Accompagner vers l’emploi

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Avant-propos

Sophie BERNARD, Dominique MÉDA, Christèle MEILLAND, François SARFATI et Michèle TALLARD

Assurément, le langage est une arme. Et la société produit des luttes d’appropriation, de réappropriation et de détournement de celui-ci. Il y a bien longtemps que dans le langage ordinaire le mot « collaborateur » désigne moins des individus ayant participé activement au succès de l’ennemi, que des salariés qui œuvrent dans leur entreprise au quotidien. Le mot dispositif, qui figure en sous-titre de cet ouvrage, connaît les mêmes errements. Dans la théorie foucaldienne, le dispositif est une technologie de pouvoir. Par son entremise, l’autorité qui le met en œuvre surveille les individus et corrige celles et ceux qui ne se conforment pas à ses desseins. Amputé de sa dimension critique, le terme est aujourd’hui employé par les politiques publiques pour rassembler un ensemble hétéroclite d’énoncés normatifs, de règlements, de procédures cherchant à rationaliser le fonctionnement des institutions, à permettre aux individus de recouvrer leur dignité et plus largement organiser la société.

La question de l’effet de ces dispositifs dans le domaine du travail et de l’emploi est une question récurrente à laquelle nous nous sommes attelés en cherchant à sortir tant d’un suivi quantitatif que d’une vision mécaniste. En effet, pour se déployer, les dispositifs supposent à la fois des publics et des professionnels, qui interagissent ensemble. Ce faisant, ils interprètent les règles et se les approprient. S’il arrive que la règle participe à installer un groupe professionnel et à le légitimer, cette dernière peut également déstabiliser des pratiques établies. Il nous paraissait également important d’articuler emploi, travail, métier et carrière. Parce que le chômage de masse sévit partout en Europe, on a bien souvent relégué les questions relatives au travail et aux carrières professionnelles au second rang. Il nous semble au contraire qu’étudier les effets des dispositifs publics sur les parcours des individus invite à rapprocher emploi et travail tant ces deux dimensions sont intimement liées dans les enquêtes empiriques.

À l’issue d’un séminaire organisé au long de l’année 2013 par des chercheurs de sept laboratoires de recherche (CEE, LEST, LESTISE, ← 9 | 10 → IDHE.S, IRES, IRISSO, PRINTEMPS) est paru un ouvrage, essentiellement centré sur des expériences hexagonales, intitulé Les dispositifs publics en action. Vers une sécurisation des parcours professionnels ? (Collectif de chercheurs de sept laboratoires, 2014). Il interrogeait la manière dont les dispositifs participent à la recomposition des inégalités entre les travailleurs. Il cherchait à comprendre les dispositifs en action, c’est-à-dire à analyser comment ceux-ci se construisent lors de la mise en œuvre, comment les acteurs s’en saisissent et pourquoi ils s’en détournent le cas échéant. Pour rendre compte de l’action des dispositifs sur les individus et sur les collectifs, nous avions cerné trois dynamiques porteuses de contradictions : (dé)stabilisation – (ré)appropriation – (in)sécurisation.

Nous avons poursuivi et élargi cette réflexion en lançant un appel à communication puis en consacrant à la présentation et à la discussion de plus d’une cinquantaine de recherches un colloque international à l’université Paris Dauphine, en juin 2014. Après avoir examiné comment se posait cette question du lien entre trajectoires professionnelles et dispositifs publics dans différentes configurations sociétales, les communications ont traité des groupes professionnels – que ces derniers soient cibles ou acteurs des dispositifs – des catégories d’analyse sur lesquels ces groupes en charge de la mise en œuvre appuient leur action ou encore des modes différenciés de recours aux dispositifs par les entreprises et enfin des effets de ceux-ci en termes de sécurisation des parcours et de retour à l’emploi. Au vu de la richesse des débats, il nous est vite apparu qu’autour de l’analyse des dispositifs en action, il y avait matière à deux ouvrages que des chercheur(e)s de trois institutions se sont chargés de coordonner.

L’un, Accompagner vers l’emploi. Quand les dispositifs se mettent en action, porté par Christèle Meilland (IRES) et François Sarfati (CEE), est centré sur la manière dont les dispositifs en action participent à l’accompagnement vers l’emploi. Il s’agit notamment d’analyser le contenu diversifié des dispositifs d’insertion suivant les catégories auxquels ils s’adressent et les configurations sociales dans lesquels ils prennent place, les pratiques des intermédiaires de l’emploi en charge de leurs déploiements, ainsi que les modes d’investissements contradictoires de ces dispositifs par leurs bénéficiaires potentiels.

L’autre, Outiller les parcours professionnels. Quand les dispositifs se mettent en action, est codirigé par Sophie Bernard, Dominique Méda, Michèle Tallard, toutes trois membres de l’IRISSO. Il traite des effets de dispositifs sur le travail, les carrières et les identités professionnelles et s’interroge sur la manière dont les processus inscrits dans les identités collectives au travail influencent tant les modes de mise en œuvre que les modes d’appropriation des dispositifs. ← 10 | 11 →

Au-delà des angles d’attaque différenciés des dispositifs qui les structurent, l’emploi pour le premier, le travail pour le second, les textes présentés dans les deux volumes édités de concert invitent à interroger l’action publique sous un nouvel angle. Parce que les auteurs ne supposent pas ex ante que les dispositifs descendent des concepteurs vers les destinataires en passant par les professionnels qui les mettent en œuvre de manière neutre, ils se mettent en situation de démontrer que les acteurs à tous les niveaux agissent avec le dispositif autant qu’ils sont agis par le dispositif ou qu’ils n’agissent sur le dispositif.

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INTRODUCTION

Les politiques d’accompagnement des chômeurs

Normes, organisations et pratiques

Éric VERDIER¹

L’installation d’un chômage de masse dans la plupart des pays d’Europe s’est accompagnée de discours économiques, politiques, et sociaux. Elle a aussi donné lieu à la construction de multiples dispositifs publics, à leur mise en œuvre et à leur évaluation. Il s’agit dans cet ouvrage de revenir sur les politiques d’accompagnement des chômeurs. Dans cette introduction, nous voudrions d’abord, esquisser une réflexion sur les modes de justification idéologique de ces dispositifs. Si on peut observer un lien entre théorie économique, idéologie et construction de dispositif, on doit être vigilant à ne pas sombrer dans une lecture monolithique. Les politiques d’accompagnement des chômeurs ne se résument pas à la mise en œuvre d’un rouleau compresseur néo-libéral condensé dans l’expression « politiques d’activation ».

Sur un autre plan, nous voudrions également rappeler que l’action publique ne se déploie pas de manière homogène, faisant fi des normes locales et des pratiques des acteurs. Nous montrerons dans un dernier temps que l’action publique produit de multiples catégorisations qu’il convient de déconstruire pour comprendre comment elle opère et se légitime

1. Au-delà du tournant néo-libéral ?

Une première lecture cursive des diverses contributions à cet ouvrage pourrait conduire à conclure qu’en matière de gestion du chômage et d’accompagnement des chômeurs vers l’emploi, le modèle néo-libéral n’est plus simplement un référentiel d’action publique mais un mode d’organisation, de gestion et de légitimation bien établi. Les demandeurs d’emploi ne seraient-ils pas devenus clairement responsables de leur sortie du chômage ? L’instrument clé (Lascoumes, Le Galès, 2004) qu’est « l’activation » des chômeurs ne se traduit-il pas par un arsenal ← 13 | 14 → de dispositifs de suivi (statistiques et procéduriers), d’incitations comminatoires (« intéressement », seuils d’indemnisation plus rigoureux, etc.), de contrôle (entretiens d’évaluation de plus en plus intrusifs) et de sanctions (diminution ou suppression des allocations en cas de manquement) ? L’organisation des agences publiques n’a-t-elle pas été revue dans cette perspective, en rapprochant leurs missions d’accueil et d’orientation des demandeurs d’emploi de la gestion de l’indemnisation du chômage, ou encore, en créant un « référent unique » en charge d’une individualisation des prestations, destinée à stimuler la recherche d’activité rémunérée ? Qui plus est, nulle catégorie de personnes privées d’emploi ne saurait désormais y échapper, qu’il s’agisse des chômeurs âgés, des personnes handicapées, des bénéficiaires de minima sociaux et bien sûr, des jeunes sans expérience professionnelle.

Bref, le tournant néo-libéral (Jobert, 1994) aurait clairement été pris, laissant place à une recomposition structurelle du travail sur autrui (Lima, 2013). L’État (et les « partenaires sociaux ») cherche à maîtriser les dépenses de la politique de l’emploi et à en faire reculer la composante « passive ». Pour ce faire, il remet en cause les principes originels d’égalité de traitement et plus encore, la convention de plein emploi qui a longtemps inspiré les politiques d’inspiration keynésienne. Dès lors, l’action publique consisterait d’une part, à élaborer les bonnes incitations en vue d’endiguer l’opportunisme des chômeurs. D’autre part, elle apporterait les informations pertinentes, en respectant des procédures de qualité patentées, afin que les chômeurs saisissent correctement le sens de cet accompagnement gestionnaire. Les demandeurs d’emploi doivent en conséquence faire un bon usage des connaissances sur les emplois qu’il incombe aux intermédiaires du marché du travail de leur fournir.

Le chemin idéologique et politique irait même au-delà de cette emprise, dans la mesure où les représentations légitimes du « bon » demandeur de l’emploi, du chômage et des bonnes manières d’en sortir tendraient à se rapprocher des figures idéal-typiques de la littérature économique d’inspiration néo-classique. Alors qu’ils en étaient manifestement assez éloignés il y a une vingtaine d’années, les comportements des bénéficiaires, à force d’individualisation toujours plus poussée, tendraient aujourd’hui à se rapprocher des représentations de la rationalité optimisatrice. Les théories du job search, de l’appariement, des asymétries informationnelles, etc. adossées à des notions telles que le salaire de réserve ou l’aléa moral (Lazear, 2000) produiraient des effets de réalité. Ainsi la « société du marché » ne cesserait, sous l’empire du nouveau management public, d’étendre son emprise sur les individus, qu’ils soient chômeurs ou agents en charge d’organiser le retour de ces derniers vers l’emploi.

Les contributions réunies dans cet ouvrage fournissent une lecture beaucoup plus sophistiquée de la fabrique de l’action publique dans ce ← 14 | 15 → domaine et des usages auxquels donnent lieu les dispositifs que celle-ci mobilise. Les politiques d’accompagnement des chômeurs sont revisitées à partir d’angles de vue diversifiés, que ce soit par des comparaisons internationales, des analyses de techniques d’accompagnement, de dispositifs d’orientation et de sélection des demandeurs d’emploi, de réorganisations d’agences publiques et privées, de délégations de service public vers des prestataires, ou encore, par l’examen approfondi des effets de telle ou telle mesure destinée aux demandeurs d’emploi.

2. L’action publique au concret, loin d’un alignement sur des normes homogènes

Le déploiement des dispositifs ne se réduit pas à l’alignement des pratiques des professionnels du placement et des comportements des usagers sur un standard unique ou des modalités homogènes. Les enquêtes présentées dans ce volume donnent à voir une autre réalité que celles de prescriptions descendant mécaniquement du haut vers le bas des organigrammes.

Les normes internationales à l’épreuve des effets sociétaux

L’application dans plusieurs espaces sociétaux (Paris, São Paulo et Tokyo) d’une norme internationale, telle que la recherche d’emploi, ne saurait être rabattue, en vue de comprendre la diversité des expériences individuelles auxquelles elle donne lieu, sur les seules mesures de la distance plus ou moins grande, de l’adhésion plus ou moins nette, de la mise en œuvre plus ou moins active de la part des personnes auxquelles elle s’applique (Demazière). En effet, cette norme fait « l’objet d’adhésion, d’intériorisation, de renoncement, de réinterprétation, de contestation, de dégagement, de subversion, etc. », dont la traduction concrète est, en outre, fortement influencée par des configurations institutionnelles contrastées (voir ci-dessous). Non seulement il n’y a pas de convergence d’une ville globalisée à l’autre, tant « dans les manières de remplir ce temps de privation (…) [que dans] les manières d’en anticiper la sortie et l’issue », mais la diversité des pratiques est manifeste au sein de chaque métropole.

En France comme en Grande-Bretagne, de longue date, les politiques de l’emploi ont « ciblé » les demandeurs d’emploi âgés mais la mise en œuvre de ce ciblage diverge : outre-Manche, il s’avère « resserré et rigide, tandis qu’en France, il est souple » (Lefrançois). Ces différences reflètent leur inscription dans des « cadres normatifs spécifiques » alors même que, sur la période récente, la réorganisation des services de l’emploi français – fusion de l’ANPE et des ASSEDIC – a puisé son inspiration au Royaume-Uni (Pillon et Vivés). Certes, le maintien de nettes spécificités nationales, alors que s’appliquent les mêmes standards internationaux ou ← 15 | 16 → européens, n’est finalement pas surprenant : de longue date, on sait que le sociétal résiste au global (voir Maurice et Sorge, 2000).

Au-delà de la diversité des usages, des doctrines et des jurisprudences professionnelles

À l’échelle d’une même organisation ou encore d’un même dispositif, les usages et les accommodements peuvent varier significativement ainsi que le montrent plusieurs contributions, notamment celles qui rendent compte d’opérations de jugement in situ qui dé-standardisent des protocoles d’évaluation des qualités et des comportements des demandeurs d’emploi (Bonvin, Gérard, Mazade, Lavitry, Beuker et Orianne, Rosenstein). En effet, les professionnels de l’intermédiation – conseillers, formateurs, facilitateurs, etc. – se dotent ou se voient doter de réelles compétences pour juger de la qualification qu’il importe d’attribuer à tel ou tel bénéficiaire ou projet et au-delà, des moyens qu’il est fondé de leur accorder. Dans certaines configurations, alors que se déploie une instrumentation toujours plus sophistiquée, ces opérations de jugement constituent souvent une étape indispensable, parfois reconnue, de l’administration des ressources et de la gestion des individus, comme l’avait déjà montré Lima (2004) dans le cadre d’une comparaison France-Québec relative aux politiques de la jeunesse.

Ainsi, à Pôle Emploi, les variations des jugements quant à l’inemployabilité des chômeurs sont « corrélées à la plus ou moins grande proximité des professionnels avec les normes officielles de l’employabilité (…), ceux déclarant le plus d’inemployables adhérant aux critères institutionnels qui formatent désormais les parcours des demandeurs d’emploi » (Lavitry). Plus explicitement encore, en Belgique, les « facilitateurs, chargés d’évaluer le comportement de recherche d’emploi des chômeurs », développent « une activité de jugement » qui se traduit par des décisions, « ni totalement arbitraires, ni totalement déterminées par la réglementation » (Beuker et Orianne). Un travail d’interprétation est aussi réalisé en Suisse par les « professionnels de la réadaptation » en charge des personnes handicapées dans le cours, toutefois, d’« une focalisation sur le retour à l’emploi sur le marché primaire », qui réduit tendanciellement les marges d’interprétation de ces agents.