon Blanchard transmet le projet à Roger Gaspard76.

La reprise des travaux de la commission et le revirement de la FNCCR

La phase de statu quo qui avait débuté avec le conflit provoqué par l’UNCM prend fin au mois de janvier 1949. Le CA d’EDF et, parallèlement, la CCD peuvent à nouveau se réunir. La commission tient plusieurs séances entre le 11 mars et le 19 juillet 1949, date à laquelle est adopté un projet qui est ensuite avalisé par le CA d’EDF. Il marque une réelle avancée de la part de la FNCCR. Consciente sans doute que←196 | 197→ l’inertie peut durer indéfiniment, celle-ci accepte de renoncer à deux revendications majeures : l’autonomie financière des EPD (au profit d’une logique de déconcentration) et la départementalisation (en échange d’une organisation polydépartementale).

Le 11 mars 1949, la commission reprend ses travaux à partir des deux documents établis par EDF (18 mai 1948) et la FNCCR (19 mai 1948) peu avant la suspension des débats. Afin d’éviter de nouveaux blocages, Roger Gaspard se place d’emblée sur un terrain pragmatique et propose « qu’au lieu de s’arrêter à des problèmes juridiques de forme, mieux vaudrait aborder le fond et essayer de déterminer quelle autonomie réelle devrait être laissée aux services publics de distribution77 ». Cette proposition reçoit l’aval des responsables de la FNCCR, qui abandonnent la stratégie qu’ils avaient adoptée jusqu’alors, consistant à cantonner la commission à élaborer un projet de découpage territorial. Prenant acte de ce changement d’attitude, les dirigeants d’EDF proposent de diffuser une note dans laquelle ils préciseront les contraintes qu’ils estiment devoir faire peser sur les EPD. Le contenu en est rédigé peu de temps après par Léon Blanchard78.

La FNCCR ne présentant aucun contre-projet, c’est sur la base de ce document que les membres de la commission s’efforcent de définir la nature des rapports à instaurer entre le Service national d’EDF et les EPD. Il est rapidement entendu que le résultat des négociations sera consigné dans deux textes (décret et règlement d’administration publique) qui seront transmis au gouvernement avec les propositions de découpage territorial79. Les discussions portent surtout sur le degré d’autonomie technique et financière des EPD, les aspects relatifs à la gestion du personnel ne donnant lieu à aucun débat. Des clivages peu surprenants apparaissent entre une FNCCR partisane de contraintes légères et des dirigeants d’EDF soucieux d’imposer de nombreuses limites. La question financière focalise tout particulièrement l’attention80. Pour faire en sorte que leur entreprise conserve une certaine capacité d’action, les responsables d’EDF proposent d’instaurer deux mécanismes : une trésorerie commune aux EPD, l’approbation des budgets annuels par le Service national. S’y ajoute un autre garde-fou : la restriction de l’autonomie technique et←197 | 198→ commerciale des EPD81. En acceptant ces dispositions, la FNCCR montre qu’elle se range désormais à une logique de déconcentration.

En contrepartie, EDF consent à abandonner le projet Blanchard, au profit des EPD régionaux. Celle-ci apparaît dans l’ébauche de décret présenté lors de la réunion du 3 juin 194982. Conçu pour susciter l’adhésion de la FNCCR, ce document, qui rappelle la proposition esquissée par M. Baumgartner un an plus tôt, renvoie dos à dos les projets initiaux de Léon Blanchard et de la FNCCR. Désormais, plus de distinction formelle entre des EPD aux mains des élus locaux et des services polydépartementaux dépendant d’EDF. Les deux structures sont fusionnées au sein d’EPD organisés à un niveau régional et disposant d’une autonomie de gestion supérieure à celle prévue par l’inspecteur général. Certainement conscients que l’immobilisme joue contre eux, les dirigeants de la FNCCR se rangent derrière cette nouvelle formule, tout en faisant une dernière concession : ils abandonnent l’idée d’une organisation départementale au profit d’un découpage polydépartemental. L’inflexion était déjà esquissée par Alexis Jaubert lors des congrès de Tours (1947) et de Périgueux83 (1948). Elle est désormais confirmée.

La conclusion d’un accord entre EDF et la FNCCR : vers la mise en place des EPD ?

Pour les dirigeants de la FNCCR, ces renoncements constituent le prix à payer pour faire avancer le dossier, à un moment où celui-ci menace de s’enliser. Ainsi, Alexis Jaubert rappelle lors de la séance du CA d’EDF du 16 juin 1949 que « s’il a accepté volontairement de réduire cette autonomie [des EPD], il n’entend pas, pour autant, détruire la Loi d’une façon complète et remettre au Service National quelque chose que la Loi ne lui a pas donné84 ». Bien que suscitant quelques remous, cette ligne de conduite reçoit l’assentiment d’une majorité d’adhérents de la Fédération, réunis en congrès à Grenoble (22-25 juin 1949). Beaucoup sont en effet convaincus que les concessions qui ont été faites permettront de rompre le statu quo et d’obtenir des avancées notoires85. Ayant conscience que la CCD n’est pas une instance qui leur est favorable, les dirigeants de la←198 | 199→ Fédération ont certainement à l’esprit qu’ils pourront peut-être trouver une oreille plus attentive auprès du ministère de l’Industrie et modifier certaines des propositions émises par le CA d’EDF. La CGT en est consciente, qui fustige l’abandon du projet Blanchard et dénonce les risques d’une décentralisation possible86.

Cette stratégie de compromis explique la manière dont la FNCCR se positionne sur deux questions majeures : le degré formel d’autonomie à accorder aux EPD, la représentation des collectivités locales au sein des futurs EPD. Sur le premier point, force est de constater qu’au terme des discussions, la FNCCR a accepté d’en rabattre sur ses prétentions. Le projet de décret élaboré fin juin par les services de l’inspection générale d’EDF est, sur ce point, très révélateur. Il reprend l’idée de trésorerie commune et d’approbation préalable des budgets des EPD par le Service national d’EDF87. Il impose également le respect de directives générales en matière technique et commerciale.

En revanche, sur la représentation des collectivités locales, les dirigeants de la FNCCR font montre d’une attitude beaucoup plus intransigeante. Ils estiment que la capacité d’action des élus dépendra de leur poids et de celui de leurs alliés dans les futurs CA. La question est étroitement liée à l’organisation territoriale des EPD. Pour bien comprendre les données du problème, il faut revenir à la loi du 8 avril 1946, qui, dans son article 22, définit avec précision le nombre et la qualité des représentants appelés à siéger dans les instances décisionnelles des EPD. S’élevant à 18 au total, ils doivent compter 4 membres nommés par le Service national d’EDF, 6 issus des organisations syndicales et 8 défendant les intérêts des usagers. Parmi ces derniers, il est prévu d’attribuer 6 sièges aux élus locaux. La loi a reçu un premier début d’application avec le décret n° 47-1067 du 13 juin 1947 relatif à l’élection des délégués des collectivités locales aux CA des EPD88.

Autant ces dispositions convenaient à la FNCCR s’agissant d’EPD de taille départementale, autant elles posent problème lorsqu’il est question de passer à des périmètres plus larges. En effet, la Fédération souhaite que des représentants à la fois du monde rural et des villes puissent être présents dans les nouvelles structures, au risque sinon de susciter des mécontentements. Alexis Jaubert l’évoque lors de la séance de la CCD du←199 | 200→ 14 juin 1949, faisant remarquer « qu’il deviendra d’autant plus difficile de donner à la fois satisfaction au collège urbain et au collège rural que le nombre de départements groupés dans une même région sera plus grand89 ».

Le sujet de la représentation des élus est suffisamment sensible pour que la commission décide de le confier à un groupe de travail ad hoc et restreint90. Il est composé de Gabriel Taïx, conseiller du ministre de l’Industrie Robert Lacoste, d’Alexis Jaubert, de Georges Gilberton et d’émile Peyras (FO). L’absence d’un délégué de la CGT montre la volonté d’aboutir à une issue concrète, émile Peyras (FO) étant pour sa part favorable aux thèses décentralisatrices. Le groupe se réunit en juin et juillet 1949. La première option, qui a la faveur de la FNCCR, consiste à limiter les circonscriptions territoriales des EPD à trois départements, pour permettre une répartition équilibrée des sièges entre collectivités urbaines et rurales. Elle nécessite de revoir à la hausse le nombre d’EPD envisagés dans le projet Blanchard mais présente l’avantage de ne pas remettre en question les règles de représentation fixées par la loi. La seconde option consiste à conserver les 25 EPD définis par Léon Blanchard en reconsidérant les modalités de composition des CA (en vue d’augmenter la présence des collectivités locales). Son application n’est pas aisée car il faut revoir la législation. Il est en effet impossible de diminuer le nombre des autres administrateurs, la loi du 17 août 1948, dite « Reynaud », interdisant de modifier par simple décret la proportion dans laquelle le personnel participe à la gestion des entreprises nationalisées (art. 2). La seule solution serait d’obtenir davantage de sièges dans les CA, afin de garder une représentation identique pour les délégués syndicaux.

Finalement, la première solution est retenue par le groupe de travail. Celui-ci élabore un découpage en 33 circonscriptions territoriales (dont une pour la seule Corse), chacune n’excédant pas 3 départements. Ce nombre est plus élevé que les 25 ensembles envisagés par Léon Blanchard et les 18 files évoquées par Pierre Grézel en 1946. Saisie de ce projet, la CCD se réunit une dernière fois, le 19 juillet 1949. Les débats sont vifs, les organisations syndicales (notamment la CGT, qui n’a pas participé aux réflexions) demandant une nouvelle fois à ce que l’on revienne à la proposition initiale de la direction générale d’EDF. Malgré tout, l’ébauche de découpage est maintenue. S’achève ainsi une phase longue mais importante du processus décisionnel. Réuni le 22 juillet 1949, le CA←200 | 201→ d’EDF entérine l’ensemble du projet91. Le 27 août, le président d’EDF, Louis Escallier, écrit au ministre de l’Industrie pour lui soumettre ce qui fait alors figure de position officielle de l’entreprise92. Accusant réception de ce courrier, Robert Lacoste peut alors lancer la démarche de consultation auprès, d’une part, des collectivités locales et du ministère de l’Intérieur (découpage des circonscriptions territoriales), d’autre part, du Conseil d’État (examen de la proposition de décret sur l’autonomie des EPD93).

L’échec de la création des EPD (1950-1951)

L’option des établissements publics régionaux permet donc de débloquer la situation. Pour certains, la perspective d’appliquer l’article 2 de la loi de 1946 se précise. C’est toutefois sans compter sur l’opposition de l’administration des Finances, qui cherche à renforcer la mainmise de l’État sur les futurs EPD. Estimant que cette nouvelle manœuvre pourrait se retourner contre les droits des collectivités locales, les dirigeants de la FNCCR poussent alors au retrait du projet, le statu quo leur semblant préférable.

L’épreuve de la consultation publique

Conçus aux yeux des administrateurs d’EDF comme un tout indissociable94, les projets de décrets sur le découpage et l’autonomie des EPD sortent fin 1949 de la sphère de l’entreprise pour gagner celle de l’État. En réalité, seule la question du découpage est mise en consultation par Jean-Marie Louvel, le ministre de l’Industrie en charge du processus. Le Conseil d’État bloque en effet la publication du texte portant sur l’autonomie. Il souhaite voir auparavant clarifiés certains points concernant le nombre total d’établissements et leur degré de subordination vis-à-vis d’EDF95. Eu égard à cette demande, Jean-Marie Louvel décide de retirer←201 | 202→ de la consultation le décret traitant des relations entre le Service national et les EPD96.

L’enquête auprès des collectivités locales démarre avec les circulaires ministérielles des 11 et 27 avril 1950 indiquant aux préfets la marche à suivre97. En l’espace d’un mois seulement (mai-juin), les communes, les chambres de commerce et les conseils généraux sont consultés, sur la base d’un dossier comprenant une carte délimitant la circonscription territoriale des EPD, une notice présentant leurs caractéristiques essentielles et un tableau statistique. Cette brièveté suscite de nombreuses critiques, notamment de la part de la FNCCR, qui estime que l’enquête ne laisse pas le temps nécessaire à la réflexion et qu’elle n’est pas accompagnée des explications suffisantes98. Revenant sur son accord initial, peut-être afin de mieux gérer certaines dissensions apparues chez les élus, elle appelle à rejeter le projet de découpage et à revenir au cadre départemental prévu dans la loi99.

Les motifs de contestation sur les périmètres retenus sont nombreux et obligent les services d’EDF à de multiples interventions100. Le dépouillement des résultats montre aussi l’hétérogénéité des points de vue entre les collectivités locales, loin de la vision unitaire défendue par la FNCCR. Selon un pointage de la Fédération datant de l’été 1950, 35 conseils généraux se disent favorables au cadre départemental, contre 42 à la région (parmi lesquels 15 souhaiteraient se voir associés à une région différente de celle qui leur a été proposée101). Pour ce qui est des syndicats départementaux d’électrification, plus d’une trentaine se prononcent pour un cadre départemental, contre une bonne quinzaine pour la région. Les débats qui ont lieu lors du congrès de la FNCCR de Cabourg (juin 1950) montrent que de nombreuses lignes de clivage séparent les élus. Certaines sont d’ordre politique, des membres de tendance MRP ayant une inclination pour la région. D’autres renvoient aux caractéristiques←202 | 203→ socio-économiques des territoires, plusieurs départements urbains ne souhaitant pas être associés à leurs homologues ruraux102.

Le 17 juillet 1950, le dépouillement officiel de l’enquête peut commencer. Organisé sous l’égide du ministre de l’Industrie, il est confié à une commission mixte composée de 11 membres, dont Henri Varlet, directeur de l’électricité et du gaz, des représentants d’EDF et de GDF, Georges Gilberton et M. Le Gallo, en sa qualité de vice-président de la FNCCR. Cette commission se réunit les 20 et 21 septembre 1950. Au regard des données fournies par l’état, Georges Gilberton doit revoir la position de sa Fédération. Il admet un découpage non plus en 32 mais en 26 circonscriptions (hors Corse). Cette modification n’est pas sans conséquences. En réduisant le nombre de structures, elle a pour effet de poser à nouveau la question de la représentation des collectivités locales (et notamment l’équilibre entre territoires urbains et ruraux). Aussi, sans surprise, Gilberton réclame-t-il de réviser à la hausse le nombre de délégués prévu pour cette catégorie d’administrateurs103. Ce point ne soulève aucune opposition de la part des autres membres de la commission, qui s’engagent à l’appuyer devant le CA d’EDF. Réuni le 22 septembre 1950 pour étudier les projets de décrets, celui-ci entérine la proposition d’Alexis Jaubert de porter le nombre de membres du CA des EPD de 18 à « un nombre supérieur104 ». Ce réajustement doit permettre, d’une part, de majorer la représentation des collectivités locales, d’autre part, de maintenir celle des organisations syndicales. Bien qu’étant flou sur les chiffres exacts, Alexis Jaubert a en tête les proportions suivantes, qu’il défendait lors du congrès de la FNCCR de Cabourg : 24 délégués au total, dont 8 pour le personnel et 12 pour les usagers (10 pour les collectivités locales105).

L’impossible application : l’opposition du ministère des Finances

C’est à partir de cette nouvelle décision que s’engage le processus d’élaboration définitive des textes prévoyant la création des EPD. En droite ligne de ce qu’ils préconisaient quelques mois plus tôt, les administrateurs d’EDF manifestent leur volonté expresse de voir l’ensemble des documents←203 | 204→ adoptés simultanément par le gouvernement. Les uns et les autres craignent en effet que, pris dans un jeu subtil de manœuvres, le ministre de l’Industrie ne soit tenté de revoir certaines dispositions en faveur de l’une ou l’autre des parties, mettant ainsi à mal un édifice patiemment construit. Par exemple, l’adoption préalable du décret fixant les statuts du Service national et des EPD pourrait entraîner, pensent les dirigeants de la FNCCR, des jeux d’influence ultérieurs de la part d’EDF, pour revoir à la baisse la représentation des élus locaux (second décret). Inversement, la fixation, en premier lieu, du décret sur les règles de représentation pourrait être suivie, pensent les responsables d’EDF et des syndicats, de pressions très fortes de la Fédération, pour assouplir la tutelle exercée par le Service national sur les EPD (premier décret). Il faut dire que ces craintes ne sont pas infondées, Alexis Jaubert et Georges Gilberton ayant essayé, en février 1950, d’influencer la rédaction du texte sur l’autonomie des EPD, en obtenant certains aménagements relatifs à la trésorerie106. Ces manœuvres attisent les craintes de voir l’accord adopté en CA quelque peu dénaturé.

Ces inquiétudes sont toutefois de courte durée, le ministère des Finances sortant de sa réserve pour empêcher la mise en œuvre des EPD. Après un dernier examen par le CA d’EDF107 et par le Conseil supérieur de l’électricité et du gaz108 (CSEG), la création des établissements publics semble pourtant toute proche. Mais elle se heurte désormais à l’hostilité ouverte des Finances. On pouvait déjà l’entrevoir lors des différentes prises de position de M. Rampon, représentant de la rue de Rivoli au sein des instances décisionnelles d’EDF109. La chose se confirme par la suite. Le 12 octobre 1950, Jean-Marie Louvel soumet plusieurs documents à Maurice Petsche, son collègue des Finances : projet de statut du Service national et des EPD, décret sur la coordination, proposition de représentation des collectivités locales au sein des conseils d’administration110. N’ayant pas obtenu de réponse, il réitère sa demande à deux reprises, par des courriers←204 | 205→ datés du 3 novembre et du 26 décembre de la même année111. Dans le dernier, il enjoint Maurice Petsche à lui apporter une réponse rapide, déclarant s’être engagé personnellement devant le Parlement à mettre en place les EPD avant le 1er janvier 1951.

Le silence de l’administration des Finances est l’expression d’une profonde divergence de vues avec l’Industrie. Elle apparaît dans un échange de courriers entre les deux ministres, début 1951112. Le ministère des Finances entend durcir un peu plus les textes qui ont été adoptés et aller dans le sens d’un contrôle direct de l’État sur les EPD, sans transiter par le Service national d’EDF. Il passerait notamment par une diminution du nombre de délégués des collectivités locales, au profit de « membres choisis exclusivement en raison de leur compétence en matière industrielle, commerciale ou financière113 ».

Cette attitude d’opposition frontale sonne l’échec de la tentative de mise en place des EPD. Il n’est guère probable que Jean-Marie Louvel ait pratiqué un double jeu à cette occasion. D’une part, son plus proche conseiller de l’époque, Ambroise Roux, le décrit comme partisan d’une décentralisation114. D’autre part, la pugnacité dont Louvel fait montre sur ce dossier ne saurait s’expliquer sans une part certaine d’engagement, du moins jusqu’au printemps 1951. Constatant les différends qui existent entre son administration et les Finances, le ministre de l’Industrie tente de trouver une solution médiane. Le 3 avril, une conférence est organisée dans le bureau de M. Le Portz, conseiller technique au cabinet de Maurice Pestche, en présence d’un émissaire de l’Intérieur115. Elle aboutit à la rédaction d’un nouveau projet de décret, qui est soumis à Henri Queuille, président du Conseil. Le document revoit le mode de représentation des élus locaux à la baisse, pour tenir compte de la nomination de « personnalités qualifiées », comme le préconise le ministère des Finances. Les collectivités locales se retrouvent même avec un nombre de sièges inférieur, en proportion, à ce que prévoit la loi de nationalisation. Le nouvel accord stipule en effet qu’elles détiennent, selon la taille des←205 | 206→ établissements publics, entre 22 % et 27,7 % des postes, contre les 33,3 % assurés par le législateur et les 37,5 % promis par Jean-Marie Louvel116. C’est cette disposition, véritable camouflet pour la FNCCR, qui explique la volonté d’Alexis Jaubert d’enterrer le projet de création des EPD, non une quelconque duplicité, comme le suggèrent certains historiens117. Ayant déjà accepté beaucoup de compromis sur l’autonomie des EPD et leur délimitation territoriale, les dirigeants de la Fédération ne sont pas prêts à revoir une nouvelle fois leurs prétentions à la baisse. Ils ont bien conscience que la question de la représentation constitue un enjeu majeur car elle détermine les marges de manœuvre des élus dans le futur. Une présence trop faible et trop dispersée des collectivités locales dans le CA des EPD inféoderait la branche distribution aux services centraux d’EDF. Une implication plus importante maintiendrait au contraire une pression constante sur l’entreprise et faciliterait une meilleure prise en compte des besoins locaux. Elle permettrait de faire contrepoids au décret accordant des pouvoirs élargis au Service national d’EDF. De ce fait, les dirigeants de la Fédération ne sont pas enclins à mettre en place coûte que coûte les EPD. Tout bien considéré, le statu quo qui prévaut depuis 1946 leur paraît un moindre mal, les élus pouvant continuer à exercer une certaine influence, malgré des moyens d’action a priori plus limités. Comme le dira Alexis Jaubert aux adhérents de sa Fédération, réunis en congrès à Paris en novembre 1952, « l’absence de réforme serait évidemment encore préférable à une réforme de ce genre118 ».

Informé du compromis envisagé par l’Industrie et les Finances, Alexis Jaubert se fend, le 18 avril 1951, d’un long courrier à Jean-Marie Louvel, dans lequel il l’enjoint à respecter les engagements pris auparavant119. Une autre lettre est envoyée quelques jours plus tard (21 avril) au ministre de l’Intérieur120. Le 24 avril, Jean-Marie Louvel est interpellé sur ce dossier par le président du Conseil, Henri Queuille, qui lui fait part d’une requête de M. Jaubert121. Intervient entretemps l’épisode rapporté par Gabriel Taïx, selon lequel Alexis Jaubert « est allé dire à Queuille […] : « si tu laisses passer ça, je me présenterai contre toi en Corrèze122 » ». Pour la←206 | 207→ FNCCR, point de fourberie lors de cette entrevue. Simplement le constat lucide qu’une mise en place des EPD desservirait plus ses intérêts qu’un ajournement. Dans un courrier daté du 25 juin 1951 et envoyé à Henri Queuille, Jean-Marie Louvel fait part de son impuissance à trouver une solution avec les Finances123. Estimant que le dossier doit être enterré, le président du Conseil ne promulgue pas le décret qui attirait l’ire de la FNCCR. Certainement échaudé par les difficultés transactionnelles rencontrées, Jean-Marie Louvel stoppe le processus, convaincu que l’inaction est désormais préférable.

Une solution de façade : la mise en place des comités régionaux de la distribution

S’installe, à partir de l’été 1951, une situation de statu quo appelée à perdurer. L’article 2 de la loi du 8 avril 1946 autorise en effet EDF à gérer la distribution tant que n’ont pas été mis en place les EPD. Réunie en congrès à Metz en juillet 1951, la FNCCR tente de mobiliser ses adhérents contre l’attitude dirimante du ministère des Finances. Absent lors du traditionnel discours de clôture, Jean-Marie Louvel fait lire une allocution dans laquelle il insiste plus sur les difficultés rencontrées que sur les perspectives d’issue favorable124. Une résolution est votée, qui donne mandat aux dirigeants de la Fédération de poursuivre les démarches. Elle est reprise le mois suivant en des termes à peu près identiques par l’Association des présidents de conseils généraux125. Mais l’heure est déjà au défaitisme, comme l’exprime Paul Ramadier dans une intervention au congrès de Metz, aux allures quasi-prophétiques. Il y estime que « tout pourra être employé pour maintenir le statu quo et éviter une décentralisation sans laquelle pourtant la loi de nationalisation n’aurait pas été votée126 ».

La coalition jacobine sait en effet user de son savoir-faire politique et administratif pour empêcher durablement l’application de la loi. Le Conseil supérieur de l’électricité et du gaz, dans lequel les élus sont minoritaires et souvent absents, rejette toute reprise des débats127. Le ministère des Finances montre une réelle aptitude à verrouiller le dossier. Le 25 juillet←207 | 208→ 1952, la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques (CVCEP) suggère de réduire la représentation des collectivités locales au sein des EPD128. Le 26 août 1952, Jean Moreau, secrétaire d’État au Budget, indique au Conseil d’État qu’il ne pourra pas donner un avis favorable aux projets de décrets qui lui sont présentés129. Le gouvernement se rallie à cette position, le ministre de l’Industrie (Jean-Marie Louvel), en réponse à une demande d’un député, évoquant le fait que René Mayer, alors président du Conseil, estime que « compte tenu des circonstances économiques du moment, il [est] opportun de surseoir provisoirement à la mise en place des services de distribution130 ». Venant de René Mayer, qui a pourtant été membre de la FNCCR jusqu’en décembre 1951, cette déclaration montre bien la difficulté qu’éprouvent les élus locaux à faire entendre leur voix.

La Fédération se divise alors en deux camps : les « pragmatiques » et les « intransigeants ». Les premiers, aux rangs desquels figurent Paul Ramadier et Alexis Jaubert, semblent être persuadés que le dossier des EPD ne sera pas repris dans des termes qui seront favorables aux collectivités locales. Ils plaident pour une réaction certes ferme dans les apparences mais modérée sur le fond, n’étant pas prêts à engager une guerre ouverte avec les différents gouvernements qui se succèdent. Pour ce faire, ils privilégient les voies traditionnelles de la protestation que sont les courriers adressés aux ministres131, les résolutions de congrès ou les prises de position parlementaires. Les « intransigeants », dont font partie Yvon Coudé du Foresto (Deux-Sèvres) et Camille Riffaterre (Creuse), adoptent une stratégie beaucoup plus offensive. Ainsi, contre un Alexis Jaubert qui ne souhaite pas court-circuiter Jean-Marie Louvel, ils veulent prendre directement rendez-vous avec le ministre des Finances, afin de lui faire part de leur mécontentement132. Alexis Jaubert obtient finalement gain de cause et c’est par le biais des questions orales posées←208 | 209→ au gouvernement que la Fédération entend agir. En juin 1954, estimant « qu’il faut maintenant se placer sur un autre terrain » et « ne cro[yant] plus […] aux moyens parlementaires133 », Yvon Coudé du Foresto propose d’avoir recours à la justice pour mettre le gouvernement en demeure de créer les EPD. Il préconise ni plus ni moins de se saisir de l’article 42 de la loi de nationalisation, qui punit de prison et d’amende toute personne faisant obstacle à la loi. Mais, estimant que le Conseil d’État ne tranchera pas en sa faveur, il préfère ensuite abandonner cette piste134. En novembre 1956, fort du soutien de l’AMF, de la FNCCR et du syndicat FO, Achille Auban dépose un projet de loi pour mettre en place les EPD135. Là encore, c’est un nouvel échec, qui semble avoir raison des dernières velléités de la Fédération, y compris parmi ses membres les plus radicaux.

Bien avant que la création des EPD ne soit ajournée, des solutions alternatives sont proposées. Mais, venant du ministère des Finances ou d’EDF, elles visent surtout à canaliser les protestations des élus. Dans son rapport de 1950, la CVCEP suggère de remplacer les EPD par des comités consultatifs régionaux où siègeront des représentants des collectivités locales et des usagers136. Cette proposition constitue une manœuvre habile de la part des Finances pour enterrer toute forme de décentralisation. En 1951, de telles structures sont créées à l’initiative d’EDF dans les files de Montpellier et de Nancy. L’expérience se poursuit dans les années qui suivent, malgré les plus expresses réserves émises par la FNCCR137. Elle est généralisée après la parution du décret n° 57-863 du 31 juillet 1957. Composés de 21 membres, dont 9 représentants des collectivités locales, 18 comités régionaux de la distribution (CRD) sont désormais chargés de donner leur avis sur des questions assez larges (programmes de travaux, exploitation et gestion des réseaux, etc.)138. Leur caractère purement consultatif ne saurait néanmoins les apparenter aux EPD. Conscient de la manœuvre, Camille Riffaterre dénonce une nouvelle fois les droits bafoués des collectivités locales et appelle les dirigeants de la FNCCR à réagir139. Alexis Jaubert se fend alors de plusieurs courriers, dans lesquels←209 | 210→ il dit ne pas cautionner de tels organismes, destinés, selon lui, à vider la loi de son contenu décentralisateur140. Mais rien n’y fait. Au total, onze comités fonctionnent en 1963141. Faute d’une réelle implication tant de la part d’EDF que des élus locaux, ces CRD finissent par devenir des lieux d’échanges purement formels, loin des promesses de dialogue esquissées en 1946 par le législateur142.

Sans pouvoir faire illusion, la création des CRD vient donc mettre un terme au dossier épineux et controversé de la mise en place des EPD. Pris au piège des forces jacobines, les dirigeants de la FNCCR n’arrivent pas à surmonter les contradictions du texte du 8 avril 1946 pour préserver le modèle décentralisé de gestion du service public qui existait avant-guerre. Un sentiment d’impuissance règne. Au fil des années, les revendications s’étiolent et laissent même part, dans un bulletin daté des années 1970, à l’expression d’une forme de contentement : la satisfaction que les EPD n’aient finalement pas été mis en place143. Simple oubli de ce qui a été un cheval de bataille important pour la Fédération ? Volonté de masquer ce qui a constitué un échec majeur ? Ce revirement indique plutôt – et les chapitres qui suivent le montreront – que la FNCCR a pu trouver dans le modèle bureaucratique qui se construit sur les ruines des EPD des ressources lui permettant de rester un acteur important dans la régulation du secteur électrique.

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Au terme d’un processus qui aura duré une douzaine d’années, jalonné par de nombreux conflits, accords sans lendemain, retournements de situation, coups de théâtre, alliances en tous genres, les EPD restent donc lettre morte. Disparaît avec eux une certaine vision du service public, telle qu’elle a été défendue par la FNCCR au moment de la nationalisation. L’épisode marque au contraire une victoire éclatante pour les forces jacobines, qui ont réussi à imposer un mode de gestion très intégré, gage, selon eux, d’une plus grande efficacité. Il montre aussi l’ascendant pris par la « technostructure » (EDF, les administrations d’état) sur la sphère politique, beaucoup de ministres favorables à une décentralisation (Paul←210 | 211→ Ramadier, Robert Lacoste, Jean-Marie Louvel) n’ayant pu avoir gain de cause.

Les pouvoirs locaux portent leur part de responsabilité dans cet échec. Elle n’est pas à rechercher du côté de la FNCCR et à ce qui serait un double jeu de sa part. La Fédération fait en effet tout son possible pour tenter d’appliquer un article de loi qu’elle a largement soutenu. Sa volte-face tardive, à l’été 1951, s’explique par le souci de ne pas compromettre l’avenir, en acceptant une décentralisation en trompe-l’œil. L’incapacité des élus à créer les EPD vient surtout des divisions qui les opposent sur la question du périmètre. Pour des considérations tenant à la fois de l’idéologie (leur conception de l’action publique) et de calculs partisans (leur volonté de contrôler la distribution, au détriment d’adversaires politiques), certains édiles privilégient la région, quand d’autres plaident pour le cadre départemental. Des rivalités se font jour également entre les représentants des territoires urbains et ruraux, qui ne souhaitent pas être absents des futures instances décisionnelles. Ces dissensions, qui apparaissent à plusieurs reprises, font assurément le jeu de la coalition centralisatrice, capable, quant à elle, d’offrir un front uni sur ce dossier.←211 | 212→ ←212 | 213→


1 Pour un résumé de ces craintes, qui se sont manifestées lors des débats parlementaires de mars 1946 : Bouthillier Guy, op. cit., pp. 357-368.

2 Le Guen René, Voyage avec des cadres. Le Groupement national des cadres : 40 ans pour quoi faire ?, Paris, Éditions Sociales, 1977, pp. 113-118 ; Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 134-138 ; Bonaïti Jean-Pierre, chap. cit. ; Maleville Georges, chap. cit., pp. 87-90.

3 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 134-138.

4 Lascoumes Pierre, Le Bourhis Jean-Pierre, « Des « passe-droits » aux passes du droit. La mise en œuvre socio-juridique de l’action publique », Droit et Société, 32, 1996, pp. 51-73.

5 Rioux Jean-Pierre, La France de la Quatrième République. 1. L’ardeur et la nécessité (1944-1952), Paris, Seuil, 1980, pp. 172-186.

6 Cette sensibilité décentralisatrice est visible lors des débats parlementaires ayant précédé le vote de la loi de nationalisation (Bouthillier Guy, op. cit., p. 364).

7 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 136-138.

8 EDF, Inspection générale, « Note annexe I à la note de service n° 4 », 21 août 1946, p. 1 (Arch. EDF, B. 891319).

9 Cf. chapitre précédent.

10 FNCCR, CA du 4 mai 1950, p. 16 (Arch. FNCCR, D. AA 003).

11 Discours tenu par Paul Ramadier devant l’Assemblée des présidents de conseils généraux (APCG), Bull. FNCCR n° 9, 1948, pp. 2-3. Le même type d’argument est défendu par le sénateur Yvon Coudé du Foresto, membre de la FNCCR, lors du CA de la Fédération du 4 avril 1949 (Arch. FNCCR, D. AA 003).

12 Bouthillier Guy, op. cit., pp. 182-190.

13 Bouthillier Guy, op. cit., pp. 182-183; Kuisel Richard, Le capitalisme et l’État en France…, op. cit., p. 321 ; Lacroix-Riz Annie, « Les résistances dans l’administration », in : Andrieu Claire, Le Van Lucette, Prost Antoine (dir.), Les nationalisations de la Libération, de l’utopie au compromis, Paris, Presses de la FNSP, 1987, pp. 192-210. Sur le rapport de l’Inspection des Finances à l’intervention de l’État et le rejet de formes collectivistes : Lalumière Pierre, L’inspection des finances, Paris, PUF, 1959, pp. 187-193.

14 Trempé Rolande, « Les Charbonnages, un cas social », in : Andrieu Claire, Le Van Lucette, Prost Antoine (dir.), Les nationalisations de la Libération, de l’utopie au compromis, Paris, Presses de la FNSP, 1987, pp. 294-309.

15 Chenot Bernard, Les entreprises nationalisées, Paris, PUF, 1983, p. 33.

16 Trempé Rolande, chap. cit., pp. 308-309.

17 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 138.

18 JO du 21 décembre 1956 n° 81, CR des débats parlementaires, p. 2368 (CAC, V. 19770603, art. 69).

19 Des tendances plus favorables s’expriment aussi au sein de l’entreprise mais elles semblent minoritaires. Elles sont notamment portées par le syndicat FO-CGT, créé en décembre 1947 (Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 136-137).

20 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 135.

21 Ibid.

22 Ibid., p. 155. Voir aussi : « Note concernant certaines améliorations à apporter à la mise en place provisoire de la Distribution en vue d’une meilleure gestion des exploitations », 6 décembre 1948 (Arch. EDF, B. 891252).

23 Lettre de M. Mercier à M. Dussarte, 9 juin 1947 (Arch. EDF, B. 891251).

24 PV du CA d’EDF, n° 21, 1er août 1947 (Arch. EDF, B. 881347).

25 Lettre de M. Falgarone (ingénieur au syndicat départemental d’électrification des Côtes-du-Nord) à Georges Gilberton, 18 octobre 1949 (Arch. FNCCR, D. DD 018).

26 Frost Robert L., op. cit., p. 81.

27 Janin Robert, « L’évolution de la structure et du fonctionnement de l’électricité de France (1946-1987) », in : Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome troisième : 1946-1987, Paris, Fayard, 1996, pp. 959-966. Voir aussi l’ouvrage de Jean-Fançois Picard, Alain Beltran et Martine Bungener (op. cit.), qui décrit à plusieurs reprises l’organisation d’EDF, notamment sa branche distribution (pp. 129-145). Les éléments sur le parcours de Pierre Massé et de Pierre Grézel sont extraits des notices rédigées dans le tome 3 de l’Histoire de l’électricité en France dirigé par Henri Morsel (op. cit., entre les pages 50 et 51).

28 Nous utiliserons par la suite ces deux intitulés de manière interchangeable.

29 Fédération de l’éclairage et des Forces Motrices, CGT, Informations GNC, n° 3, mai-juin 1948, pp. 2-6.

30 Pour reprendre une expression de René Le Guen, ancien syndicaliste de la CGT (Le Guen René, op. cit., p. 115).

31 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 51-58.

32 Le Guen René, op. cit., p. 116.

33 Ibid., p. 113.

34 Lettre de M. Blanchard à Pierre Simon, 9 août 1949 (Arch. EDF, B. 891319).

35 « Note de service n° 6 », 10 octobre 1946 (Arch. EDF, B. 891319).

36 « Note de M. Blanchard pour M. Simon », 8 novembre 1946 (Arch. EDF, B. 891319).

37 Sur cet état d’esprit : Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 130-131. Voir aussi le chapitre 10.

38 Notes de service datées des 10 octobre, 5 et 18 novembre 1946 (Arch. EDF, B. 891319).

39 Arch. EDF, B. 891319 et 891251.

40 Note du 6 mai 1947 adressée à Pierre Simon (Arch. EDF, B. 891319).

41 « Organisation des services de distribution. Memorandum de la FNCCR », 15 juin 1947 (Arch. FNCCR, D. FA 119 et Arch. EDF, B. 891319).

42 En foncé figurent les entités qui sont, dans chacun des cas, dans une situation de rapport de force favorable.

43 Ces unités sont dites mixtes car elles rassemblent des agents issus d’EDF et de GDF, même si les deux entreprises publiques sont formellement distinctes et disposent par ailleurs de services propres. Sur l’enjeu de la mixité : Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 140-143. Dans la suite du texte, nous utiliserons les termes « centres EDF-GDF » ou « agents EDF-GDF » pour désigner ces structures et les personnels qui y travaillent.

44 « électricité de France. Mise en place provisoire de la distribution », 23 juin 1947 (Arch. EDF, B. 891251). Les files, structures très légères à l’époque, sont l’équivalent des directions interdépartementales préconisées par Léon Blanchard. Nous y reviendrons dans le chapitre 10.

45 Ibid.

46 « Note du 26 juin 1947 adressée par M. Blanchard à M. Gaspard » (Arch. EDF, B. 891319).

47 Service de la distribution, « Considérations générales sur les avantages qu’il y aurait à ce qu’E.D.F. et G.D.F. arrêtent une doctrine précise quant à la mise en place définitive de la distribution et qu’elles agissent avec vigueur pour la faire aboutir rapidement », p. 5 (Arch. EDF, B. 891252).

48 Note de M. Blanchard, 13 septembre 1947 (Arch. EDF, B. 891319).

49 Arch. EDF, B. 891319.

50 Dans une note envoyée le 24 mars 1947 à Pierre Simon, Léon Blanchard évoque un courrier de Paul Ramadier craignant que l’organisation polydépartementale qu’il propose n’aboutisse de fait à une forte centralisation (Arch. EDF, B. 891319).

51 FNCCR, CA du 5 avril 1949, p. 8 (Arch. FNCCR, D. AA 003).

52 « Note sur la conférence tenue le 6 février 1947 en présence de M. Simon au sujet du découpage », p. 3 (Arch. EDF, B. 891319).

53 « Note du 17 février 1947 adressée par M. Blanchard à M. Simon » (Arch. EDF, B. 891319).

54 Le mot est repris par Léon Blanchard dans cette même note (ibid., p. 2).

55 CA d’EDF, séance du 16 juin 1947, p. 9 (Arch. EDF, B. 881347).

56 CA d’EDF, séance du 18 décembre 1947 (Arch. EDF, B. 881347).

57 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 137.

58 Ibid., pp. 35-38.

59 Frost Robert L., op. cit., pp. 105-107.

60 Commission commune de la distribution (CCD) d’EDF, réunion du 14 janvier 1948 (Arch. EDF, B. 670925).

61 Union nationale des cadres et de la maîtrise.

62 Ce projet de convention est reproduit dans le PV de la réunion de la CCD d’EDF du 14 janvier 1948 (Arch. EDF, B. 670925).

63 Alexis Jaubert a fait un premier pas vers l’entreprise publique en prenant position dans ce sens lors du congrès de la FNCCR qui s’est tenu à Tours au mois de juin précédent (Bull. FNCCR n° 8, 1947, p. 7). Georges Gilberton le reprécise de manière officielle lors de la séance du CA d’EDF du 16 juin 1947 (PV de la séance n° 19 du 16 juin 1947, p. 9, Arch. EDF, B. 881347).

64 CCD d’EDF, réunion du 14 janvier 1948, pp. 3-4 (Arch. EDF, B. 670925).

65 Ibid., pp. 14 à 18.

66 Ibid., pp. 16-17.

67 « Projet de décret sur l’organisation des services de distribution » (Arch. EDF, B. 801612).

68 CA d’EDF, séance du 16 juin 1949 (Arch. EDF, B. 881347).

69 Le syndicat estimant qu’il devrait être représenté dans le collège du personnel (Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 35 et 53).

70 « Création et fonctionnement des syndicats intercommunaux départementaux d’électricité. Dispositions recommandées par le P.C.M. », 20 janvier 1947 (Arch. FNCCR, D. DD 018).

71 Bull. FNCCR n° 11, 1949, p. 52.

72 « Note concernant certaines décisions à prendre immédiatement en vue de préparer et faciliter la mise en place définitive de la Distribution », 6 décembre 1948, p. 4 (Arch. EDF, B. 891252).

73 Service de la distribution, « Considérations générales sur les avantages qu’il y aurait à ce qu’E.D.F. et G.D.F. arrêtent une doctrine précise quant à la mise en place définitive de la distribution et qu’elles agissent avec vigueur pour la faire aboutir rapidement » (Arch. EDF, B. 891252).

74 Ibid., p. 7. Nous y reviendrons dans le chapitre 10.

75 « Observations sur les projets d’organisation de la distribution », note attribuée de manière manuscrite à M. Baumgartner, 23 février 1948 (Arch. EDF, B. 891319).

76 Lettre de M. Blanchard à M. Baumgartner, 25 février 1948 (Arch. EDF, B. 891319) ; courrier de M. Blanchard à Roger Gaspard, 17 mars 1948 (Arch. EDF, B. 891319).

77 CA d’EDF, séance du 16 juin 1949, document annexe, p. 3 (Arch. EDF, B. 881347).

78 « Limites à l’autonomie des établissements publics de distribution », 24 mars 1949 (Arch. EDF, B. 891319).

79 CCD d’EDF, réunion du 26 avril 1949 (Arch. EDF, B. 670925).

80 Ibid.

81 Ibid.

82 CCD d’EDF, réunion du 3 juin 1949 (Arch. EDF, B. 670925).

83 Bull. FNCCR n° 8, 1947 (p. 7) et n° 10, 1948 (pp. 13-15).

84 CA d’EDF, séance du 16 juin 1949, p. 7 (Arch. EDF, B. 881347).

85 Bull. FNCCR n° 11, 1949, pp. 10-11 et 63-64.

86 CCD d’EDF, réunion du 3 juin 1949, p. 3 de la déclaration de la Fédération de l’éclairage et des forces motrices (Arch. EDF, B. 670925).

87 Dossier daté du 23 juin 1949 et envoyé aux administrateurs du CA d’EDF (Arch. EDF, B. 801612). Y figurent deux projets de décrets, dont l’un est daté du 20 juin.

88 FNCCR, « Rapport sur la mise en place des services de distribution », document pour le XVIe congrès national, Royan (7-10 juin 1956) (Arch. EDF, B. 801624).

89 CCD d’EDF, réunion du 14 juin 1949, p. 7 (Arch. EDF, B. 670925).

90 CCD d’EDF, réunion du 19 juillet 1949 (Arch. EDF, B. 670925).

91 CA d’EDF, séance du 22 juillet 1949 (Arch. d’EDF, B. 881347).

92 Arch. EDF, B. 670923.

93 Lettre de Robert Lacoste à Louis Escallier, 7 octobre 1949 (Arch. EDF, B. 670923).

94 CA d’EDF, séance du 22 juillet 1949, p. 15 (Arch. d’EDF, B. 881347).

95 « Note pour M. le Ministre », 24 décembre 1949 ; « Note pour Monsieur Taïx, Conseiller Technique », non datée mais certainement rédigée autour du 6 janvier 1950 (CAC, V. 19770385, art. 5).

96 CA d’EDF, séance du 28 avril 1950 (Arch. d’EDF, B. 881347).

97 Arch. FNCCR, D. FE 016.

98 Résolution adoptée fin juin 1950 au congrès de Cabourg (Bull. FNCCR n° 12, 1950, pp. 24-25). Ce bulletin est d’ailleurs entièrement consacré à la question des EPD, ce qui montre l’importance de la mobilisation des adhérents.

99 FNCCR, CA du 4 mai 1950, p. 32 (Arch. FNCCR, D. AA 003).

100 « Cas particuliers soulevés par l’adoption des frontières départementales extérieures de l’ensemble technique. Solutions proposées » (Arch. EDF, B. 670925). Voir également les discussions du CA d’EDF autour du cas parisien (CA d’EDF, séance du 22 septembre 1950, Arch. d’EDF, B. 881347).

101 Ibid.

102 Voir aussi le cas de la région parisienne, où les élus de la Ville de Paris et ceux des proche et lointaine banlieues s’affrontent autour de la question du périmètre des EPD (Bellanger Emmanuel, Poupeau François-Mathieu, op. cit., pp. 252-261).

103 CA d’EDF, séance du 22 septembre 1950, pp. 6-7 (Arch. d’EDF, B. 881347).

104 Ibid., p. 8.

105 Bull. FNCCR n° 12, 1950, p. 13.

106 « Réunion chez M. Taïx jeudi 16 février 15h30 », 16 février 1950 (CAC, V. 19770385, art. 5).

107 CA d’EDF, séance du 4 octobre 1950 (Arch. d’EDF, B. 881347).

108 CAC, V. 19770385, art. 5 ; Arch. FNCCR, D. FE 016.

109 M. Rampon avait déjà critiqué le trop grand nombre d’administrateurs (624) qui résulterait de l’instauration de 24 représentants par EPD (CA d’EDF, séance du 4 octobre 1950, p. 7, Arch. d’EDF, B. 881347). L’expression « rue de Rivoli » remplace souvent le terme de « ministère des Finances » dans le langage politico-administratif de l’époque. Par la suite, nous utiliserons parfois cette métonymie.

110 Lettre du 3 novembre 1950 faisant référence à ce premier courrier (CHAN, V. 19770385, art. 5).

111 CAC, V. 19770385, art. 5.

112 Lettres des 9 janvier et 6 février 1951 (CAC, V. 19770385, art. 5).

113 Commission de vérification des comptes des entreprises publiques (CVCEP), Section de l’énergie, Rapport particulier sur les comptes et la gestion d’EDF pour l’exercice 1951, p. 5 (CAEF, V. B 62605).

114 Témoignage d’Ambroise Roux recueilli par Jean-François Picard, Alain Beltran et Martine Bungener, p. 11 (Arch. AHICF et EDF).

115 Lettres de Jean-Marie Louvel datées du 9 avril 1951 et adressées aux ministères de l’Intérieur et des Finances (CAC, V. 19770385, art. 5).

116 « Composition des CA des services de distribution. Projet du ministre des Finances », 29 octobre 1951 (Arch. FNCCR, D. FE 016).

117 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 138.

118 Bull. FNCCR n° 21, 1952, p. 20.

119 Arch. FNCCR, D. FA 119.

120 Bull. FNCCR n° 18, 1952, p. 15.

121 Lettre datée du 25 juin 1951 (CAC, V. 19770385, art. 5).

122 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 138.

123 Lettre datée du 25 juin 1951 (CAC, V. 19770385, art. 5).

124 Arch. EDF, B. 801623.

125 Le texte figure dans un document conservé aux archives d’EDF (Arch. EDF, B. 800475).

126 Bull. FNCCR n° 18, 1952, p. 18.

127 FNCCR, « Droit des communes et syndicats de communes comme autorité concédante », mars 1957, p. 2 (Arch. FNCCR, D. FA 072, FE 016 et AB 003).

128 FNCCR, « Rapport sur la mise en place des services de distribution », document pour le XVIe congrès national, Royan (7-10 juin 1956) (Arch. EDF, B. 801624). La CVCEP est rattachée au ministère des Finances.

129 CAC, V. 19770385, art. 5.

130 Lettre non datée (mais sûrement écrite en 1953) adressée à Mlle Joly, du secrétariat MRP de l’Assemblée nationale (CAC, V. 19771416, art. 182). L’emprise des Finances sur le dossier des EPD apparaît en filigrane dans un courrier envoyé par Jean-Marie Louvel à Alexis Jaubert, le 21 septembre 1953, qui répond à l’envoi de plusieurs résolutions de congrès et d’un rapport critique adressé en mars 1953 par la FNCCR (Arch. FNCCR, D. FA 119).

131 Voir par exemple les échanges épistolaires rapportés dans le document « Rapport sur la mise en place des services de distribution », doc. cit.

132 Bull. FNCCR n° 21, 1952, pp. 22-24.

133 Bull. FNCCR n° 29, 1954, p. 40.

134 Bull. FNCCR n° 32, 1955, p. 45.

135 Arch. EDF, B. 801624. Voir aussi Maleville Georges, chap. cit., p. 88.

136 CVCEP, Section de l’énergie, Rapport particulier…, doc. cit., pp. 4 à 6.

137 FNCCR, PV du CA du 22 juin 1957 (Arch. FNCCR, D. AA 004 bis).

138 Deglaire Simone, Bordier Edmond, op. cit., p. 236.

139 Courriers datés des 10 avril, 3 août et 10 octobre 1957 (Arch. FNCCR, D. FA 072). Voir aussi la lettre adressée le 16 mars 1957 à Georges Gilberton, lui reprochant d’être trop « tendre » avec M. Verret, l’un des instigateurs des comités (Arch. FNCCR, D. FE 016).

140 Lettres des 3 et 31 juillet 1957 et télégramme du 1er août 1957 d’Alexis Jaubert à M. Ramonet, secrétaire d’État à l’Énergie (Arch. FNCCR, D. FA 072).

141 Deglaire Simone, Bordier Edmond, op. cit., p. 236.

142 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 139 ; Bellanger Emmanuel, Poupeau François-Mathieu, op. cit., p. 283.

143 Bull. FNCCR, n° 100, 1973, p. 23.