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Le Nigeria et la Suisse, des affaires d’indépendance

Commerce, diplomatie et coopération 1930–1980

Steve Page

Analyser les rapports économiques et diplomatiques entre le Nigeria et la Suisse revient à se pencher sur des mécanismes peu connus de la globalisation: ceux d’une relation Nord-Sud entre deux puissances moyennes et non coloniales. Pays le plus peuplé d’Afrique, le Nigeria semblait en passe de devenir, à l’aube de son indépendance, une puissance économique continentale. La Suisse, comme d’autres pays, espérait profiter de ce vaste marché promis à une expansion rapide. Entreprises multinationales, diplomates et coopérants au développement sont au centre de cet ouvrage, qui s’interroge sur les motivations, les moyens mis en œuvre et les impacts des activités de chacun. S’y ajoutent des citoyens suisses de tous âges et de tous milieux qui, bouleversés par les images télévisées d’enfants squelettiques durant la « Guerre du Biafra » en 1968, entreprirent des collectes de fonds et firent pression sur leur gouvernement pour qu’il intervienne. Ce livre donne une profondeur éclairante aux relations Suisse–Nigeria, récemment médiatisées sur leurs aspects migratoires, ou sur les pratiques opaques de négociants en pétrole établis en Suisse.
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Chapitre IX: Coopération minimale

Chapitre IX

Coopération minimale

Le Nigeria, dans la foulée de la reconstruction et de la réconciliation, élabore de nouveaux plans de développement qui mettent l’accent sur l’agriculture et expriment l’intention de se rapprocher des aspirations populaires. Pour plusieurs raisons, les résultats restent éloignés des attentes, mais les revenus du pétrole laissent espérer une plus grande indépendance financière. En parallèle, la reformulation de l’aide suisse au développement privilégie le secteur rural et veut encourager le bénéficiaire « à s’aider lui-même ». Cette convergence de vues mise à part, le choix d’une concentration géographique de l’aide sur le critère de pauvreté écarte le Nigeria des pays prioritaires.

Conscients que les besoins en savoir-faire restent importants, le Gouvernement fédéral à Lagos et ceux des Etats adressent de nombreuses requêtes d’aide aux nations industrialisées, dont la Suisse. Pour décliner sa participation à plusieurs projets qu’elle juge pourtant utiles, la Coopération technique évoque tour à tour son manque de ressources financières et la situation économique du Nigeria. Quand celui-ci propose d’assumer les frais d’une collaboration, ce sont les limites en ressources humaines qui retiennent officiellement l’Administration suisse. Le centre de photogrammétrie aérienne représente l’unique projet significatif de coopération initié par les deux pays dans les années 1970 ; cet engagement coïncide plus ou moins avec le retrait de l’aide publique suisse du centre de formation horlogère à Lagos.1 Enfin, il tient compte d’intérêts du secteur privé, avec qui le gouvernement et l’Administration suisses montrent moins de réticences à collaborer qu’auparavant. L’analyse de ce projet s’efforce d’évaluer le poids des différents objectifs et intérêts de la Suisse au miroir des attentes ou besoins nigérians, ainsi que d’identifier les facteurs décisifs permettant d’établir et pérenniser la coopération. ← 301 | 302

1.   Visions croisées du développement

Planification nigériane

Il n’y a jamais eu de mécanisme de planification au Nigeria. […] Le centre n’a jamais effectivement contrôlé l’investissement dans les régions ou les Etats. Le Gouvernement fédéral n’a pas non plus développé les moyens de planifier le secteur public.2

Ici, l’historien Tom Forrest tient à relativiser l’importance qu’une vaste littérature accorde aux plans nationaux de développement. Mais en dépit d’une faible coordination et de nombreux blocages dont les résultats mitigés se ressentent, ces plans contiennent une vision du développement et entretiennent un débat sur ces questions.

Le Second plan national de développement 1970-1974, à la différence du Premier3, est de conception entièrement nigériane et se base sur une conférence d’une semaine rassemblant fonctionnaires et universitaires à Ibadan en mars 1969. Dans ces deux milieux se recrutent les planificateurs.4 L’organisation des secours, la réhabilitation et la reconstruction des zones affectées par la Guerre sont reconnues comme priorités immédiates. Considérées priorités sui generis, la défense et la sécurité ne devraient pas absorber les ressources « au point qu’il n’y ait plus rien à défendre ». Au-delà, l’agriculture, l’industrie, les transports et la main-d’œuvre se trouvent dans le premier groupe de priorités ; l’électricité, la communication et la distribution d’eau dans le second, puis tout le reste dans un troisième.5

Pour la formulation du Troisième plan 1975-1980, le National Eonomic Advisory Council voit le jour en 1972 ; ses membres, assurant un lien entre le gouvernement, les chambres de commerce et les syndicats, suivent une formation organisée conjointement par l’Université d’Ibadan et la Banque mondiale avant de soumettre leurs programmes au Central Planning ← 302 | 303 Office, une division du Ministère fédéral du développement économique qui rassemble 140 collaborateurs. L’ordre des priorités n’est pas remis en cause, mais au-delà de la hausse du produit intérieur brut, les objectifs se précisent : plus large redistribution du revenu, réduction du chômage, meilleure qualification des travailleurs, diversification de l’économie.6

Si la croissance du PIB s’est révélée constante sous le Second Plan, de nombreuses activités productrices d’avant-guerre ont repris et plusieurs projets ont été menés à terme, face au bilan général, la déception l’emporte. Au même titre que le suivant, ce plan entend remédier à un manque d’ancrage populaire, un développement élitiste. Or, l’année suivant son lancement, un commentaire publié par l’Université d’Ile-Ife souligne plusieurs distorsions, dont l’affectation de 80 % des dépenses aux zones urbaines, ne concernant ainsi qu’une minorité de la population.7 Bien qu’au centre des intentions, les projets agricoles restent éloignés de leurs objectifs et reflètent plusieurs blocages récurrents. Le Gouvernement fédéral estime que dans plusieurs régions, le Troisième plan doit initier des réformes plus urgentes que la mécanisation de l’agriculture, repoussée à plus tard. Mais à ce moment, les Etats ont déjà importé machines et tracteurs, ce qui l’incite à modifier sa position.8 Puis, le manque d’instructions ne permet pas aux paysans de faire bonne usage de cet équipement. Dans la presse et les cercles académiques, on dénonce une négligence de l’irrigation, du régime foncier et des incitations économiques.9

Les projets industriels sont grippés, entre autres, par la rareté de main d’œuvre qualifiée. Lors d’une cérémonie des diplômes à laquelle assiste Gowon, le chancelier de l’Université d’Ile-Ife H. A. Oluwasanmi déclare que « dans le monde scientifique et technologique, nous ne sommes pas seulement attardés, nous n’existons simplement pas ».10 Ce problème renvoie à la formation académique, mais aussi à la scolarité de base. Professeur à l’Université d’Ibadan, Ayo Ogunseye juge les planificateurs trop élitistes et appelle à diriger plus d’efforts vers les échelons inférieurs de ← 303 | 304 l’éducation.11 Des progrès sont enregistrés aux deux niveaux, mais ne suffisent pas à procéder pleinement à l’indigénisation sans perte de savoir-faire.

En contre-partie des faibles progrès agricoles et industriels, le secteur minier, grâce au pétrole, se développe au-delà de toute attente et double son apport en cinq ans. Acquérant 55 % des actions de toute compagnie pétrolière établie au Nigeria, le Gouvernement fédéral en partage les fruits.12 Donc, à la différence du Premier plan 1962-1968 qui prévoyait 50 % du financement par des fonds étrangers, le Second restreint cette part à 20 % et le Troisième entend s’en passer complètement. La décision d’auto-financement est prise en conscience de la contingence des réserves de pétrole et de la volatilité des cours : en 1975, le plan prévoit que ces revenus soient employés à diversifier l’économie.13

Inaugurant le bureau des impôts à Kano en 1973, le ministre fédéral des Finances Shehu Shagari présente l’extension de la fiscalité comme moyen de s’affranchir « de la vieille idée de chercher des pays amis pour de l’assistance financière ».14 Qu’une telle ambition se heurte aux mêmes obstacles systémiques – concurrence entre les régions, corruption, manque de données démographiques et foncières – que les autres objectifs du plan ne mérite pas d’être détaillé. Néanmoins, tout comme les appels à la « nigérianisation » de l’économie et de la main-d’œuvre, cette déclaration révèle une frustration face à l’indépendance nationale qui semble inachevée.

Dans les colonnes du Daily Times, l’économiste Samuel Aluko rappelle que malgré les mesures annoncées dans le Second plan pour favoriser l’emploi de Nigérians, les principaux contrats de construction routière reviennent à des compagnies étrangères. Il dénonce une discrimination systématique des experts, universitaires, techniciens et hommes d’affaires nigérians, en dépit de leur qualification, ce qu’il attribue à la corruption et à l’élitisme des planificateurs : ← 304 | 305

Le drame de ce pays, c’est que les conseillers gouvernementaux sont éloignés des aspirations et sentiments dominants des Nigérians. Ils se sentent particulièrement flattés d’être démarchés par des têtes roses et blanches portant des attaché-cases et dont le contrôle de notre économie a augmenté, est en train d’augmenter, mais doit être réduit.15

Une discrimination existe probablement, mais n’est pas la seule cause du recours aux services d’expatriés. Aluko cite des ingénieurs nigérians « hautement qualifiés », mais ne mentionne pas l’évident déficit de savoir-faire, pourtant souligné par Oluwasanmi dans son discours aux diplômés. S’adressant à l’Université de Zaria, Joe Garba déclare que le Nigeria « est prêt à acheter, emprunter, et si nécessaire, voler de la technologie et du savoir-faire de n’importe quel pays, quelle que soit son idéologie ».16 Dans ce but, la présence d’experts étrangers joue un rôle majeur, mais le sens de leur engagement dépend de la manière de procéder. Prince Lamuye, commissaire de l’Agriculture de la région Ouest, souligne le besoin de formation dans tous les domaines, en insistant sur l’exploitation forestière ; d’où une préférence pour des experts plus portés vers l’enseignement que la technique. Et pour une meilleure continuité, il souhaite des séjours plus longs.17

Coopération suisse décomplexée

Au cours de la décennie 1970, l’aide suisse au développement fait objet de débats qui amènent à reformuler des priorités à travers la Loi fédérale sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales, du 19 mars 1976.18

La Guerre civile du Nigeria, comme celle du Vietnam, donne en Europe une nouvelle résonnance aux actualités des pays décolonisés. Telle qu’émergée à la fin de la Seconde Guerre mondiale, la doctrine développementaliste est remise en question, en ce moment où les forces profondes sont davantage mises en évidence. L’ascendance du mouvement ← 305 | 306 tiers-mondiste marque une attitude plus critique envers les relations internationales, où les concepts « exploitation », « impérialisme » ou « néo-colonialisme » servent à expliquer la pauvreté ou les conflits. Dans cet ordre d’idées, l’aide publique au développement est perçue comme un moyen offert aux investisseurs privés de tirer profit du Tiers-monde.19

En 1968, pour le publiciste de gauche Theo Pinkus, l’affaire Bührle ne résulte pas d’un délit exceptionnel : au contraire, « cupidité, falsifications et contournement des règles participent pleinement au système capitaliste ».20 Dans sa campagne pour l’interdiction des exportations d’armes votée en 1972, le Conseil suisse des associations pour la paix mise sur le soutien des organisations d’aide au développement. Parmi elles, la Déclaration de Berne estime qu’aucun groupe ou individu actif dans ce domaine ne peut éluder la question des exportations d’armes. Selon l’économiste et membre du Groupe de travail tiers-monde Berne21 Rudolph Strahm, le besoin d’armes des pays du Sud provient d’un mécanisme enclenché par les pays développés afin de conserver leur influence au-delà de l’époque coloniale. Il insiste encore sur les multiples enjeux de la prochaine votation, dont la campagne offre l’opportunité de montrer que « l’armement représente plus ou moins l’antithèse du développement, que la politique de paix et la politique de développement vont de paire ».22

Suite au refus de l’initiative par une faible majorité populaire, une vingtaine d’organisations continuent à se réunir et produisent en 1975 le rapport « Maldéveloppement », qui voit un lien étroit entre le « développement chaotique » du Sud et une mauvaise orientation de l’aide par les pays industrialisés. Ce document appelle à se préoccuper des besoins fondamentaux des plus pauvres, utiliser des techniques plus adaptées, mieux surveiller les multinationales, viser un changement de structures, et souligne

[…] une incompatibilité fondamentale entre une politique de développement qui se veut au service des pauvres d’une part, et, dautre part, la politique étrangère ainsi que les relations économiques internationales de la Suisse, qui servent ses propres intérêts.23 ← 306 | 307

Au niveau du Parlement, le débat sur le développement s’intensifie aussi dès la fin des années 1960, mais aboutit à des conclusions différentes de celles des organisations tiers-mondistes. Face à la constante augmentation des crédits à la coopération technique, des députés conservateurs promeuvent l’adoption d’un article constitutionnel soumettant l’octroi des futures sommes au référendum populaire. Cette proposition est écartée en 1973 par une forte majorité, d’avis que la politique étrangère nécessite une approche plus globale et ne peut se fragmenter en une série d’articles. Toutefois, le Conseil fédéral ressent le besoin d’une base légale et lance un projet de loi.

Au premier projet avancé en 1973, le député républicain J. Schwarzenbach oppose l’argument frontal du gaspillage et souhaite que la Suisse se limite à une aide humanitaire. Du côté gauche, une des voix les plus critiques est celle du socialiste J. Ziegler, qui relaie les conceptions des organisations tiers-mondistes en appelant à agir sur les relations économiques dans leur ensemble. Ces positions obtiennent un écho extrêmement faible à l’Assemblée, qui s’achemine vers un consensus autour du rôle positif des investissements privés.24 Celui-ci résulte d’un tournant amorcé vers 1966-1969, alors que W. Spühler tient les rênes du DPF et envisage le développement non pas comme un processus d’égalisation des ressources entre riches et pauvres, mais au travers d’une « collaboration entre partenaires égaux, dans leur intérêt bien compris ».25 Dans cette optique, le Conseil fédéral prône un soutien accru aux investisseurs et place l’accent de ses messages sur les intérêts économiques suisses.

[…], le fait que l’aide est souvent intéressée est admis et même vanté, car « même une aide ‹ intéressée › peut avoir une grande valeur pour les pays en développement », et, d’autre part, « les sentiments altruistes ne sont pas un stimulant suffisant pour provoquer une aide substantielle ».26

Cette vision angélique des contributions privées, avec abstraction totale des externalités négatives, le politologue De Dardel l’attribue à un appareil statistique trop lacunaire et la place dans un contexte où le slogan trade, not aid pénètre profondément les idéologies. La croissance économique ← 307 | 308 générale fait croire à des retombées positives pour toutes les parties et la théorie de la dégradation des termes de l’échange vient à apparaître désuète, au profit d’un idéal d’intégration dans le marché mondial, qui « ne peut être que bénéfique aux pays pauvres ».27

Au sein de l’Administration fédérale, la Division du commerce défend une orientation de l’aide vers les intérêts économiques suisses privés, tandis que la Coopération technique penche encore vers une approche désintéressée. La charge de concilier ces vues dans le projet de loi revient au vice-directeur de la CT Thomas Raeber. Il accéde à ce service en 1967 grâce à l’appui d’un ami industriel, à un moment où il avoue ne pas mieux connaître l’aide au développement qu’un lecteur régulier de la Neue Zürcher Zeitung. D’un surplomb avoué au-dessus des partisans du désintéressement, qu’il nomme « les croyants », Raeber n’exclut pas d’élever le soutien de l’industrie suisse en finalité.28 Le projet de loi accepté en 1976 dirige l’aide vers les pays les plus pauvres, mais souligne largement les intérêts suisses.

Le Nigeria n’est pas retenu selon le critère de pauvreté ; en Afrique de l’Ouest, les choix de la Coopération technique se portent notamment sur le Burkina Faso et le Niger. Les principaux domaines d’action que la loi privilégie sont, par ordre décroissant d’importance : le développement rural, l’amélioration alimentaire, la promotion de l’artisanat et de la petite industrie locale, la recherche et le maintien d’un équilibre économique et démographique. Un objectif central consiste à mettre les destinataires de l’aide « en mesure d’assurer leur développement par leurs propres forces ».

2.   Projets considérés

Une des premières requêtes d’aide adressées à la Suisse au lendemain de la Guerre civile provient du gouvernement de l’Etat Est central, en juillet 1970. Trois ans plus tôt, à Enugu, la firme suisse Brown Bovery a installé une antenne radio qui fut ensuite utilisée à des fins militaires par ← 308 | 309 le Gouvernement fédéral nigérian, puis reprise par les autorités de l’Etat lors de l’armistice. Ces dernières souhaitent désormais équiper l’antenne d’un modulateur de fréquence estimé à 60’000 Sfr et se tournent vers l’ambassade de Suisse pour une aide financière. Bien que le chargé d’affaires leur précise qu’il s’agit d’une affaire purement commerciale, il situe cette demande dans une zone grise entre la coopération technique et le soutien aux exportations. Selon lui, la Suisse aurait, grâce à son engagement humanitaire, acquis une excellente réputation dans l’Est au prix de légères frictions29 avec Lagos. Prévoyant que les Igbos récupèrent une position proéminente au niveau national, Jeanrenaud recommande de soigner la relation avec eux, tout en estimant que « dans cette région du monde », on accorde plus de signification politique à une station radio qu’en Europe. Lagos pourrait donc voir d’un mauvais œil que la Suisse soutienne un gouvernement de l’Est dans cette entreprise.30

A point nommé, la procédure laisse du temps de réflexion : on invite le requérant à contacter le fabricant qui pourra ensuite demander une garantie contre les risques à l’exportation. Gelzer, du DPF, songe à la probabilité qu’ayant obtenu du Nigeria des contrats pour une somme d’environ 13 mio Sfr, Brown Bovery accepte de céder l’instrument à des conditions généreuses. Mais si la diplomatie suisse était à nouveau sollicitée, il insiste pour que le gouvernement fédéral nigérian soit consulté.31 L’affaire reste en suspens.

Le même type de facteurs politiques émerge en 1972, lorsque le Dr. Ezenwa argumente en soulignant le besoin de reconstruction de l’Est après la Guerre et en déplorant que le soutien de la population suisse au Biafra ne se soit pas perpétué une fois la paix revenue. Ezenwa est directeur d’une division de l’Institut tropical de Bâle et expose à la Coopération technique les besoins financiers relatifs à la construction et l’équipement de l’Enugu Specialist Hospital. On lui répond que « de telles considérations d’ordre politique ne devraient pas être déterminant pour le choix [des] projets, mais les chances que le projet en question a de contribuer au développement du pays ». Ici encore, la procédure indiquée permet de ne pas refuser ← 309 | 310 d’emblée. La CT juge inadéquat de traiter directement avec Lagos, sachant que la santé n’est pas un « domaine prioritaire » et le Nigeria un « pays de concentration » géographique de l’aide, mais n’exclut pas une contribution si le projet était pris en main par une organisation, telle Caritas.32

Deux requêtes informelles concernant le tourisme – autre domaine non-prioritaire de la coopération suisse – sont adressées à l’ambassadeur Andres lors de visites de courtoisie. Anthony Enahoro, ministre fédéral de l’Information et du travail, évoque des besoins de formation en hôtellerie et d’investissements, alors que le brigadier C.O. Rotimi, gouverneur de l’Etat Ouest, a séjourné en Suisse à plusieurs reprises, y apprécie les facilités touristiques et souhaite l’envoi d’experts pour le développement d’infrastructures. Andres lui communique sa réticence en promettant de transmettre la demande à Berne.33 En 1975, la visite en Suisse prévue par le Ministère du commerce pour y étudier les infrastructures touristiques est annulée, en partie à cause du coup d’Etat.34

Admettant que Lagos « déborde d’ordures dont l’élimination est très attendue pour des raisons sanitaires », le chargé d’affaires soutient le projet de la ville, qui espère une participation suisse de 40’000 Sfr à une installation de traitement des déchets. Informée par l’ambassade, la firme Gebrüder Bühler AG sonde la Coopération technique qui lui oppose le critère des pays de concentration adopté sous pression du Parlement, ainsi que la pénurie de main d’œuvre en Suisse. L’issue de ce projet auquel l’ambassade « n’a aucune objection […] et peut, au contraire, facilement argumenter en sa faveur », n’est pas connue.35

En 1971, la CT reconnaît le besoin de planter des arbres dans le Nord-Est du Nigeria pour lutter contre l’érosion et développer l’économie forestière. Dirigé par la FAO, ce projet apparaît comme « totalement intégré dans [les] objectifs locaux, […] indispensable à long terme ». Or, il ← 310 | 311 est probable qu’à ce moment, la Confédération ne privilégie pas explicitement le secteur rural. L’utilité supposée ne suffit pas à la CT pour lever des obstacles qu’elle juge financiers, tout en évoquant à nouveau le critère de concentration géographique.36

Dans des termes plus clairs, pour justifier le refus d’octroyer des bourses, le coopérant I. Cornaz qualifie le Nigeria d’« un des pays les plus avancés d’Afrique ». Enfin, la crise économique qui débute en 1973 et les restrictions migratoires imposées par la Confédération compliquent un peu plus la situation, comme le DPF l’explique aux diplomates nigérians en poste à Berne qui s’informent de la possibilité, pour leurs compatriotes, d’effectuer des stages de perfectionnement en Suisse.37 Cela dit, l’ambassade du Nigeria insistera sur le fait que plusieurs stagiaires ou étudiants n’ayant obtenu qu’un visa de tourisme ont de surcroît la plus grande peine à le faire prolonger pour terminer leur formation. Jürg Iselin du DPF relaie pleinement cette intervention auprès des instances concernées et cite les 400 Suisses du Nigeria face au nombre négligeable de Nigérians en Suisse, qu’il recommande de traiter avec bienveillance, « dans l’intérêt de nos relations bilatérales […] et notamment afin d’éviter d’éventuelles mesures de ‹ représailles › » à leur égard. Il conclut qu’il en va d’une « contrepartie bien modique dans le cadre de l’offensive vitale menée par la Suisse pour conquérir de nouvaux marchés et débouchés dans le Tiers-monde et auprès de partenaires importants comme le Nigéria en particulier ».38

Les requêtes appuyées avec le plus d’insistance auprès de l’Administration suisse concernent la formation. Pro Helvetia traite promptement les demandes de l’Université d’Ile-Ife et de la bibliothèque d’Orlu, en envoyant une trentaine de livres à la première et une cinquantaine à la seconde, qui a été érigée grâce à des fonds suédois.39 Au sujet du futur ← 311 | 312 polytechnique d’Ibadan, une délégation de l’Etat Ouest40 approche le DPF en août 1970 et souhaite une contribution dans trois domaines de formation, ce qui impliquerait l’engagement de quatre à cinq experts, des coûts de 1 à 2 mio Sfr d’équipement et l’octroi de bourses pour 200’000 Sfr. La CT apparente le projet au Polytechnique de Nairobi ou au Yaba College of Technology, considère sa dimension internationale et poursuit les discussions. Également sondée, la Fondation suisse pour la coopération technique laisse entrevoir sa participation pour la phase de formation en usine, mais la délégation explique que l’industrialisation nigériane est trop faible pour permettre un programme de stages. En décembre, le projet est toujours jugé intéressant par la CT, mais entre temps, huit pays africains de concentration ont été choisis et le Nigeria n’en fait pas partie. Un mois plus tard, le coopérant Serge Salvi souligne que l’entier du budget jusqu’à fin 1972 est affecté à la poursuite de projets déjà initiés, mais n’exclut pas de reconsidérer l’affaire en temps voulu.41

Une délégation du gouvernement fédéral nigérian rend elle aussi visite au DPF, en juin 1976, afin de transmettre des appels d’offres pour la prochaine construction de colleges of technology. Elle requiert une aide sous forme de coopération technique payée, soit sans coût significatif pour le gouvernement suisse, selon une procédure qui vise à décourager les pots-de-vin en évitant que les firmes n’aient à négocier directement avec les autorités locales. Le DPF servirait ainsi d’intermédiaire en recueillant les offres, ce que le chargé d’affaires à Lagos Jean-Daniel Biéler juge d’un grand secours pour les entreprises suisses de construction, étant nombreuses à prospecter le Nigeria mais peu à surmonter « les embûches dont leur chemin est pavé ».42 Agendée pour novembre et sur deux semaines, la mission de prospection composée du coopérant K. Seiler, d’un collaborateur d’un technicum suisse et d’un architecte convient parfaitement à la délégation nigériane, qui insiste pour en exclure tout représentant du secteur privé. Celle-ci suggère aux autorités suisses de former un consortium, prendre le projet en régie et coordonner toutes les phases de construction. Mais en ← 312 | 313 dépit des facilités financières, le coopérant Othmar Hafner estime qu’une telle responsabilité excède les moyens en personnel de la CT et préfère une « variante minimale », consistant à se retirer après la mission de prospection et recommander l’organisation Swisscontact43 pour la régie. En outre, la formule de « l’aide payée », en cette période d’affermissement de la Realpolitik suisse44, ne fait toutefois pas l’unanimité. Si Hafner salue l’occasion de montrer au contribuable que son argent n’est dépensé que là où manquent les fonds des pays bénéficiaires, le délégué à la CT Marcel Heimo, s’appuyant sur les propos du vice-directeur Rolf Wilhelm, met en garde que son service « pénètre dans un domaine fort proche de l’économie privée », qui ne correspond pas toujours à sa vocation et dépasse ses moyens.45

3.   Le centre de photogrammétrie aérienne

En tant que procédé de mesure à partir de photos pour relever des cartes, la photogrammétrie est utilisée au Nigeria, durant la période de décolonisation, par les services de Federal et Regional Surveys. En 1957, des relevés aériens ont été effectués sur la région Ouest et des travaux devraient démarrer dans la région Nord, pour des « motifs géologiques », tandis que la région Est manque encore de « cartes basiques ».46 La rivière Sokoto, deux ans plus tard, est perçue comme une menace pour les terres agricoles et sa canalisation demande une cartographie sur base de photos aériennes.47 ← 313 | 314

A la veille de l’indépendance, le directeur des Federal Surveys R. B. McVilly ressent une situation d’urgence : ses activités, entièrement financées par les caisses coloniales, dépendront bientôt des moyens de la coopération technique, nécessitant des procédures de requêtes qui risquent de ne pas aboutir avant le 1er octobre. Les ressources humaines causent la plus grande inquiétude. Une Survey Training School existe à Oyo en 1957, alors qu’une autre doit être érigée près d’Abeokuta, mais il reste difficile de trouver des Nigérians qualifiés pour cette formation.48

Le service de cartographie subsistera auprès du Ministry of Works, sans que nous en sachions plus sur son mode de travail ou ses éventuelles difficultés. Les universités de Nsukka et Zaria, respectivement ouvertes en 1960 et 1962, offrent des cours de photogrammétrie. Toutefois, dès 1963, la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique [UNECA] envisage la création d’un centre régional de formation en photogrammétrie aérienne. Il s’agit d’intéresser trois gouvernements d’Afrique de l’Ouest à ce projet commun, mais dans un premier temps, seuls le Ghana et le Nigeria s’annoncent, avant que le Dahomey et le Sénégal les rejoignent. En 1970, le Nigeria construit des locaux sur le campus de l’Université d’Ile-Ife, puis le directeur des Federal Surveys Oluwole Coker cherche du soutien, entre autres, auprès du gouvernement suisse. Les maisons Atlas (nig.) Ltd et Steiner & Co, écoulant toutes deux des instruments de mesure suisses au Nigeria, sont représentées à l’inauguration en 1972.49

Évaluation des besoins et financement

L’atout d’une bonne cartographie pour le développement industriel, agricole ou tout aménagement du territoire n’est jamais remis en question par la Coopération technique suisse. Précisément, elle juge le besoin de « techniciens en photogrammétrie » plus important que celui d’« ingénieurs de planification » et estime que ceux-là ne devraient pas être formés avec des instruments trop automatisés.50 Ici, se reflète la considération que dans ← 314 | 315 une perspective d’aide au développement, il ne convient pas d’utiliser un équipement complexe au point que son entretien établisse un trop fort lien de dépendance envers le fournisseur.

C’est avant tout pour l’équipement et le corps enseignant que Coker espère une assistance de pays industrialisés. Une expérience de plus de dix ans l’a convaincu que les instruments suisses n’ont pas d’égal sur le plan fonctionnel et qualitatif, une impression confirmée par un récent séjour en Europe de l’Est, où ils étaient aussi très appréciés. En 1963 déjà, les universités de Nsukka et Zaria s’intéressaient à un instrument de la maison Wild, dont le coût élevé les incitaient à requérir le soutien de la diplomatie suisse. L’ambassade se réjouit tout autant que la CT de soutenir un projet dont l’utilité pour le Nigeria lui apparaît si clairement et qu’il soit de surcroît bénéfique au secteur privé. En termes de cartographie, Andres qualifie l’Afrique de « terra incognita » et du moment que les firmes Wild et Kern51 sont déjà bien représentées au Nigeria, équiper le Centre assurerait leur renommée auprès des futurs professionnels, y compris dans les pays voisins.52

Augmenter ses débouchés industriels ne résume pas toute la motivation de la Confédération, qui tient aussi à contribuer au corps enseignant et afin que les fonds le permettent, souhaite un rabais de 50 % sur les instruments Wild et Kern. Une négociation s’engage : en décembre 1972, les entreprises offrent, selon elles, la limite du possible, soit 26.6 %53 ; le mois suivant, la CT tente d’obtenir tout de même 35 %, laissant donc la situation en suspens jusqu’en août 1973, quand elle cède à la proposition de l’autre partie. Aux réductions budgétaires de la Confédération pour l’année à venir et à l’effet de promotion annoncé, Wild et Kern opposent les « hauts impôts » dont elles s’acquittent et la marge de gain sur les instruments jugée faible à cause des salaires. En premier lieu, 50 % dépasseraient « les conditions normalement garanties pour l’équipement d’établissements de formation » et les entreprises offrent la formation en Suisse d’un technicien ← 315 | 316 nigérian qui sera chargé de l’entretien.54 La première contribution de la CT, mis à part l’envoi d’un enseignant, se monte à 903’000 Sfr pour les instruments, 36’000 Sfr pour des bourses sur place et 11’000 Sfr pour le déplacement et le séjour du futur technicien d’entretien.55 La participation suisse concernera également les phases ultérieures du projet.56

Le sentiment d’urgence amène la CT à abandonner ses exigences. Au Centre, l’enseignement commence en 1972 avec du matériel hollandais, uniquement adapté à la première phase du cursus. L’argument publicitaire n’est pas contré par les entreprises, ce qui laisse supposer qu’elles l’acceptent, et étrangement, elles déplorent une sérieuse concurrence de la maison allemande Zeiss, mais se montrent inflexibles sur les prix. Peut-être que Wild et Kern se satisfont de leur ancrage au Nigeria et ne s’intéressent guère au reste du marché africain. De son côté, la CT est convaincue de la pertinence du projet par l’ambassade, trois missions de prospection et l’avis du directeur du Service topographique fédéral Ernst Huber.

Une gestion multilatérale

Dans la phase initiale, l’ambassadeur Andres évoque une probable participation de la France, l’Italie, la Tchécoslovaquie, l’Union soviétique, la Grande-Bretagne et la Hollande. Il estime que l’intérêt de ces deux dernières reposerait sur l’activité de Shell-BP au Nigeria, mais rien ne permet de le confirmer.57 ← 316 | 317

Les quatre pays membres du projet sont représentés au conseil d’administration, présidé par une personne de l’UNECA. Organe décisionnel supérieur, il ne se réunit que deux fois par année et exerce ainsi moins d’emprise sur la gestion que le groupe de travail, exclusivement composé de Nigérians, « pour des raisons géographiques ».58 Un directeur vient à être nommé, mais ne provoque pas la dissolution du groupe. Premier à occuper le poste, Zorn, issu de l’école hollandaise ITC59, cède la place en 1973 à Daramola, élu par le conseil d’administration et jusque là employé de Geodetic Survey, firme dirigée par le Suisse Keller. Cette passation de pouvoir coïncide avec l’entrée en fonction du Hollandais D’Audretch, en tant que conseiller du directeur. Suite à la mission d’enseignement de l’expert suisse en photogrammétrie J.-P. Perret, la CT finance le travail d’un instructeur hollandais devant former deux Nigérians à l’entretien des instruments. Dans les débuts du projet, la collaboration d’experts canadiens et finlandais fait figure d’exception ; en 1975, le corps enseignant est composé d’un directeur nigérian issu des Federal Surveys et disposant d’un conseiller hollandais, de deux instructeurs hollandais – dont un financé par la Suisse, d’un instructeur nigérian et d’un instructeur sénégalais.60

La Suisse et la Hollande sont les deux nations extra-africaines qui assument un engagement significatif. La seconde ne souhaite pas impliquer la première dans la conception du programme d’études, façonné sur le modèle de l’école ITC, mais cette attitude ne mène pas au conflit. Ce qui préoccupe davantage la Suisse, ce sont les divergences de vues entre expatriés et personnel local, d’abord mis en évidence par les plaintes de l’expert Perret. En février 1974, il annonce que sa patience est à bout : le directeur Zorn aurait saboté son cours, tandis que son collègue Osaikhuiwu, trop sûr de lui et davantage porté sur les aspects théoriques que pratiques, ne disposerait pas des compétences requises. D’où sa déduction :

La position sociale revêtant une signification énorme pour les gens d’ici, leurs efforts pour l’améliorer passent avant tout le reste. L’enseignement se déconnecte ainsi complètement de ses objectifs concrets. Toute discussion raisonnable avec ces gens est exclue d’emblée, car ils se sentent tout de suite attaqués personnellement.61 ← 317 | 318

Un tel rapport et la décision de ne pas renouveler son contrat incite la CT à rencontrer ses partenaires hollandais pour éclaircir la situation. Si Zorn, rentré au pays, souligne les compétences de Perret, il lui attribue une personnalité égocentrique. Cela dit, la discussion relève une frustration des « experts », dont l’esprit d’initiative se verrait entravé par le groupe de travail, soucieux de son prestige : par exemple, celui-ci interdit au corps enseignant de mener des actions de propagande, car il en revendique la responsabilité, mais n’entreprend rien. Dans ces circonstances, l’entrée en scène du conseiller d’Audretch, perçu par les Suisses comme calme et pragmatique, permettrait d’exercer plus d’influence qu’un homme brusque, aussi car sa position ne menace les prérogatives de personne.62

Confiants en ces ajustements, les coopérants suisses et hollandais partagent l’avis que les difficultés rencontrées sont propres à la phase de lancement, mais se montrent inquiets face à l’apparente « nigérianisation » du Centre. En 1974, à la différence du Nigeria, les autres nations membres ne paient pas leur cotisation et ne s’impliquent qu’à travers les rares réunions du conseil d’administration. Les étudiants sont avant tout nigérians : dans un premier temps, les cours n’existent qu’en anglais et la France ferait des offres intéressantes à ses anciennes colonies pour la cartographie. De plus, le Cameroun aurait espéré que le Centre se construise sur son sol.63 Pour favoriser la diversité, la Suisse prévoit d’octroyer des bourses : sur les vingt-neuf étudiants du terme suivant, onze ne viennent pas du Nigeria et ceux de pays membres sont désormais exemptés de taxes.64

L’usage de la photogrammétrie est moins répandu hors du Nigeria, donc dans un premier temps, le besoin d’opérateurs y dépasse celui de techniciens. Jusqu’en 1974, ceci se reflète dans la tendance des experts européens à mettre l’accent sur la formation des premiers et celle des Nigérians, concentrés sur la filière de techniciens. Puis, conformément aux statuts du Centre qui le destinent à enseigner toutes les facettes de la photogrammétrie aérienne, des cours de photo-interprétation sont intro ← 318 | 319 duits en 1978. Chaque année, la vingtaine de diplômés intègre un service de cartographie gouvernemental et les demandes d’inscriptions tendent à excéder les capacités des locaux.65

A la vue de cet afflux continu d’étudiants, la CT renforce son intention d’œuvrer à la continuité et à l’extension du Centre. Les difficultés liées à la gestion, comme les quatre changements de directeur au cours des trois premières années, sont définitivement jugées surmontables. Selon l’ambassadeur Andres, les rapports invitent à ne pas interrompre la collaboration suisse avec le Centre, « ceci d’autant plus que notre coopération technique avec le Nigeria est à considérer comme modeste. Même une prolongation du contrat pour une seule année me parait justifiée ».66 Sur sa recommandation, le coopérant Andri Bisaz inclut une étape à Ile-Ife dans sa tournée africaine en décembre 1975 et se dit « positivement impressionné par l’enseignement au Centre. Le niveau correspond à celui d’ITC et va même plus loin dans certains domaines (p.ex. théorie, mathématiques) ».67

Bisaz recommande le maintien de personnel européen jusqu’à ce que la gestion se stabilise. L’entier du corps enseignant est africain en 1978, mais la Suisse finance le poste d’un instructeur béninois jusqu’à l’année suivante, puis celui d’un expert suisse, pour une année également.68 Au 21e siècle, le Centre régional de formations aux techniques des levés aérospatiaux reste « sous les auspices » de l’UNECA et compte huit membres : Nigeria, Ghana, Bénin, Sénégal, Niger, Cameroun, Mali et Burkina Faso. Plus de trente enseignants – tous africains – se répartissent entre les départements de cartographie, d’information géographique, de télédétection ou d’autres. Les cursus de douze à dix-huit mois aboutissent à des diplômes reconnus par le Conseil africain et malgache pour l’enseignement supérieur. Souvent recommandés par leurs gouvernements, les étudiants continuent à intégrer les ministères. Des ordinateurs sont ← 319 | 320 désormais préférés aux instruments suisses et hollandais, vraisemblablement depuis les années 1990, de même que les images satellites remplacent les photos aériennes.69

La coopération de la Suisse au centre de photogrammétrie est probablement facilitée par une perception nuancée de la situation économique du Nigeria, bien qu’il ne compte pas parmi les pays prioritaires. Dans sa note sur la « coopération technique payée » de novembre 1976, Wilhelm admet les moyens importants offerts par le boom pétrolier, mais souligne un « très bas niveau de développement » au regard du revenu par habitant.70 Il est temps de voir jusqu’où ces deux facettes influencent les rapports économiques entre le Nigeria et la Suisse au sens large. ← 320 | 321 →


1      Voir chapitre IV.3. A part ceci, quelques contributions sont néanmoins accordées à la Mission de Bâle pour ses activités dans le Nord Est. Voir chapitre II.3.

2      Tom Forrest : Politics and Economic Development in Nigeria. Westview Press, Oxford 1993, p. 141.

3      Voir chapitre IV.1.

4      Sam Egite Oyovbaire : Federalism in Nigeria : a study in the development of the Nigerian state. St. Martin’s Press, New York 1985, pp. 210-211.

5      Federal Ministry of Economic Development : Second National Development Plan 1970-74. Lagos 1970, p. 35.

6      Central Planning Office : Third National Development Plan 1975-80. Lagos 1975, p. 29.

7      Commentaire du Second plan, ouvrage collectif. Voir : New Nigerian, 5.8.1971.

8      Cf. : Oyovbaire, op. cit., p. 212.

9      Daily Times, 29.8.1973, 27.2.1978. Fadahunsi, art. cit., p. 17.

10    Daily Times, 15.10.1970.

11    New Nigerian, 23.4.1970.

12    En mio de nairas constants de 1974-75, le secteur minier contribue au PIB à hauteur de 3’127 en 1970-71 et 6’552 en 1974-75. Central Planning Office 1975, doc. cit., pp. 20-21.

13    Id., p. 30.

14    New Nigerian, 20.8.1973.

15    Daily Times, 16.1.1970.

16    Ici, dans le contexte de Guerre froide, Garba proclame que le Nigeria ne fait partie d’aucun bloc. Daily Times, 17.2.1978.

17    Propos tenus à l’ambassadeur du Canada A.S. Gill. Nigerian Tribune, 24.2.1971.

18    Feuille fédérale, 1976, vol. 1, pp. 1067-1071. <amtsdruckschriften.bar.admin.ch>.

19    Kalt, op. cit., pp. 269, 296.

20    Cité par id., p. 377.

21    Arbeitsgruppe Dritte Welt Bern, ou AG3W Bern.

22    Kalt, op. cit., pp. 393, 395.

23    Cité par De Dardel, op. cit., p. 153.

24    Id., pp. 212-219.

25    Id., p. 79.

26    Ici, De Dardel cite le message du Conseil fédéral à l’Assemblée, 21.5.1969. Id., p. 84.

27    Id., pp. 86-87.

28    Propos recueillis par René Holenstein. Wer langsam geht, kommt weit. Ein halbes Jahrhundert Schweizer Entwicklungshilfe. Chronos, Zürich 2010, pp. 68-73.

29    De l’allemand : « um den Preis eines leichten Missmutes ».

30    Lettre du chargé d’affaires à Lagos au DPF, 10.7.1970. AFS, E2001(E)1982/58/443.

31    Lettre de Gelzer à l’ambassade de Suisse à Lagos, 16.7.1970. AFS, E2001(E)1982/58/443.

32    Note de la Coopération technique, 21.7.1972. AFS, E2005(A)1983/18/298.

33    A propos d’Enahoro : Communiqué de presse n° 747, 6.8.1971. NIIA, Dossier de presse Switzerland. Sur la visite à Rotimi : lettre d’Andres à la CT, 22.11.1971. AFS, E2005(A)1983/18/298.

34    Pour l’itinéraire préparé par l’Office national suisse du tourisme, voir chapitre VIII.3.

35    Lettres du chargé d’affaires de Suisse à Lagos à la CT, 18.10.1972, et de Sigismond Marcuard, délégué de la CT, à Gebrüder Bühler AG, 7.11.1972. AFS, E2005(A)1983/18/298.

36    Note de la CT, 8.11.1971. Lettre de Wilhelm, CT, au représentant de la Suisse auprès de la FAO à Rome, 17.11.1971. AFS, E2005(A)1983/18/298.

37    Note d’I. Cornaz, CT, 6.12.1973. AFS, E2005(A)1985/101/274.

38    Lettre du DPF à l’ambassade du Nigeria, 23.5.1975. Lettre d’Iselin à la Police fédérale des étrangers, l’OFIAMT et l’ambassade de Suisse à Lagos, 29.11.1975. AFS, E2005(A)1985/101/274.

39    Lettre de Pro Helvetia à l’ambassade de Suisse à Lagos, 22.11.1971. AFS, E2005(A)1983/18/299. Lettre d’Osigweh Emman à Serge Salvi, CT, 13.9.1973. Lettre de Pro Helvetia à Osigweh Emman, 17.10.1973. AFS, E2005(A)1985/101/274.

40    Pour sa composition, voir chapitre VIII.3.

41    Note à Sigismond Marcuard, délégué à la CT, 24.8.1970. Notes de la CT, 1.9, 10.12.1970. Lettre de Salvi à l’ambassade de Suisse à Lagos, 27.1.1971. AFS, E2005(A)1983/18/299.

42    Lettre de Hansjakob Kaufmann, DPF, à l’OSEC, 15.6.1976. AFS, E2001(E)1988/16/919. Lettre de Biéler à la Division du commerce, 22.6.1976. AFS, E7110(A)1987/20/107.

43    Nouveau nom de la Fondation suisse pour la coopération technique.

44    De Dardel, op. cit., p. 173.

45    Note de Hafner, 1.9.1976. AFS, E7110(A)1987/20/107. Note de Heimo à Graber, jointe à la note de Wilhelm, 4.11.1976. AFS, E2001(E)1988/16/919. Wilhelm souligne le manque de personnel, mais au contraire de son supérieur Heimo, ne ressent pas le conflit d’intérêts entre l’aide publique et le secteur privé. Il cite l’exemple de la Suède qui a créé une division administrative responsable de ce type d’aide, permettant à plusieurs de ses entreprises de prendre pied dans les pays requérants.

46    Lettre de Stamers Smith, directeur des Federal Surveys à Lagos, au Département de coopération technique, Londres, 13.11.1957. NAUK, OD 6/686.

47    Lettre de Northern Nigerian Survey au directeur des Overseas Surveys, Surrey, 9.12.1959. NAUK, OD 6/827.

48    Lettres de H. A. Stamers Smith et R. B. Mc Willy au Département de coopération technique, 13.11.1957 et 17.8.1960. NAUK, OD 6/686.

49    Rapport de l’ambassade de Suisse à Lagos, 31.10.1972. AFS, E2005(A)1983/18/299.

50    Note de la Coopération technique, 19.11.1971. AFS, E2005(A)1983/18/299.

51    Ces deux firmes sont amenées à collaborer car leur domaine de spécialisation se recoupe, mais elles restent administrativement indépendantes jusqu’à leur fusion en 1988. Voir : Rolf Simmen : Firmengeschichte Wild Heerbrugg-Leica AG. [s.n.], 1993.

52    Lettre de Bucher à Lindt, délégué à la Coopération technique, 4.9.1963. AFS, E2003-03(-)1976/44/194. Lettre d’Andres au DPF, 14.6.1971. AFS, E2001(E)1982/58/443.

53    Ces 26.6 % tiennent compte des récents 10% d’inflation et correspondent à 16.6 % sur la base des prix de 1972.

54    Note de Hafner, CT, 1.5.1972. Note de la CT pour la conversation avec Wild & Kern, 20.12.1972. AFS, E2005(A)1983/18/299. Lettre de Sigismond Marcuard, délégué à la CT, à Wild & Kern, 9.1.1973. Réponse, 22.2.1973. Lettre de Marcuard à Willy Rohner, conseil d’administration de Wild, 22.8.1973. AFS, E2005(A)1985/101/275.

55    Proposition de la CT au DPF, 11.10.1973. AFS, E2005(A)1985/101/275.

56    Proposition de la CT, 8.8.1975 : 195’000 Sfr, dont : experts : 70’000, bourses sur place : 36’000, deux bourses en Suisse pour l’entretien des instruments : 22’000, instruments : 48’000, frais administratifs : 5’000, missions : 5’000. Proposition de la CT, 8.7.1976 : 320’000 Sfr, dont : experts : 160’000, bourses : 120’000, frais administratifs : 20’000. Accord entre le Centre et la Confédération, 30.10.1978 : mise à disposition d’un expert suisse pour une année, une bourse de 5 mois en Suisse pour l’entretien des instruments, bourses : 125’000 Sfr, formation des enseignants : 20’000 Sfr. AFS, E2005(A)1985/101/275, E2001(E)1982/58/443.

57    Lettre d’Andres à la CT, 14.6.1971. AFS, E2001(E)1982/58/443.

58    Note de la CT, 26.3.1974. AFS, E2005(A)1985/101/275.

59    International Institute for Aerial Survey and Earth Science, Enschede.

60    Proposition du délégué à la CT au DPF, 8.8.1975. AFS, E2005(A)1985/101/275.

61    Lettre de Perret à la CT, 18.2.1974. AFS, E2005(A)1985/101/275.

62    Note de la CT, 26.3.1975. AFS, E2005(A)1985/101/275.

63    Ibid.

64    Nigeria : 14, Ghana : 4, Sénégal : 2, Dahomey : 2, Zaire : 2, Sierra Leone : 1. Pour le terme 1975-1976, inscriptions du Nigeria, Ghana, Sénégal, Lybie et Ethiopie. Proposition de la CT au DPF, 8.8.1975. AFS, E2005(A)1985/101/275.

65    Note de la CT, 26.3.1974. AFS, E2005(A)1985/101/275. Proposition de la CT au DPF, 28.7.1978. AFS, E2005(A)1991/16/323.

66    Lettre d’Andres à la CT, 15.8.1975. AFS, E2005(A)1985/101/275.

67    Les autres étapes du voyage sont le Cap Vert, la Guinée-Bissau et la West Africa Rice Development Association, au Bénin. Rapport d’A. Bisaz, suppléant du chef du groupe Afrique de l’Ouest, CT, 2-19.12.1975. AFS, E2005(A)1991/16/323.

68    Proposition de la CT au DPF, 28.7.1978. AFS, E2005(A)1991/16/323. Accord entre le Centre et la Confédération, 30.10.1978. AFS, E2005(A)1991/16/323.

69    Entretien avec Joseph Oloukoi, directeur du Département de cartographie, Ile-Ife, 4.11.2010. Voir, aussi : <rectas.org>, consulté le 11.9.2012.

70    Note de Wilhelm, 4.11.1976. AFS, E2001(E)1988/16/919.