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L’électricité et les pouvoirs locaux en France (1880–1980)

Une autre histoire du service public

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François-Mathieu Poupeau

L’électricité, un service public jacobin ? À rebours des idées reçues, cet ouvrage montre le rôle joué par les pouvoirs locaux dans la construction de ce qui est devenu un pilier de l’État-Providence en France, au XXe siècle. Cette influence, peu abordée dans l’historiographie, doit être mise en regard avec les origines du secteur électrique : un système sociotechnique ancré et organisé au niveau communal. Jamais effacée, cette « matrice » a façonné de manière durable la gestion du service public. Elle explique le maintien de plusieurs prérogatives locales au moment de la nationalisation (concessions de distribution, régies municipales et départementales, etc.). Elle éclaire la prise de certaines décisions après la création d’Électricité de France, en matière de redistribution sociale (soutien aux usagers domestiques) ou d’aménagement du territoire (péréquation des prix, électrification rurale). En exhumant l’action des pouvoirs locaux et de leur principale organisation représentative, la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies), cette autre histoire du service public, racontée « par le bas », nuance la vision d’un État hégémonique. Elle permet aussi de mieux appréhender les mutations actuelles du secteur électrique, à l’heure où les questions de décentralisation refont surface dans les débats politiques.

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Première partie : De la commune à EDF : les pouvoirs locaux et le processus de centralisation (des années 1880 aux années 1950)

Première partie

De la commune à EDF : les pouvoirs locaux

et le processus de centralisation

(des années 1880 aux années 1950)

été 1951. Le secteur électrique a été nationalisé depuis cinq ans déjà. Mais il a fallu attendre cette date pour que l’un des derniers dossiers en suspens soit réglé : la question d’une gestion décentralisée du service public, via la création d’établissements publics de distribution (EPD). Il faudrait plutôt parler d’un échec en la matière, la mise en œuvre de ces organismes pourtant prévus par le législateur ayant été ajournée après maints débats, controverses et conflits. Ce faisant, les derniers espoirs de décentralisation que pouvaient nourrir les représentants des pouvoirs locaux sont enterrés. EDF sera bel et bien « une et indivisible ». Cette issue, que les décennies suivantes ne remettront pas en cause, marque la fin d’un cycle entamé dans les années 1930 : un processus de centralisation du secteur électrique, dont la nationalisation a constitué une étape décisive.

Cet épisode final, marqué du sceau d’une rivalité entre jacobins et girondins, ne saurait cependant occulter le fait que, dans sa quête de contrôle, l’état1 a largement bénéficié du soutien des pouvoirs locaux,←27 | 28→ notamment ruraux. En effet, bien loin de le considérer comme un adversaire, un Léviathan dangereux pour les libertés locales, ces derniers l’envisagent très tôt comme un allié de poids, à même de les aider à mieux maîtriser un service public placé sous leur responsabilité, mais qu’ils sentent leur échapper. Le régime de la concession communale, qui prévaut depuis la loi de 1906 (chapitre 1), ne réduit pas les inégalités spatiales, à l’heure où la question de l’exode rural devient un sujet sensible. Certains maires s’estiment lésés par une dynamique d’électrification qui leur semble surtout profiter aux compagnies privées et aux grands centres urbains. De plus, la concurrence qui existait encore entre les premières sociétés concessionnaires tend à s’estomper, au fur et à mesure que les réseaux d’électricité s’interconnectent, que des grands groupes se forment et se partagent le territoire national (chapitre 2). S’opère ainsi un décalage entre les espaces politique (communal) et fonctionnel (national) de la régulation du service public, qui joue en faveur d’un appel à l’État, érigé en arbitre des conflits locaux. Cette sollicitation est, certes, nourrie par bien d’autres acteurs (politiques, syndicaux, etc.) que les élus locaux. Mais il convient de restituer la place que ceux-ci ont prise dans cette dynamique, et notamment le rôle décisif joué par la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), créée en 1933 (chapitre 3). Avant-guerre, elle sait en effet œuvrer avec efficacité pour nouer des liens étroits avec les administrations qui portent l’intervention de l’État. Elle se fait force de proposition pour réformer un secteur jugé déficient, plaidant pour une nationalisation fixant un nouveau partage des compétences entre communes et État (chapitre 4). Cette influence peut se lire dans la rédaction de la loi du 8 avril 1946, qui prévoit une décentralisation de la distribution publique d’électricité, à travers les EPD. Mais cette disposition reste lettre morte, la FNCCR n’arrivant jamais à la mettre en application. Profitant d’un contexte favorable (il faut reconstruire puis moderniser le pays), EDF et l’État font obstacle et rognent un peu plus encore les prérogatives locales. L’échec des EPD sonne le glas des derniers espoirs de décentralisation (chapitre 5). Au début des années 1950, c’est bien un modèle de service public étatisé qui l’emporte, parachevant le processus de centralisation entamé au lendemain de la Première Guerre mondiale.←28 | 29→


1 Il faut préciser dès ce stade que, pour nous, l’« État » ne doit pas être considéré comme un tout monolithique et cohérent mais comme un système d’acteurs politiques et administratifs plus ou moins autonomes, qui sont en concurrence pour définir et mettre en œuvre des politiques publiques (Crozier Michel, Friedberg Erhard, L’acteur et le système, Paris, Seuil, 1977 ; Dupuy François, Thœnig Jean-Claude, Sociologie de l’administration française, Paris, Armand Colin, 1983 ; Dupuy François, Thœnig Jean-Claude, L’Administration en miettes, Paris, Fayard, 1985).