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Projet en partage, partage sans projet

Les dimensions sociales et territoriales du projet

Edited By Pauline Bosredon and Frédéric Dumont

Projet en partage, partage sans projet ou partage comme projet : quelle est la dimension sociale du projet ? Comment pense-t-on le partage avant le projet, quels acteurs sociaux y participent, quand en sont-ils absents ? C’est sur ces éléments que se penche cet ouvrage qui traite de projets urbains, de catégories d’acteurs, d’implications participatives et d’effets sociaux localisés. Et quels effets ? Effets de sens, effets de pouvoir, effets sociaux et décalages effectifs entre objectifs affichés et réalités sociales parfois tenaces. Au nord comme au sud, pour mettre en œuvre le projet les moyens sont variés, les outils sont divers, de la suggestion à la contrainte, des « bonnes pratiques » aux processus autoritaires. Aucun projet présenté dans les textes de cet ouvrage n’inclut parfaitement la participation à la totalité du processus. Certains l’intègrent à leur méthodologie, avec des résultats plus ou moins effectifs mais des intentions claires, des acteurs identifiés et une temporalité bien définie. D’autres projets qui se présentent comme partagés sont bien moins formalisés, informels voire déguisés et font parfois l’objet de contestations et de contre-propositions. Dans tous les cas, c’est à l’issue du projet de territoire que l’on en mesure réellement la dimension sociale, l’objectif visé par ces projets n’étant pas nécessairement un espace partagé. En présentant des projets de natures différentes et à plusieurs échelles (requalification de l’espace public, amélioration de l’habitat, renouvellement urbain…), les sept chapitres de cet ouvrage abordent ainsi des enjeux variés de mixité sociale et de gentrification, de dé-paupérisation, de préservation de l’entre-soi et d’éviction brutale de certains segments de population.

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Chapitre 6 – L’analyse des projets d’urbanisation au Complexo do Alemão à Rio de Janeiro : entre propositions prometteuses et résultats frustrés (Jean LEGROUX, Ana Lucia BRITTO et Luciana CARDOSO)

←144 | 145→Chapitre 6

L’analyse des projets d’urbanisation au Complexo do Alemão à Rio de Janeiro : entre propositions prometteuses et résultats frustrés

Jean LEGROUX, Ana Lucia BRITTO et Luciana CARDOSO

Introduction

Le PAC-Favelas (Programme d’Accélération de Croissance), lancé par le président Lula da Silva à Rio de Janeiro en 2008, visait à implanter des projets d’urbanisation et d’infrastructures urbaines permettant de surmonter les conditions précaires de ces quartiers en termes de logement, d’aménagement urbains, de problèmes fonciers, sociaux et environnementaux. À Rio de Janeiro, la première phase du « PAC urbanisation des favelas » concernait trois espaces de favelas : la favela de Rocinha au sud de la ville, et, dans la zone nord, Maguinhos et le Complexo do Alemão.

Dans ce dernier – ensemble de 15 favelas dont le noyau central est celle du Morro do Alemão –, les deux volets principaux du PAC-1 furent la mobilité, avec l’installation d’un téléphérique et des améliorations viaires prévues, et les infrastructures d’eau et d’assainissement pour l’ensemble des habitants. Il convient aussi de remarquer que ce projet est concomitant à une période où les pouvoirs locaux, avec l’appui du gouvernement fédéral, ont lourdement investi dans la stratégie des méga-événements. Dans ce contexte, le PAC-1 et son projet-phare de téléphérique au Complexo do Alemão, apparaissent comme un espoir pour les habitants, à en croire le marketing urbain déployé par les autorités.←145 | 146→

Plus de dix ans plus tard, il est possible d’analyser les résultats des projets du PAC-1, démarche déjà initiée auparavant avec, par exemple, une analyse du PAC-1 et notamment du système de téléphérique et des conséquences de l’arrêt complet de son fonctionnement en 2016, environ deux mois après la fin des Jeux olympiques de Rio de Janeiro (Legroux, Britto, Benetti, 2019). Nous avons par ailleurs vérifié qu’en règle générale, à l’échelle de la ville, les nombreux projets urbains et de mobilité qui n’ont pas été menés à bien, qui se sont rapidement dégradés ou qui ne fonctionnent plus concernent des zones à bas revenus et/ou des infrastructures destinées à des usagers des classes populaires (Legroux, 2018).

En d’autres termes, le fait d’avoir été un projet sans partage, qui n’a pas répondu aux attentes des résidents, est peut-être l’une des causes des frustrations des habitants, dont les conditions de vie – notamment celles liées aux services et infrastructures de base (circulation, mobilité, assainissement et approvisionnement en eau, illumination publique, collecte des déchets, etc.) – ne se sont améliorées que de façon marginale.

Aussi, l’objectif de ce travail est de présenter des éléments d’analyse entre un « avant » et un « après » le projet, à partir de données collectées dans 380 foyers au cours d’une enquête par questionnaires intitulée « Mobilité et Assainissement au Morro do Alemão ». Au travers de cette recherche, il s’agit de contribuer avec la production de données (plutôt rare) sur ces sujets concernant les habitants de favelas.

1. Le PAC au Complexo do Alemão : un programme ambitieux

À partir de 2006, la politique économique du gouvernement fédéral se caractérise par l’adoption de stratégies économiques plus interventionnistes et par une augmentation progressive des dépenses publiques dans les programmes de transferts sociaux et de réduction de la pauvreté. Dans ce contexte, le gouvernement Lula a lancé le Programme d’accélération de Croissance (PAC) en 2007, un plan ambitieux visant à promouvoir la croissance économique par le biais d’un vaste programme d’investissement en infrastructures et services urbains.

Dans sa première phase (PAC-1), le programme prévoyait 20,8 milliards de reais1 dans 3113 quartiers ou occupations précaires au niveau national. ←146 | 147→Le Complexo do Alemão était l’un des trois territoires concernés par le PAC-1 à Rio de Janeiro (conjointement à la favela de Rocinha, dans la zone sud et au Complexo de Manguinhos, dans la zone nord). Ce dernier s’est développé sur la chaîne de montagne de la Misericórdia, une formation géologique de collines et de sources d’eau naturelles. Problème récurrent dans la plupart des favelas de Rio de Janeiro (notamment les plus importantes en termes démographiques), les statistiques peinent à se mettre d’accord sur le nombre réel d’habitants du Complexo do Alemão. Les chiffres de l’Institut Pereira Passos, organe de planification urbaine de la municipalité, en se basant sur le recensement de 2010, estiment le nombre d’habitants à 60 555 ; le PDS (Plan de Développement Durable) du Complexo do Alemão indique quant à lui une population de 100 000 habitants (Consórcio Rio Melhor, s/d). Son occupation très dense a laissé peu de place aux espaces verts, malgré l’existence de quelques sources d’eau qui ont survécu. Cependant, les cours d’eau restants ainsi que les canalisations d’évacuation des eaux de pluie sont devenus des égouts à ciel ouvert. Il convient de souligner que cette densité se traduit également par une trame viaire très resserrée, de nombreuses ruelles sans issues, à laquelle s’ajoute de forts dénivelés, éléments qui, nous le verrons, pèsent sur les conditions de mobilité et d’accessibilité des habitants (figure 6.1).

Figure 6.1. Vue panoramique du Complexo do Alemão

Source : Photographie de Legroux (2018).

Bien qu’il soit reconnu comme quartier officiel depuis 1993, les maisons continuent d’être construites sans respect des normes en vigueur et se trouvent, pour la plupart, en situation irrégulière en termes de propriété foncière.

Le PAC-1 a créé de nombreux espoirs avec une prévision d’investissement de 833,2 millions de reais provenant du gouvernement fédéral et une implantation partagée entre les gouvernements de l’État et de la municipalité de Rio de Janeiro. Dans le projet original, on note la prévision des installations communautaires suivantes : un Centre de référence, une bibliothèque, un centre d’intégration de soins de santé, un centre de services, deux centres de soins de jours, deux centres commerciaux et deux centres de santé familiale. En outre, le projet prévoyait l’amélioration des infrastructures et des services de base tels que l’approvisionnement en eau, la collecte des eaux usées, le réseau électrique, l’éclairage public, le pavage, la voirie, le drainage des eaux de pluie, la récupération de zones dégradées, la protection, le confinement et la stabilisation du sol, l’installation de conteneurs pour la collecte des déchets solides, l’installation d’un téléphérique de 3,5 kilomètres ←147 | 148→d’extension avec 6 stations, dont l’une connectée à la station Bonsucesso du système de trains de banlieue exploité par l’entreprise SUPERVIA.

Le téléphérique a été l’action la plus emblématique du PAC Alemão, et peut-être aussi la plus polémique. Inspirée du Metrocable de Medellin elle était la marque du projet élaborée par le gouvernement de l’État de Rio, dans le but de donner à l’urbanisation du Complexo do Alemão une visibilité politique. Pour cela les responsables du projet ont cherché à légitimer cette proposition auprès des habitants dans le cadre du processus participatif associé au développement du projet, obligatoire dans le cadre du PAC urbanisation des favelas.

La participation des bénéficiaires à la prise de décision, à la mise en œuvre et à la manutention des biens et des services étaient des volets essentiels des projets du PAC afin de garantir la pérennité du projet. La participation des habitants devait s’inscrire dans le cadre de ce qui fut qualifié de « Travail Social ». La recommandation était celle d’allouer au moins 2,5 du total du projet à ce volet (Ministério das Cidades, 2007). ←148 | 149→Ces activités devaient être réalisées dès le début du projet et se prolonger jusqu’à six mois après leur achèvement. Le travail social a été défini dans l’instruction normative du ministère des Villes comme un ensemble d’actions visant à promouvoir l’autonomie et le rôle de protagoniste de la population bénéficiaire du projet, afin de favoriser sa durabilité, en abordant les thèmes suivants : mobilisation et organisation de la communauté, éducation à la santé et à l’écologie et création d’emplois et de revenus.

Il pouvait être développé par l’entité publique ou externalisé dans le cadre d’un processus d’appel d’offres spécifique. Les activités du travail social dans les actions du PAC Favelas avaient une perspective à long terme bien exprimée dans ses objectifs spécifiques tels que : créer des conditions propices à la participation de la communauté ; permettre aux bénéficiaires de participer à la prise de décision, à la mise en œuvre et à la maintenance des biens et services, afin de les adapter aux besoins et à la réalité locale et à garantir la leur durabilité et celle de l’intervention.

Dans le cadre du PAC Alemão, le processus participatif a été conduit par le gouvernement de l’état de Rio, dans un modèle inspiré du travail social développé dans le projet d’urbanisation des communes de Medellín, en Colombie (PUI). Les documents élaborés par l’équipe du travail social indiquent qu’il cherche à identifier les demandes et les priorités des communautés, dans la recherche de leurs propres définitions socio-spatiales, notamment en ce qui concerne les conditions matérielles de l’urbanité, telles que l’accès aux équipements collectifs et aux services publics. L’équipe responsable du travail social au Complexo do Alemão, liée au Secrétariat du gouvernement de l’État de Rio, a produit un « Plano de Desenvolvimento Sustentável do Complexo do Alemão » où sont présentées les demandes des habitants issues des réunions et des ateliers participatifs réalisés.

Enfin, il convient de souligner qu’à l’instar de nombreuses autres favelas (environ 40) depuis 2009 – le Complexo do Alemão a vu l’installation de 4 UPP (Unité de Police Pacificatrice) en 2012, après deux ans d’occupation du territoire par l’armée. Ce projet du secrétariat d’État de la sécurité publique de l’État de Rio de Janeiro visait à désarticuler les trafiquants de drogues qui contrôlaient ces territoires. Le but était donc une « reprise du territoire » susceptible d’en finir avec « l’occupation armée des favelas par les narcotrafiquants et son lot de confrontations armées permanentes avec la police et les groupes rivaux, et d’améliorer ainsi la vie quotidienne des favelas et de leur environnement proche » ←149 | 150→(Amoro, Brum, Soares, 2014, p. 2). Cependant, ce programme, assuré par la Police militaire de Rio de Janeiro, l’une des polices les plus violentes et létales du monde, n’a ni réussi à endiguer le trafic de drogue ni à pacifier le territoire et à offrir une certaine tranquillité et sécurité aux résidents. Quoi qu’il en soit, la présence des UPP et d’un trafic de drogue qui ne semble pas avoir flanché2, entraînent diverses conséquences en termes de qualité de vie des habitants (mobilité, sécurité, par exemple) et de démocratie (participation et liberté des habitants).

Avant tout, il convient de faire le point sur les demandes des habitants, recensées dans le cadre du Plan de Développement Durable du Complexo do Alemão et sur ce qui a été effectivement réalisé dans le cadre du projet PAC Alemão. Ce « Plano de Desenvolvimento Sustentável do Complexo do Alemão », PDS Alemão, fait un diagnostic du cadre social e urbain du territoire et signale les demandes principales concernant la mobilité et les services urbains, tout particulièrement en ce qui concerne l’approvisionnement en eau, l’assainissement et la collecte des déchets.

En termes de mobilité et d’accessibilité, les résidents se plaignent de l’absence d’un système structuré à l’intérieur du Complexo do Alemão qui rend difficile la connexion avec d’autres quartiers de la ville et affecte ceux qui travaillent à l’extérieur de la région. Il existe une bonne offre de transports publics et alternatifs sur les routes principales du quartier autour du Complexo do Alemão, c’est-à-dire sur les avenues Itararé et Itaoca, mais bon nombre des fourgonnettes et des kombis qui desservent la communauté sont en mauvais état et facturent des tarifs élevés par rapport aux lignes des bus réguliers.

L’absence de signalisation et de normes adéquates permettant à la population d’avoir accès aux bâtiments et aux routes publiques constitue un autre problème, en particulier pour les personnes âgées et handicapées, qui ont besoin de trottoirs avec un sol stable et de rampes le long des passages. L’accès aux véhicules d’urgence, tels que les ambulances, la police et les services d’incendie, est fortement compromis. Selon le PDS Alemão, seulement 30 % des ménages sont sur les routes où passent les véhicules. L’accès aux 70 % restants se fait par des allées, des escaliers ou des rues piétonnes. En outre, les résidents ont aussi affirmé que la ←150 | 151→mobilité se trouve compromise en raison de la violence et de l’insécurité, qui ont augmenté au Complexo do Alemão dans les années 1990.

Pour les habitants, l’amélioration de la mobilité passe notamment par le développement des transports en commun reliant le quartier aux quartiers centraux de la ville, tels que Praça da Bandeira, ainsi que à la Ilha do Fundão, et aux quartiers de la zone sud et Barra da Tijuca. L’intégration avec les transports collectifs tels que le métro et les trains est une autre demande. Une autre mesure revendiquée est la légalisation, la réglementation et le contrôle les modes de transport alternatifs, visant à l’établissement des tarifs et des itinéraires fixes.

En ce qui concerne l’approvisionnement en eau et l’assainissement les résidents identifient certains problèmes, tels que la précarité des réseaux existants, qui n’ont pas été suffisamment développés pour suivre le rythme de la croissance de la favela, et le fait qu’ils desservent principalement les habitants des parties inférieures du territoire du Alemão.

Bien que la plupart des ménages soient connectés au réseau, la population dit que l’offre est irrégulière. Dans les parties les plus hautes, en cas de manque d’eau, il est nécessaire d’utiliser une pompe, administrée par l’Association des résidents, qui facture des frais pour le service. Les habitants affirment qu’il est nécessaire de renforcer les services de maintenance des réservoirs, car l’eau est souvent sale dans les maisons.

L’existence de fossés noirs est un autre problème à résoudre, car ils attirent des rats et des animaux plus nuisibles, qui à leur tour transmettent des maladies. Un autre obstacle est le manque de directives pour la construction d’égouts et de puits dans les communautés, ce qui favorise l’expansion des réseaux irréguliers qui affectent les habitations voisines.

L’amélioration de la qualité de service et de l’état de conservation des installations est le grand défi à relever selon les habitants, qui se sentent délaissés par les entreprises de services publics. Pour ce faire, il est nécessaire d’entretenir le système d’eau et d’égout, ce qui a été fait par la CEDAE, compagnie publique responsable des services d’eau et d’assainissement mais ce n’était plus le cas, d’après les habitants, depuis environ deux ans. Une autre revendication est la mise en place de processus pour le traitement des eaux usées.

Dans l’évaluation des résidents, en ce qui concerne la collecte des ordures, l’un des problèmes identifié est le fait que certains habitants jettent encore leurs déchets dans les rivières et les forêts qui entourent la ←151 | 152→communauté, qui deviennent de grands gisements, mettant en danger la totalité de la population. Dans de nombreux endroits, il n’existe pas de zones ou d’équipements propices à la collecte des déchets : les container-poubelles sont rares et plusieurs ont été incendiées ou détruites.

Un autre problème signalé par la population était que le service des garis (éboueurs) communautaires ne passait pas dans toutes les localités, comme dans les ruelles des parties les plus élevées. Dans ces endroits, les résidents eux-mêmes balaient et nettoient les rues. La fréquence des collectes reste insatisfaisante : dans de nombreuses régions, les déchets sont dans les rues et attendent d’être ramassés plus longtemps qu’il ne conviendrait. Par conséquent, l’une des revendications est l’établissement et l’inspection du respect des dates et des heures pour la collecte à domicile.

Parmi les actions proposées figurent l’augmentation du nombre et de la qualité des seaux et des décharges, l’augmentation de la fréquence des collectes, la mise en œuvre de programmes d’éducation à l’environnement visant à guider la population sur l’importance de bien prendre en charge les déchets, et l’ampliation du projet « gari communautaire » avec l’embauche de plus de personnes. Une autre idée qui a émergé au cours des débats a été la mise en œuvre de la collecte sélective quotidienne, sur des points spécifiques, et la création de coopératives.

On remarque donc que les revendications des habitants concernant la mobilité ont été importantes lors de la construction du « Plano de Desenvolvimento Sustentável do Complexo do Alemão » par l’équipe responsable du Travail Social, mais qu’en revanche il n’y avait pas de demande pour le téléphérique. C’est l’équipe du Travail Social qui a présenté ce projet, conçu par l’architecte Jorge Jauregui, dans le cadre des ateliers participatifs. Le projet a été bien reçu par les habitants, mais il ne faisait pas partie de leurs demandes principales et initiales. Par rapport à ce qui a été réalisé on trouve la situation présenté dans le tableau 6.1, en termes d’envergure des travaux et améliorations réalisés sur les systèmes viaires et d’eau en général (approvisionnement, égouts et drainage).

Tableau 6.1. Réalisations de travaux du PAC-1 au Complexo do Alemão

Parmi les demandes des habitants concernant la mobilité, l’amélioration de la voirie peut être définie comme prioritaire. Cependant, la mise en place du téléphérique a consommé un volume de ressources beaucoup plus important. Selon Patricio et Cardoso, les ressources en téléphérique représentaient un tiers de l’investissement total. Les auteurs soulignent qu’outre le coût du téléphérique, les coûts de démolition et ←152 | 153→d’indemnisation des maisons existantes liés à la nécessité d’accéder aux piliers de cette infrastructure doivent également être associés.

Les améliorations dans les allées, les ruelles et les escaliers à travers lesquels 70 % de la population circule n’ont pas été privilégiées, comme le montrent différentes recherches effectuées sur ce territoire (Santos, 2014). La plupart de ces éléments du réseau routier restent précaires jusqu’à aujourd’hui ; les pluies de 2013 ont montré que les zones à risque – qui devraient être une priorité absolue – restaient sans investissements.

Santos, qui a mené des entretiens avec des résidents du Complexo do Alemão, a indiqué que la plupart des personnes interrogées ont déclaré que les ressources utilisées dans le téléphérique devraient être utilisées dans d’autres domaines de besoins, tels que l’assainissement, la santé et l’éducation (Santos, 2014).

Au problème du coût excessif de la construction du téléphérique s’est ajoutée sa sous-utilisation. Selon la Supervia, seulement 12 % des résidents du Complexe auraient utilisé le téléphérique. En septembre 2016, le consortium opérateur du système a décidé de suspendre le transport aérien pour une durée indéterminée. La raison alléguée était l’absence de paiement du gouvernement de l’État, qui donnait une subvention pour le fonctionnement du système. Depuis lors, l’équipement est hors d’usage.

Environ dix ans après l’implantation du PAC-1 au Complexo do Alemão, il est possible d’analyser dans quelle mesure les projets implantés ont rempli leurs objectifs et la façon dont ceux-ci ont eu un impact concret sur l’amélioration de la qualité de vie des habitants. Pour ce faire, nous présentons tout d’abord quelques éléments de méthodologie de la recherche et du travail de terrain mené entre 2017 et 2018. Outre l’enquête que nous allons présenter ici, l’analyse des résultats du PAC-1 au Complexo do Alemão se base sur d’autres recherches menées indépendamment ←153 | 154→par les auteurs sur ce territoire (de 2011 à aujourd’hui) impliquant la collecte d’informations officielles et des médias, des entretiens menés avec des habitants, des acteurs locaux et des gestionnaires du système de téléphérique ; sans compter les nombreuses visites de terrain.

2. La mobilité des habitants de favelas et éléments de méthodologie de l’enquête

L’enquête par domicile « Mobilité et Assainissement au Morro do Alemão », coordonnée par les deux premiers auteurs en 2017 et 2018, a permis de collecter des données dans 380 domiciles du Morro do Alemão – c’est-à-dire sur 1131 personnes3. Il convient de souligner qu’il s’agit d’un échantillon représentatif du total du nombre de domiciles dans les quatre secteurs de recensement (IBGE, 2010) choisis (voir tableau 6.2), dont l’un (n° 47) possède la station de téléphérique « Alemão » (voir figure 6.2).

Tableau 6.2. Calcul des échantillons par secteurs et résultats des questionnaires appliqués

Source : Élaboration propre (Enquête « Mobilité et Assainissement au Morro do Alemão, 2017–2018 » à partir de données du Recensement populationnel de l’IBGE, 2010).

Figure 6.2. Localisation du Morro do Alemão, des secteurs de l’enquête et du circuit du téléphérique

Source : Élaboration propre.

Le questionnaire commence par la collecte de données socio-économiques concernant les domiciles et la structure du foyer. Les questions portant sur la mobilité et sur l’accessibilité des habitants prennent en compte tous les individus dans chaque domicile pour appréhender, entres autres : les conditions socio-économiques, les difficultés physiques liées à l’environnement bâti, les barrières symboliques liées à la violence et à l’insécurité, le taux de motorisation, le taux d’immobilité, les trajets et les destinations des habitants.

Ces données empiriques et représentatives ont été collectées de décembre 2017 à juin 2018 avec l’aide de l’Institut Raízes em Movimento en termes de locaux (pour les réunions et en tant que base logistique ←156 | 157→pour les enquêteurs), l’embauche de 14 personnes résidant au Complexo do Alemão, chargées d’appliquer les questionnaires dans les domiciles et la participation de plusieurs personnes (étudiants, chercheurs et professeurs) du LEAU (Laboratoire d’Étude des Eaux Urbaines) de la Faculté d’Architecture et d’Urbanisme de l’Université Fédérale de Rio de Janeiro.

Les données collectées permettent d’évaluer les résultats du PAC-1 au Complexo do Alemão environ dix ans après l’implantation des projets. Il convient de souligner, à l’instar des analyses de Valladares pour l’ensemble des favelas de Rio de Janeiro, qu’il existe une aussi une certaine hétérogénéité au Complexo do Alemão :

« Les favelas, sont, en moyenne, des zones plutôt pauvres, mais elles ne le sont pas uniformément, et elles ne sont pas les seules dans l’agglomération de Rio de Janeiro, qui présente de telles caractéristiques sociales. Elles ne rassemblent ni la majorité des pauvres, ni les espaces les plus démunis, et enfin, elles ne rassemblent pas que des pauvres. On y trouve des catégories populaires modestes mais non misérables, et on y trouve même des catégories moyennes, ce qui révèle une structure sociale diversifiée et sans doute des processus de mobilité sociale non négligeable » (Valladares, 2000, p. 72).

Néanmoins, les résultats de notre enquête au Morro do Alemão permettent de monter en généralité et de postuler que la situation décrite est similaire à de nombreuses autres favelas. En termes de trame viaire resserrée et de déclivité, par exemple, le Morro do Alemão possède une morphologie similaire à d’autres favelas situés sur des mornes, au Complexo mais aussi dans la ville de Rio dans son ensemble. L’un des secteurs choisis (n° 47) possède une station de téléphérique, située, comme 4 autres stations, au sommet du morne, ce qui au niveau du Complexo do Alemão et en termes de mobilité, nous permet également d’extrapoler. L’environnement bâti et la morphologie dans une favela-type se caractérisent souvent par des ruelles étroites, souvent en pente, fréquemment sans issues et sans connexions, ayant pour corollaire une « intégration sociale déficiente » (Fiori, Brandão, 2010). Conjointement à la variable coût, cette trame explique la prédominance de la marche à pied, et les demandes d’interventions « au sol » pour la mobilité. Aussi, l’enquête menée permet de comprendre l’étendu du fossé entre le projet sur le papier et les résultats de ce dernier.←157 | 158→

3. L’analyse de la mobilité et de l’accessibilité des habitants du Morro do Alemão après les interventions du PAC-1 : reflet d’une prise en compte des besoins des résidents ?

En ce qui concerne les aménagements dans la voirie interne au Morro do Alemão, on constate que les centralités existantes, dans les rues commerciales et les plus dynamiques du quartier, en général situées dans les vallées et les vallons entre les mornes, ont été négligées. Ainsi, le projet prévoyait la duplication de l’avenue Joaquim de Queiroz, artère principale qui traverse le Complexo do Alemão de bout en bout. Seulement 300 mètres de cette avenue, sur un total de 2,5 kilomètres d’extension, ont bénéficié de cette intervention, le reste étant resté sur le papier (Broudehoux, Legroux, 2013). Globalement, les interventions « au sol » ont été négligées. Outre la construction d’une structure viaire intégrée, qui n’a pas vu le jour, le réseau d’escaliers bétonnés et le pavement d’impasses n’ont pas été réalisés, tout comme l’implantation d’un réseau d’illumination publique. Il s’agit bien d’une non-prise en compte de la structure de la mobilité des habitants – et par conséquent de leurs besoins – qui révèle soit un certain déficit de participation sur les réels besoins des habitants, soit une méconnaissance de leur réalité ; ou les deux à la fois.

Concernant les conditions générales de la marche à pied, à la question « Par ordre d’importance, quelles améliorations vous semblent importantes pour la mobilité ? », l’installation d’une bonne illumination des ruelles et des escaliers l’emporte largement dans les secteurs 50 et 68, tandis que dans les secteurs 47 et 69, c’est l’option « régularisation du sol des ruelles et des impasses » qui a été choisie en priorité (figure 6.3).

Figure 6.3. Graphique montrant la hiérarchisation des préférences en termes d’améliorations pour la marche à pied (par secteur et en pourcentage)

Source : Élaboration propre, Enquête « Mobilité et assainissement au Morro do Alemão », 2018.

L’enquête révèle également que 70 % des domiciles ne sont accessibles qu’à pied. L’environnement bâti (rues étroites et dénivelés importants, revêtement des ruelles, escaliers en mauvais état) et l’environnement urbain (absence de rampes, égouts à ciel ouvert, manque d’illumination publique) représentent donc des freins à l’accessibilité de proximité (sortir et arriver au domicile, sortir et revenir à la favela). À la question « quels moyens de transports utilisez-vous pour sortir de la favela », 68 % ont déclaré à pied dans l’une de leurs réponses (58 % ont déclaré n’utiliser qu’exclusivement la marche à pied). Concernant les modes alternatifs, 7 % des personnes utilisent exclusivement les kombis pour accéder à la « ville formelle » (15 % quand combiné ou alterné avec un autre mode), tandis ←158 | 159→que 3 % des personnes utilisent les mototaxis, le même pourcentage que celui de l’utilisation de la voiture. En termes de nombre de déplacements, 44 % des personnes ont déclaré réaliser entre 1 et 2 déplacements par jour et 15 % se trouvent dans une situation d’immobilité complète. Étant donné l’énorme proportion de personnes qui se déplacent à pied, on peut supposer qu’une bonne partie de ses déplacements se font dans un périmètre relativement limité. Le taux de motorisation, dans les quatre secteurs de l’enquête, est de 17,9 % (11,6 % des domiciles possèdent une voiture, 4,5 % une motocyclette et 1 % un kombi) – c’est-à-dire que 82,1 % des domiciles ne possèdent aucun type de véhicule motorisé.

Ces résultats montrent à quel point les habitants du Morro do Alemão, et par extension du Complexo comme un tout, ont à la fois besoin d’interventions « au sol », comme nous l’avons observé, et d’infrastructures de transport collectif, si possible intégrées en termes tarifaire et d’intermodalité. Cela a en partie été réalisé par l’installation du téléphérique, décrit par les autorités comme « premier transport de masse par câble » du Brésil.

À ce sujet, il convient de souligner qu’il ne s’agit pas d’exagérer la dichotomie entre le téléphérique et les autres interventions. Cependant, ←159 | 160→il convient de comprendre les diverses implications du téléphérique. Tout d’abord, selon un acteur local, « les stations du téléphérique ont été pensées dans une logique de sécurité publique et de symbole pour la ville, pas de transport public de masse » (Entretien avec Alan Brum Pinheiro, Legroux, 15/10/2013). On note en effet que les UPP ont été installées à proximité de chaque station de téléphérique, au sommet de quatre mornes, marquant une présence visible de l’État sur ce territoire.

D’un côté, outre cette présence physique et symbolique, le choix de localisation des stations en termes de conception technique – cinq stations situées sur des sommets de mornes et une tout en bas, intégrée avec le système de trains de banlieue – n’a pas permis d’atteindre l’objectif de 30 000 passagers par jour. En 2013, un agent de l’entreprise SUPERVIA, responsable du système à l’époque, nous a confirmé que le nombre de passagers par jour se situait environ à 9000 passagers par jour. Si l’on prend en compte le fait que les touristes représentaient 30 % de la demande en semaine et 60 % les week-ends, il est possible d’affirmer que le téléphérique desservait environ 10 % des habitants sur l’ensemble du Complexo.

D’un autre côté, le téléphérique du Complexo do Alemão (le projet phare et le plus coûteux de toutes les infrastructures du PAC-1 sur ce territoire), ne fonctionne plus depuis septembre 2016, provoquant une réelle frustration et un sentiment d’abandon de la part des habitants. Car il semblerait que les habitants des favelas disposant d’une station de téléphérique se soient appropriés du système quand il fonctionnait ; c’est le cas du Morro do Alemão. Notre enquête révèle que 74 % des personnes utilisaient le téléphérique quand celui-ci fonctionnait. On note toutefois des variations selon le secteur analysé. Le graphique (figure 6.4) renforce l’hypothèse d’une limitation de l’usage du système en fonction de la localisation des stations : dans le secteur n° 47 (où se trouve la station de téléphérique), 91 % des personnes utilisaient le téléphérique tandis que 35 % des personnes n’utilisaient pas le téléphérique avec, comme raison principale, la réponse « ce n’est pas pratique ».

Figure 6.4. Graphique représentant le taux d’utilisation du téléphérique par secteur (%)

Source : Élaboration propre, Enquête « Mobilité et assainissement au Morro do Alemão », 2018.

L’arrêt du téléphérique affectent certainement la mobilité des 29 % d’habitants qui étudient ou travaillent au Complexo do Alemão mais également les 33 % de personnes qui ont déclaré étudier ou travailler en dehors du Complexo où 55 % de personnes ont déclaré travailler dans la zone nord et 13 % d’entre elles dans le centre. Lorsque l’on sait que le téléphérique était connecté à la station de trains suburbains de Bonsucesso – qui dessert justement le centre et une bonne partie de la ←160 | 161→zone nord –, on comprend mieux le taux d’utilisation du train : seulement 2 % des personnes ont déclaré utiliser le train quotidiennement. On peut imaginer que si la question avait été posée quand le téléphérique fonctionnait, le train aurait été bien plus utilisé. Cela traduit un résultat négatif en termes d’accessibilité à la ville et aux transports collectifs de grande capacité (comme le métro4 et le train).

4. Quelques pistes pour comprendre les raisons de cette opportunité perdue

Dans un premier temps, l’une des hypothèses consiste à dire que les investissements réalisés grâce à des ressources fédérales au Complexo do Alemão ne reflètent pas un changement de la structure des luttes ←161 | 162→socio-spatiales et de l’attitude des pouvoirs publics envers les demandes des habitants des favelas. Cela est remarqué dans plusieurs processus : i) le manque de détermination à honorer le projet en laissant incomplet l’amélioration du système de voirie, qui facilite la circulation interne dans favela ; iii) l’abandon complet de la manutention et de la durabilité du projet sous fond de crise et d’affaires de corruption, à l’instar de l’arrêt tristement symbolique du téléphérique peu de temps après les Jeux olympiques 2016.

Les gouvernements de Sergio Cabral à l’État de Rio (2007–2014) et d’Eduardo Paes (2009–2016) à la mairie de Rio de Janeiro ont administré la ville avec une stratégie d’accueil de méga-événements culminant avec l’organisation de la Coupe du Monde 2014 et des JO 2016. Dans ce contexte, le PAC a été approprié par les pouvoirs locaux, qui devaient en assurer la gestion et qui ont laissé une large marge de manœuvre aux intérêts des grandes entreprises de construction et de travaux publics. Les travaux du PAC-1 au Alemão ont été confiés au Consortium Rio Melhor, composé des trois plus grandes entreprises brésiliennes de construction : Norberto Odebrecht, Construtora OAS e Delta Construções. C’est en partie pour cette raison que les pouvoirs publics, conjointement aux entreprises ont privilégié les œuvres à plus grande visibilité médiatique, comme le téléphérique (Cardoso, Aragão et Jaenish, 2017), délaissant les demandes plus urgentes des habitants, qui s’étaient manifestées dans le processus participatif conduit par l’équipe du travail social.

Il est important de noter qu’un autre téléphérique a aussi été projeté pour une autre grande favela en pente de Rio, la favela de Rocinha. Cependant, dans cette favela les habitants ont rejeté ce projet. Ils se sont fermement opposés à l’installation du système de téléphérique, en organisant des manifestations et en prenant la parole pour affirmer cette opposition lors d’audiences et de réunions publiques. Des experts de la société civile et du monde universitaire ont participé à ce débat, qui a fondamentalement mis en cause le lourd investissement dans les systèmes de mobilité mécanique plutôt que d’atténuer les problèmes de santé graves touchant Rocinha. À Rocinha avant le début du projet du PAC, un schéma directeur socio spatial avait été développé pour la favela, dans un processus participatif, conduit par une équipe d’architectes. Il y avait donc parmi les habitants une connaissance d’un projet construit de façon collective qui ne comprenait pas la construction d’un téléphérique (Toledo, 2010)←162 | 163→

Dans le cadre du PAC Alemão, le contexte était assez différent. La participation des habitants aux prises de décisions concernant les projets du PAC-1 a été assez faible, ce qui explique certainement une partie de l’échec du projet. Ce déficit de participation est lié au fait que le dialogue, selon Alan Brum Pinheiro, de l’Institut Raízes em Movimento, se serait fait au sein de réunions fermées entre les agents du gouvernement et les présidents d’association des favelas, ces derniers n’étant pas connectés avec les habitants et leurs aspirations. De fait, bien que le degré d’autonomie des associations de quartiers (par rapport aux trafiquants) varie d’une favela à l’autre (Amoroso, Brum, Soares, 2014), il semblerait que le trafic de drogue ait affecté la représentativité des habitants et leur participation à la prise de décision. En effet, en analysant le cas du Alemão, Rodrigues montre les rapports entre les associations d’habitants et le trafic de drogue :

« Certains dirigeants des associations de quartier dans les années 1980 s’adressaient aux chefs du trafic en tant que propriétaires du “Morro”. Selon l’un d’entre eux, à la mort d’un chef important du trafic de drogues en 1994, la plupart des présidents d’associations d’habitants, dont lui, ont été contraint de quitter le Complexe et de se faire remplacer. Cette situation a miné la représentativité des habitants auprès des associations, toute en réduisant le degré d’autonomie de leurs décisions » (Rodrigues, 2016, p. 66).

Considérations finales

En dépit d’investissements conséquents prévus, bon nombre de projets, notamment les interventions les moins visibles telles que l’assainissement, l’amélioration des infrastructures piétonnes, sont restés sur le papier. Le projet phare du PAC-1 au Complexo do Alemão, le téléphérique, est à l’arrêt depuis septembre 2016, aboutissant à un résultat concret, en termes d’améliorations des conditions de vie des habitants, très en dessous de ce qui était attendu. Les problèmes de mobilité et d’assainissement persistent. Pourtant, même avec une faible participation, le Plano de Desenvolvimento Sustentavel avait identifié certaines requêtes des habitants. Mais le projet s’est éloigné des objectifs initiaux en cours de route, guidé par d’autres intérêts. Il convient de souligner que les entreprises susmentionnées, entre autres, les entreprises de transport (notamment de bus) et le gouvernement de l’État de Rio de Janeiro ont été impliqués dans des scandales de corruption durant cette période de préparation aux méga-événements. Sergio Cabral a été ←163 | 164→emprisonné en novembre 2016 et est pointé comme étant le chef de la plus grande histoire de corruption de l’État de Rio de Janeiro. Pour le moment, il a été condamné à 72 ans de réclusion mais il est suspect dans 12 autres scandales de corruption.

Notre recherche et notre enquête « Mobilité et assainissement au Morro do Alemão », dresse un portrait (partiel) permettant de mettre en exergue et de comprendre les problèmes auxquels les habitants font face en termes de services et d’infrastructures urbaines de base. Les données collectées pourraient permettre de guider des projets futurs, plus adaptés aux demandes et aux pratiques spatiales des résidents.


1L’équivalent de plus au moins 460.000.000 euros.

2Au Complexo do Alemão, il existe divers territoires et portions de mornes où la Police ne se risque pas à entrer.

3Dans les métropoles brésiliennes, la question de l’accessibilité et de la mobilité des habitants des favelas est encore peu étudiée. Pourtant, à Rio de Janeiro, 23 % des habitants de la municipalité vivent dans des favelas, soit 1 443 773 personnes (Cavallieri, Vial, 2012). Bien que le lien étroit entre accès aux transports collectifs et pauvreté urbaine soit étudié par la littérature brésilienne (Gomide, 2003, 2006 ; Vasconcellos, 2014 ; Pero, Mihessen, 2012 ; Lemos, Santos, Silva, 2004 ; Pereira et al., 2018), il existe encore peu d’enquêtes représentatives, telles que celle que nous présentons ici, réalisées auprès des habitants de favelas. Parmi les études empiriques significatives concernant la mobilité et l’accessibilité des habitants des favelas de Rio de Janeiro, il convient de citer celle de l’ITRANS (2004) avec une enquête dans 1600 domiciles d’habitants à bas revenus, dont 400 à Rio de Janeiro et celle de Koch, Lindau e Nassi (2013), avec un échantillon de 2000 questionnaires appliqués dans quatre favelas de Rio de Janeiro.

4Il convient de souligner que le projet a abandonné en chemin la connexion prévue avec la ligne 2 du métro, qui aurait été possible aux stations d’Inhaúma et de Nova América/Del Castilho, traduisant dès sa conception une intégration déficitaire et limitant l’accessibilité à la ville des habitants.

Références bibliographiques

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