Show Less
Open access

Das neue Glücksspielrecht unter besonderer Berücksichtigung von Online-Glücksspielen

Series:

Stefanie Ruth Fuchs

Die Autorin leistet einen Beitrag zur Debatte über den Reformbedarf des Glücksspielrechts. Sie analysiert die Glücksspielregulierung gemäß dem GlüStV 2012, vergleicht diesen Vertrag mit den Regelungen des ehemaligen GlüG SH und überprüft ihn auf seine Verfassungs- und Unionsrechtskonformität. Hierzu behandelt sie die einschlägige Rechtsprechung (insbesondere vom EuGH, BVerfG, BVerwG sowie BGH) und bespricht die Stellungnahmen der EU-Kommission. Abschließend folgt eine ökonomische Analyse. Da Sportwettveranstalter für ihre Wettangebote die Sportdatenbanken der Sportveranstalter verwenden, beantwortet dieses Buch die Frage, welche Rechte den Sportveranstaltern nach derzeitiger Rechtslage an ihren Sportdatenbanken zustehen und ob es sinnvoll wäre, neue Rechte zu schaffen.

Show Summary Details
Open access

Kapitel 2: Die Historie des deutschen Glücksspielverwaltungsrechts

← 24 | 25 →

Kapitel 2: Die Historie des deutschen Glücksspielverwaltungsrechts

Das Glücksspielverwaltungsrecht kennt traditionell eine duale Regelungsordnung, die zum einen aus landesrechtlichen Vorschriften, und zum anderen aus bundesrechtlichen Vorschriften besteht.78

A.  Die landesrechtlichen Vorschriften und ihre Entwicklung

Das Landesrecht regelt das Glücksspielrecht im engeren Sinne der Lotterien, Sportwetten und Spielbanken. Dieses Glücksspielrecht im engeren Sinne wird geprägt von staatlichen Monopolen oder strengen Konzessionsmodellen mit Bedürfnisprüfungen. Es bestehen repressive Verbote mit Befreiungsvorbehalt. Die Erteilung der Erlaubnisse steht im Ermessen der Behörde.79 Die Entwicklung der landesrechtlichen Vorschriften kann in vier Phasen unterteilt werden. Während der ersten Phase bestanden 16 unterschiedliche Landesgesetze. Sie dauerte bis zum 01.07.2004. Die zweite Phase bildete der LottStV und die dritte Phase der GlüStV 2008. Die vierte Phase ist die jetzige Rechtslage, mit der sich Teil II befasst.

I.  Die Phase der 16 unterschiedlichen Landesgesetze

Bis zum 01.07.2004 hatten alle Länder unterschiedliche, eigene Glücksspielgesetze. Einen Staatsvertrag zum Glücksspielrecht gab es bis zum 01.07.2004 nicht.80 Alle Landesgesetze enthielten staatliche Lotteriemonopole. Die Regelungen zur Zulässigkeit der privaten Veranstaltung von Sportwetten differierten allerdings.81

Einige Landesglücksspielgesetze erlaubten die private Veranstaltung von Sportwetten und stellten sie unter einen Genehmigungsvorbehalt.82 Es handelte sich um ← 25 | 26 → repressive Verbote mit Befreiungsvorbehalt. Die priv. Veranstalter hatten keinen Anspruch auf die Erteilung der Erlaubnis, sondern nur auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung.83 Das BVerwG beurteilte diese Regelungen sowie die Verwaltungspraxis, die bei der Ermessensentscheidung mit Verweis auf das bereits vorhandene Angebot der Gefahrenabwehr in der Regel den Vorrang einräumte und die Anträge ablehnte, als verfassungskonform.84 Die Literatur kritisierte diese pauschale Beurteilung des BVerwG und verlangte zumindest das Vorliegen sehr gewichtiger, nachvollziehbarer Gründe für die Rechtmäßigkeit einer Versagung der beantragten Genehmigungen.85

Eine Mehrheit der Länder hatte in ihren Landesglücksspielgesetzen auch ein Staatsmonopol für die Veranstaltung von Sportwetten errichtet.86 Hiernach war ausschließlich das Land87 oder eine juristische Person, die im alleinigen88 oder überwiegenden89 Staatsbesitz stand, dazu berechtigt, Sportwetten zu veranstalten. Privaten Anbietern war in diesen Ländern die Veranstaltung von Sportwetten absolut verboten.90 Die Verfassungsmäßigkeit und Europarechtskonformität dieser staatlichen Sportwettenmonopole war umstritten.91

Wieder andere Bundesländer sahen in ihren Landesglücksspielgesetzen eine ausdrückliche Ermächtigung des Staats vor, selbst Sportwetten zu veranstalten.92 Hieraus ließ sich allerdings nicht im Umkehrschluss auf ein Verbot der privaten Veranstaltung von Sportwetten schließen. Die betreffenden Landesgesetze enthielten ← 26 | 27 → keine Regelung zur Veranstaltung von Sportwetten durch private Anbieter.93 In Berlin und Hamburg fehlten explizite landesrechtliche Regelungen zur Zulässigkeit der Veranstaltung von Sportwetten gänzlich. Dort galt noch die Reichslotterieverordnung vom 06.03.193794 als allgemeines Lotteriegesetz.95

In den sechs Bundesländern ohne eine Regelung der Sportwettenveranstaltung durch priv. Anbieter96 waren die Rechtsfolgen der Nichtregelung umstritten.97 Die h. M. in Rspr. u. Literatur ging wegen § 284 Abs. 1 StGB von einem Verbot der privaten Sportwettenveranstaltung aus. Nach dieser Ansicht gab es keine gesetzliche Regelung, auf deren Grundlage eine behördliche Erlaubnis hätte erteilt werden können, weswegen es hiernach bei dem Verbot des § 284 Abs. 1 StGB blieb.98 Nach a. A. führte das Fehlen eines ausdrücklichen Verbots der Sportwettenveranstaltung durch priv. Anbieter zu dessen erlaubnisfreier Zulässigkeit. Die Glücksspielveranstaltung ohne behördliche Erlaubnis sei nur dann strafbar, wenn überhaupt ein gesetzliches Genehmigungserfordernis bestünde. Das Merkmal „ohne behördliche Erlaubnis“ in § 284 Abs. 1 StGB sei als „ohne erforderliche behördliche Erlaubnis“ zu lesen. § 284 StGB statuiere kein eigenständiges Verbot, sondern sanktioniere als verwaltungsakzessorische Regelung die Nichteinhaltung verwaltungsrechtlicher Verpflichtungen. Dieses Ergebnis gebiete ferner die durch Art. 12 GG garantierte Berufsfreiheit.99

II.  Die zweite und dritte Phase der Landesglücksspielregulierung: der Lotteriestaatsvertrag und der Glücksspielstaatsvertrag 2008

Um eine bundesweit einheitliche verfassungskonforme Regelung zu erreichen, schlossen die Länder am 18.12.2003 den LottStV ab, der am 01.07.2004 in Kraft trat. Dieser enthielt neben einem staatlichen Lotteriemonopol auch ein staatliches Sportwettenmonopol, aber kein Verbot des Internetvertriebs sowie der Glücksspielwerbung in Fernsehen und Internet. In seiner Oddset-Entscheidung erklärte das ← 27 | 28 → BVerfG100 dieses Sportwettenmonopol des LottStV allerdings wegen der extensiven Werbung der staatlichen Veranstalter für ihr Oddset-Angebot, der Verfügbarkeit dieses Angebots allerorts durch die unbegrenzte Anzahl der Annahmestellen, die es zu einem normalen Gut des täglichen Gebrauchs machten, sowie wegen der fehlenden aktiven Aufklärung über die Risiken der Glücksspielsucht für verfassungswidrig. Es gab dem Gesetzgeber auf, bis zum 31.12.2007 eine Neuregelung zu treffen.101 Deswegen schlossen die Länder im Jahr 2007 den GlüStV 2008 ab. Mit Inkrafttreten des GlüStV 2008 am 01.01.2008 trat der LottStV außer Kraft.102 Im GlüStV 2008 beschränkten die Länder die Werbung für Glücksspiel auf die Information und Aufklärung über die Glücksspielmöglichkeiten. § 5 Abs. 2 GlüStV 2008 enthielt detaillierte Ver- und Gebote. Glücksspielwerbung in Fernsehen und Internet sowie über Telekommunikationsanlagen war absolut verboten. Die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung bestand nicht. Ferner begrenzten die Länder in § 10 Abs. 3 die Anzahl der Annahmestellen. Sie verpflichteten außerdem die Glücksspielveranstalter und –Vermittler in § 7 GlüStV 2008 zu einer aktiven Aufklärung über die Gewinn- bzw. Verlustwahrscheinlichkeiten, die Suchtrisiken, Beratungs- und Therapiemöglichkeiten sowie das Teilnahmeverbot Minderjähriger. Allerdings erklärte der EuGH103 das Sportwettenmonopol des GlüStV 2008 in seinen Urteilen vom 08.09.2010 mit Blick auf die bundesrechtliche Regulierung des gewerblichen Automatenspiels wegen fehlender Gesamtkohärenz für europarechtswidrig, gestand den Mitgliedstaaten aber die Möglichkeit zu, zusätzliche Online-Beschränkungen vorzusehen.

B.  Die bundesrechtlichen Vorschriften und ihre Historie

Der Bund regelt im Gewerberecht das gewerbliche Automatenspiel und als öffentliches Wirtschaftsrecht. Diese Regulierung profitiert von der Gewerbefreiheit. Wenn die Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt sind, besteht ein Anspruch auf ihre Erteilung.104 Die überwiegende Meinung ordnete dieses Spiel lange nicht als Glücksspiel ein. Das ← 28 | 29 → gewerbliche Automatenspiel in den Spielhallen, Gaststätten u. Wettannahmestellen der Buchmacher diente ursprünglich ausschließlich zu Unterhaltungszwecken, und entwickelte sich erst im Laufe der Zeit zum Glücksspiel.105 Außerdem regelt der Bund wegen der Bedeutung der Pferdezucht im 19. Jahrhundert das Recht der Pferdewetten.106 ← 29 | 30 →


78 Ennuschat, in Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, § 33h Rn. 2;. Lippert, JA 2012, 124; Peters, ZRP 2011, 134f.; Reeckmann, Gewerbliches Automatenspiel in Deutschland, 2009, S. 37.

79 BVerfG, NVwZ 2001, 790, 793; Ennuschat, in Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, § 33h Rn. 2; Dietlein, in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Einleitung Rn. 9–11; Lippert, JA 2012, 124; Peters, ZRP 2011, 134f.; Reeckmann, Gewerbliches Automatenspiel in Deutschland, 2009, S. 5, 37.

80 Dietlein, in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Einleitung Rn. 1; Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 27ff.

81 Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 27ff.

82 Brandenburgisches Lotterie- und Sportwettengesetz vom 13.07.1994 (GVBl. I S. 90), Bremer Gesetz über Wetten und Lotterien vom 30.04.1974 (GBl. S. 229), Rheinland-Pfälzisches Sportwettengesetz vom 11.08.1949 (GVBl. S. 337), und Schleswig-Holsteinisches Gesetz über Sportwetten vom 02.11.1948 (GVOBl. S. 207).

83 Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 30.

84 BVerwG 96, 293, 300.

85 Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 31.

86 Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen-Anhalt, Thüringen.

87 Hessisches Gesetz über staatliche Sportwetten, Zahlenlotterien und Zusatzlotterien in Hessen vom 03.11.1998 (GVBl. I S. 406); Thüringer Staatslotterie- und Sportwettengesetz vom 03.02.2000 (GVBl. S. 15).

88 Gesetz über das Zahlenlotto und über Sportwetten im LSA (Lotto-TottoG) vom 16.08.1991 (GVBl. S. 266).

89 Niedersächsisches Gesetz über das Lotterie- und Wettwesen (NLottG) vom 21.06.1997 (GVBl. S. 289); Sportwettengesetz Nordrhein-Westfalen vom 03.05.1955 (GS NRW S. 672/SGV NRW 7126); Gesetz über die Veranstaltung von Sportwetten im Saarland vom 08.06.1951 (Amtsbl. S. 804).

90 Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 32.

91 Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 40ff., 83.

92 BaWü: Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Baden-Württemberg vom 21.06.1999 (GBl. S. 253), BAY: Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz) vom 29.04.19999 (GVBl. S. 226), Meck-Pomm: Gesetz zur Umwandlung von Lotto und Toto in eine Staatslotterie vom 10.04.1991 (GVOBl. S. 146), Sachsen: Gesetz über die staatlichen Lotterien und Wetten (Staatslotteriegesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.10.1998 (GVBl. S. 598).

93 BayVGH, Urteil vom 30.08.2000 – 22 B 00.1833, GewArch 2001, S. 65 (67f.); BVerwG, Urteil vom 28.03.2001 – 6 C 2.01, Umdruck S. 12 a. A.; VG Gera, Beschluss vom 05.11.1999 – 1 E 1060/99.Ge, ThürVBl. 2000, S. 66 (67); Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 34f.

94 RGBl. I S. 283.

95 Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 35.

96 Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, und Sachsen.

97 Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 35.

98 BayVGH, Urteil vom 30.08.2000 – 22 B 00.1833, GewArch 2001, S. 65 (67f.); BVerwG, Urteil vom 28.03.2001 – 6 C 2.01, Umdruck S. 11; Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 36f.

99 VG Gera, Beschluss vom 05.11.1999 – 1 E 1060/99.Ge, ThürVBl. 2000, S. 66 (67); Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 37ff.

100 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01, NJW 2006, 1261ff. – „Staatliches Monopol für Sportwetten – Oddset“; vgl. hierzu eingehend unter Teil II, Kapitel 3, A. I. 1.

101 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01, NJW 2006, 1261ff. – „Staatliches Monopol für Sportwetten – Oddset“, Rn. 156.

102 § 29 GlüStV 2008; Dietlein, in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Einleitung Rn. 1.

103 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“ Rn. 108–114, NVwZ 2010, 1409, 1416f.; vgl. hierzu eingehend unter Teil II, Kapitel 3, B. I. 1. und 2.

104 Ennuschat, in Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, § 33h Rn. 2;. Lippert, JA 2012, 124; Peters, ZRP 2011, 134f.; Reeckmann, Gewerbliches Automatenspiel in Deutschland, 2009, S. 5, 37.

105 Ennuschat, in Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, § 33i Rn. 8f.; Lippert, JA 2012, 124, 127; Meyer, Stellungnahme zu dem Entwurf der sechsten VO zur Änderung der SpielV des BMWi, 2012, S. 4; Peters, ZRP 2011, 134f.; Reeckmann, Gewerbliches Automatenspiel in Deutschland, 2009, S. 3, 5ff.; Reeckmann, ZfWG 2012, 255, 256, 260.

106 Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, 2002, Seite 11.