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L’électricité et les pouvoirs locaux en France (1880–1980)

Une autre histoire du service public

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François-Mathieu Poupeau

L’électricité, un service public jacobin ? À rebours des idées reçues, cet ouvrage montre le rôle joué par les pouvoirs locaux dans la construction de ce qui est devenu un pilier de l’État-Providence en France, au XXe siècle. Cette influence, peu abordée dans l’historiographie, doit être mise en regard avec les origines du secteur électrique : un système sociotechnique ancré et organisé au niveau communal. Jamais effacée, cette « matrice » a façonné de manière durable la gestion du service public. Elle explique le maintien de plusieurs prérogatives locales au moment de la nationalisation (concessions de distribution, régies municipales et départementales, etc.). Elle éclaire la prise de certaines décisions après la création d’Électricité de France, en matière de redistribution sociale (soutien aux usagers domestiques) ou d’aménagement du territoire (péréquation des prix, électrification rurale). En exhumant l’action des pouvoirs locaux et de leur principale organisation représentative, la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies), cette autre histoire du service public, racontée « par le bas », nuance la vision d’un État hégémonique. Elle permet aussi de mieux appréhender les mutations actuelles du secteur électrique, à l’heure où les questions de décentralisation refont surface dans les débats politiques.

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Seconde partie : Les pouvoirs locaux et la régulation du service public de l’électricité (des années 1950 aux années 1970)

Seconde partie

Les pouvoirs locaux et la régulation

du service public de l’électricité


(des années 1950 aux années 1970)

Au milieu de la décennie 1950, l’application de la loi du 8 avril 1946 est quasiment achevée. Avec elle s’impose une double interprétation de la nationalisation, à la fois centralisatrice et étatiste. La centralisation s’est installée avec l’échec de la mise en œuvre des EPD, qui devaient établir un contre-pouvoir dans la branche distribution, aux mains des collectivités locales. Ces organismes ont laissé place à un monopole national, agencé autour de la direction de la Distribution d’EDF1 et son réseau de centres départementaux. Sur ce point, 1952 fait figure de date charnière, avec l’abandon définitif des EPD, auxquels succèdent de pâles copies (les CRD). L’étatisation, pourtant rejetée par de nombreux acteurs, se dessine elle aussi, au fur et à mesure que certains ministères (notamment les Finances) prennent l’ascendant et supervisent plusieurs dossiers clés (investissements, évolution des tarifs, etc.)2. Le milieu des années 1950 apparaît ici comme une période importante. Plusieurs textes réglementaires et législatifs se succèdent pour instaurer de nouvelles modalités de contrôle administratif←213 | 214→ sur EDF3. Jugés trop étatistes, les décrets pris en mai et août 1953 par le gouvernement de René Mayer sont, certes, rapidement abrogés. Mais ils sont remplacés dès 1955 par d’autres dispositions qui, bien que plus souples, témoignent elles aussi d’une tendance au renforcement du poids des tutelles.

Désormais installée, EDF peut se consacrer à la construction d’un nouveau modèle de service public. Bien qu’étant affaiblis, les pouvoirs locaux y participent pleinement, comme nous le montrerons dans cette seconde partie, qui couvre les décennies 1950 à 1970. Le maintien formel de leurs compétences, leur légitimité politique, leur capacité à nouer des alliances multiples leur permet d’obtenir des concessions importantes. La tarification élaborée par EDF après-guerre va dans le sens des revendications défendues de longue date par les élus ruraux : protéger les petits consommateurs et adopter une péréquation géographique mettant fin aux différences de prix entre villes et campagnes (chapitre 6). Le régime de l’électrification rurale constitue une « chasse gardée » pour les notables départementaux, qui leur procure un réel levier financier pour orienter les investissements vers des zones peu attractives (chapitre 7). Enfin, quoique malmenées par EDF, beaucoup de régies, SICAE et SEM réussissent à survivre, grâce aux efforts déployés par les élus et leurs organisations représentatives (chapitre 8). Ces trois exemples illustrent l’influence que peut exercer la FNCCR et, à travers elle, le monde rural sur la régulation du service public de l’électricité, aux côtés d’autres acteurs comme la CGT ou le patronat (chapitre 9). Tout en s’efforçant de la limiter, les dirigeants d’EDF n’y voient pas que des inconvénients, sachant l’utiliser à leur profit pour mieux résister à leurs tutelles étatiques. Ces interactions se doublent d’un pouvoir de négociation à un niveau plus local, qui n’est pas sans rappeler le modèle de l’administration territoriale républicaine mis au jour par les chercheurs du Centre de sociologie des organisations4 (chapitre 10). Il porte non plus sur les grandes décisions stratégiques du service public (tarification, politique d’investissements, etc.) mais sur les problèmes ordinaires des usagers, qui sont le lot quotidien des centres de distribution d’EDF-GDF. Ces formes d’échanges multiples, à tout niveau de l’entreprise, sont la manifestation d’une capacité d’action discrète mais réelle des élus locaux, même si celle-ci tend à s’étioler dans les années 1970, quand EDF apparaît au faîte de sa puissance.←214 | 215→


1 Rappelons qu’elle succède en 1955 à l’ancien Service national.

2 Maleville Georges, chap. cit., pp. 69-81. Nous aurons l’occasion d’y revenir par la suite, notamment dans le chapitre 9.

3 Frost Robert L., op. cit., pp. 105-107 ; Maleville Georges, chap. cit., pp. 78-81.

4 Grémion Pierre, Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris, Seuil, 1976. Voir aussi Worms Jean-Pierre, « Le préfet et ses notables », Sociologie du Travail, n° 3, 1966, pp. 249-275 ; Crozier Michel, Thœnig Jean-Claude, « La régulation des systèmes organisés complexes. Le cas du système de décision politico-administratif local en France », Revue Française de Sociologie, vol. 16, n° 1, 1975, pp. 3-32.