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Das neue Glücksspielrecht unter besonderer Berücksichtigung von Online-Glücksspielen

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Stefanie Ruth Fuchs

Die Autorin leistet einen Beitrag zur Debatte über den Reformbedarf des Glücksspielrechts. Sie analysiert die Glücksspielregulierung gemäß dem GlüStV 2012, vergleicht diesen Vertrag mit den Regelungen des ehemaligen GlüG SH und überprüft ihn auf seine Verfassungs- und Unionsrechtskonformität. Hierzu behandelt sie die einschlägige Rechtsprechung (insbesondere vom EuGH, BVerfG, BVerwG sowie BGH) und bespricht die Stellungnahmen der EU-Kommission. Abschließend folgt eine ökonomische Analyse. Da Sportwettveranstalter für ihre Wettangebote die Sportdatenbanken der Sportveranstalter verwenden, beantwortet dieses Buch die Frage, welche Rechte den Sportveranstaltern nach derzeitiger Rechtslage an ihren Sportdatenbanken zustehen und ob es sinnvoll wäre, neue Rechte zu schaffen.

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Kapitel 5: Vorschlag für eine neue Regulierung

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Kapitel 5: Vorschlag für eine neue Regulierung

Basierend auf dem oben im bisherigen zweiten Teil Ausgeführten kommt die vorliegende Untersuchung zu folgenden Empfehlungen für eine neue Regulierung:

A.  Veranstaltung von Lotterien

Eine neue Regulierung sollte das Lotteriemonopol aufrechterhalten, und zwar nicht mehr alleine gestützt auf die Suchtprävention, sondern insbes. auch auf die Manipulationsprävention.1162 Die sehr geringe Suchtgefahr ist v. a auf das seit Jahrzehnten bestehende Monopol zurückzuführen. Wegen der Vorgaben des BVerfG sowie des EuGH müssen Monopolangebote inhaltlich beschränkt werden und Suchtpräventionsmaßnahmen unterliegen, auch wenn sie nicht mehr alleine auf die Suchtgefahr gestütz sind. Deshalb sollte die Beschränkung des GlüStV 2012 für Jackpot-Lotterien sowie dessen Pflicht für alle Veranstalter zur Sperrung von großen Lotterien, zur Teilnahme am Sperrsystem und zum Abgleich mit dieser zur Sicherstellung des Ausschlusses gesperrter Spieler übernommen werden.1163 Gleiches gilt für alle zwischen dem GlüG SH sowie dem GlüStV 2012 übereinstimmend geltenden Spieler- und Minderjährigenschutzmaßnahmen (Ausschluss Minderjähriger, Informationspflichten, Sozialsystem).1164 Ferner sollten auch sämtliche Lotterien mit geringem Gefährdungspotential den Informationspflichten unterliegen. Bei diesen kann eine neue Regulierung allerdings, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind, auch ein Anspruch auf Erlaubniserteilung vorsehen.

B.  Lotterievertrieb

Wegen der Vorgaben der Rechtsprechung muss auch eine Neuregelung die Restriktionen beim Lotterievertrieb bei einer Aufrechterhaltung des Monopols beibehalten, auch wenn letzteres nicht mehr nur auf die Suchtprävention, sondern insbes. auch auf die Manipulationsprävention gestützt ist. D. h., die Erlaubnispflicht muss fortbestehen.1165 Die bloße Anzeigepflicht reicht nicht aus. Allerdings könnte ein Anspruch ← 393 | 394 → auf Erteilung der Erlaubnis vorgesehen werden, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind. Ferner müssen für den Lotterievertrieb die gleichen Minderjährigenschutzbestimmungen gelten, wie für Lotterieveranstalter. Dass der Minderjährigenschutz beim Lotterievertrieb weitgehend entfällt, ist inakzeptabel.1166

Jedoch sollte eine Neuregelung die zusätzliche Genehmigungspflicht für den Online-Vertrieb abschaffen.1167 Diese verursacht nur zusätzliche Bürokratie ohne erkennbaren Zusatznutzen. Antragsteller können in ihrem Antrag angeben, welche Vertriebsform sie nutzen möchten oder, ob sie sämtliche Vertriebsformen nutzen möchten, und die Erlaubnisbehörde kann dann die zusätzlichen Voraussetzungen für den Online-Vertrieb gleich bei der ersten Erlaubniserteilung mitprüfen.

Dass der Ausschluss Minderjähriger und gesperrter Spieler durch eine Registrierungspflicht auch bei Online-Glücksspielen sichergestellt sein muss, bestätigt die EU-Kommission in ihrer Empfehlung vom 14.07.2014. Das Selbstlimitierungssystem sollte als Opt-Out-Modell ausgestaltet sein. D. h., es sollten Voreinstellungen vorgesehen sein, die dem Spieler Orientierungswerte an die Hand geben, von denen er dann abweichen kann. Ein solches Selbstlimitierungssystem hat die EU-Kommission in ihrer Stellungnahme ebenfalls gefordert, wenn auch nicht als Opt-Out-System. Ein solches System ist aber deutlich effektiver, als ein Opt-In-System.1168 Auch der Höchsteinsatz je Spieler von 1000 Euro ist sinnvoll, um bei dem anonymen Online-Spiel, bei dem keinerlei Kontrolle durch Personal in den stationären Vertriebsstellen mehr stattfindet, eine zusätzliche Verlustgrenze als Spielerschutz einzuziehen. Allerdings könnte hier eine Verrechnung mit den Gewinnen vorgesehen werden, so das i. Erg. von einem Maximalverlust auszugehen ist.1169 Ein auf den Onlinevertrieb angepasstes Sozialkonzept ist keine große Bürde für die Lotterievertreiber, da sie ohnehin ein Sozialkonzept entwickeln und anwenden müssen. Gewisse Anpassungen für den Online-Vertrieb bedeuten keinen großen Mehraufwand und sind für die Spielsuchtprävention sinnvoll. Da eine hohe Ereignisfrequenz besonders suchtfördernd wirkt, sollte auch das Verbot der schnellen Wiederholungen, das im stationären Vertrieb gilt, ebenso im tendenziell gefährlicheren Online-Vertrieb gelten. Jedoch ist das Verlinkungsverbot zu streichen. Denn gerade für die staatlichen Anbieter ist es von Vorteil, wenn sie ihre Fußballtoto- und Oddest-Angebote auf derselben Webseite wie ihre Lotterien vertreiben können. Das Verlinkungsverbot ← 394 | 395 → stellt außerdem – insbesondere wegen Suchmaschinen, über die alle Angebote sehr schnell auffindbar sind – keine relevante Hürde für die meißten Online-Spieler dar, und ist deswegen sinnlos. Allein ein Verlinkungsverbot auf Online-Casionspiele und Online-Poker, die beide ein erhebliches Suchtrisiko darstellen, erscheint bei Lotterien sinnvoll und rechtfertigbar. Das Kreditverbot gilt beim GlüStV 2012 und nach dem GlüG SH übereinstimmend, wurde von der EU-Kommission in ihrer Empfehlung vom 14.07.2014 gefordert, und sollte auch auf stationäre Angebote ausgeweitet werden. Beim Online-Vertrieb sollte ferner entsprechend der Empfehlungen der EU-Kommission die Möglichkeit eines Selbsteinschätzungstests sowie die Verpflichtung zur Benachrichtigung der Spieler über ihr Spielverhalten geschaffen und die Weiterleitungspflicht von Selbstsperren der Lotterievermittler auch auf Anträge interssierter Dritter auf Fremdsperren ausgeweitet werden.

Eine Neuregelung sollte die Werbung über Individualkommunikation (Telefon, E-Mail, SMS) ebenfalls zulassen. Denn es besteht ein hinreichender Schutz nach dem UWG, das unaufgeforderte Individualkommunikation über Telefon, SMS und E-Mail ohne vorherige Einwilligung des Verbrauchers verbietet. Außerdem könnte eine Neuregelung auch hierfür, ebenso wie für Werbung über das Internet, die Geltung von § 58 RStV anordnen.1170

Hinsichtlich der Werbung im Internet und Fernsehen ist die vorherige Erlaubnispflicht zwingend zu streichen. Denn diese ist verfassungs- und europarechtswidrig. Sie ist auch nicht erforderlich. Die Anforderungen können bei einer generellen Erlaubnis genauso vorgesehen, und bei Verstößen repressiv durchgesetzt werden. Außerdem stellen die Werbegrundsätze des Deutschen Werberates eine sinnvolle und ausreichende Regelung dar. Anbieter von Lotterien sollten sich diesen Werbegrundsätzen unterwerfen müssen. Die Werberichtlinie mit ihren zu spezifischen und detaillierten Verboten, die zu wenig Handlungsspielraum belässt, sollte eine Neuregelung aufheben.1171

Das Provisionssystem sollte abgeschafft und durch einen privatwirtschaftlichen Wettbewerb ersetzt werden. D. h. die Landeslottogesellschaften sollten Lottoscheine für einen vordefinierten einheitlichen Betrag an Lotto-Annahmestellen und gewerbliche Spielvermittler weitergeben. Diese können anstell einer Vetriebsprovision einen Vertriebsaufschlag in selbst gewählter Höhe festlegen. Diesen Vertriebsaufschlag sollten sie transparent machen, d. h. die Spieler hierüber klar informieren müssen.1172 ← 395 | 396 →

C.  Zulassung von sogenannten Zweitlotterien

Wetten auf den Ausgang der von den Landeslottogesellschaften veranstalteten deutschen Lotterien sowie der Lotterien der anderen EU-Mitgliedstaaten sollten als spezielle Wettform zugelassen werden. Hierfür hat sich im Laufe der letzten Jahre ein erheblicher Schwarzmarkt entwickelt. Dieser wird auch nicht mehr verschwinden. Hierbei stellen sich dieselben Vollzugsschwierigkeiten, wie bereits im Rahmen der wirtschaftlichen Analyse für Online-Casinos beschrieben. Das Spielsuchtrisiko erhöhen die sog. Zweitlotterien nicht. Denn die Lotto-Ziehungen finden dadurch nicht öffters statt, als bisher. Mangels eigener Veranstaltung neuer Primärlotterien durch die Zweitlotterien finden keine zusätzlichen Ziehungen statt. Es bleibt bei den gleichen Ziehungen, und damit bei der gleichen (äußerst niedrigen) Ereignisfrequenz, wie bisher, mit der Einschränkung dass aus unionsrechtlichen Gründen auch Wetten auf den Ausgang von Lotterien anderer EU-Mitgliedstaaten zuzulassen sind. Dies ist aber aufgrund der Zulässigkeit des „Eurojackpot“ ohnehin schon – hierauf beschränkt – gängige Praxis. Da dieser mit Abstand die höchsten Gewinne auslobt, geht von diesem jedoch das höchste Suchtrisiko aus, so dass das Wetten auf andere nat. Lotterien mit geringeren Gewinnsummen im Vergleich zum „Eurojackpot“ kein relevantes Suchtrisiko erwarten lässt. Die Zweitlotterien stellen daher nur einen neuen, zusätzlichen Vertriebsweg der bestehenden Lotterien dar, aber keine neue Lotterie. Da dem so ist, wird das Veranstaltungsmonopol für Primärlotterien durch die Zulassung der Zweitlotterien nicht eingeschränkt. Angebote mit einer hohen Ereignisfrequenz (mit schnellen Wiederholungen, d. h. mehrere Gewinnmöglichkeiten kurz hintereinander innerhalb weniger Minuten) sollte diesen Angeboten ebenso verboten sein, wie eine Verlinkung auf Online-Casinospiele oder gar das Anbieten von Online-Casinospielen auf derselben Webseite. Ferner sollten sie für eine Erlaubniserteilung darlegen müssen, wie sie ihre finanzielle Fähigkeit zur Auszahlung der Gewinne abgesichert haben. Im Prinzip könnten an sie dieselben Anforderungen gestellt werden, wie an Sportwettenveranstalter zuzüglich einer solchen Pflicht zur Absicherung der Fähigkeit zur Gewinnauszahlung. Denn die Gewinne bei Lotto sind regelmäßig höher, als die Gewinne bei Sportwetten. Zudem könnte eine Pflicht zur Verwendung eines bestimmten Teils der Einnahmen der Zweitlotterieveranstalter, die diese im Inland erzielen, für inländische gemeinnützige Zwecke vorgesehen werden.

D.  Die Sportwettenveranstaltung

Die Begrenzung der Sportwettenkonzessionen auf 20 Stück sollte bei einer Neuregelung entfallen. Diese Beschränkung erscheint angesichts der unüberschaubaren Anzahl von priv. Sportwettenanbietern auf dem Markt willkürlich, und weder erforderlich, noch praxistauglich, wie die Malaise des hessischen Konzessionsverfahrens ← 396 | 397 → beweist.1173 Der Kanalisierungszweck ist hiermit nicht zu erreichen.1174 Die Kanalisierungswirkung ist bei einer unbeschränkten Anzahl von Konzessionsnehmern deutlich höher. Eine zahlenmäßige Beschränkung ist ferner aus steuerlichen Gesichtspunkten nicht sinnvoll. Insofern ist der 2. GlüÄndStV ein Schritt in die richtige Richtung.

Hinsichtlich der Anforderungen an Sportwettenveranstalter sollte eine Neuregelung die nach beiden Regelungsregimen übereinstimmend geltenden Anforderungen übernehmen, ebenso wie die nur nach dem GlüStV 2012, nicht aber nach dem GlüG SH geltenden Anforderungen. Die Anforderungen, die nur nach dem GlüG SH bestanden, sollten, soweit sie sich nicht schon aus anderen Regelungen außerhalb des Glücksspielrechts ergeben, ergänzt werden. Das bedeutet, eine Neuregelung sollte die Sicherheitsleistung durch Bankbürgschaft nicht nur für den Sportwettenvertrieb, sondern auch für alle Sportwettenveranstalter zum Schutz der Spielergelder vorsehen. Die EU-Kommission stuft den Schutz der Spielergelder ebenfalls als wesentliches Kriterium ein. Aus diesem Grund sollte auch die Pflicht zum Abschluss der notwendigen Versicherungen beibehalten werden. Auch die Pflicht zum Erwerb einer.de-Toplevel-Domain ist wegen der für deutsche Behörden leichteren Überprüfungsmöglichkeiten bei der Denic, als bei ausländischen Domainverwaltern, sinnvoll. Eine Neuregelung sollte das Kreditverbot explizit normieren, ebenso wie die Pflicht zur Bereitstellung des Wettreglements und eines elektronischen Wettbuchs. Die Pflicht zur Bereitstellung elektronischer Schnittstellen sollte sie ebenfalls beibehalten.

Inhaltlich sollten jedenfalls bei Live-Wetten die besonders manipulatinosanfälligen Ereigniswetten verboten sein. Um den Kanalisierungsgrad zu erhöhen, sollten aber zumindest bis zum Beginn des zu bewettenden Sportereignisses Ereigniswetten zulässig sein. Denn bei den illegalen Angeboten stellen diese einen Großteil des Wettaufkommens dar. Um diesen illegalen Angeboten zumindest ein Stück weit „das ← 397 | 398 → Wasser abzugraben“, sollte dies bei anderen als Live-Wetten zulässig sein. Bei Live-Wetten jedoch müssen Ereigniswetten wegen der besonderen Manipulationsanfälligkeit verboten bleiben. Wetten auf Zwischenergebnisse könnte eine Neuregelung aber auch als Live-Wetten zulassen.1175

Zur Manipulationsprävention ist das strikte Trennungsprinzip von der Beteiligung an Sportereignissen und der Veranstaltung von Sportwetten essentiell und bei einer Neuregelung zur Betrugsvorbeugung unbedingt beizubehalten.1176 Auch das Verbot der Verknüpfung von der Veranstaltung von Sportwetten mit der Übertragung von den bewetteten Sportereignissen im Rundfunk erscheint sinnvoll, daher beibehaltungswürdig.

E.  Sportwettenvertrieb

Hinsichtlich des stationären Vertriebs ist nicht ersichtlich, warum dieser auf die Wettannahmestellen der Konzessionsnehmer beschränkt sein sollte. Dies befördert bloß illegale Wettshops und unreguliertes Buchmachertum, wie es bei Pferdewetten vor der Einführung der Erlaubnispflicht durch das RennwLottG bestand. Deswegen sollten, wenn sie die Voraussetzungen erfüllen, auch gewerbliche Spielvermittler (= Buchmacher) zur Vermittlung von Sportwetten zugelassen werden. Bei Pferdewetten können Buchmacher eine Erlaubnis erlangen, und schon der Gleichheitsgrundsatz gebietet, dies auch bei sonstigen Sportwetten zuzulassen. Eine Neuregelung kann hierfür die gleichen Anforderungen vorsehen, wie für die Veranstaltung von Sportwetten. Wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, kann sie einen Anspruch auf die Erteilung der Vertriebserlaubnis normieren. Bei Sportwetten sollten auch die Vermittler eine Pflicht haben, am Sperrsystem teilzunehmen und einen Abgleich mit dieser Datei bei der Registrierung neuer Spieler durchzuführen. Denn Sportwetten haben ein größeres Suchtpotential, als Lotterien. Das Sperrsystem hat sich als Mittel zur Suchtbekämpfung bewährt.1177

Zum Onlinevertrieb gilt das gleiche, wie beim Online-Lotterievertrieb. Hier erscheint es jedoch noch sinnvoller, als beim Online-Lotterievertrieb, das Verlinkungsverbot aufzuheben. Denn Online-Sportwetten werden häufig auf ein und derselben Webseite zusammen mit Online-Casinospielen und Online-Poker angeboten. Eine Aufehbung des Verlinkungsverbobts erhöht aus diesem Grund die Kanalisierungswirkung. ← 398 | 399 →

Zu Werbung für Sportwetten gilt ebenfalls dassselbe, wie für Lotterien. Auch bei Sportwetten ist das Verbot der Werbung über Individualkommunikation aufzuheben, weil ein hinreichender Schutz über das UWG besteht.

Zur Manipulationsprävention ist ferner das strikte Trennungsprinzip von der Vermittlung von Sportwetten sowie der Beteiligung an Sportereignissen essentiell und muss zur Betrugsvorbeugung unbedingt beibehalten werden, ebenso wie das Verbot der Verknüpfung von der Vermittlung von Sportwetten mit der Übertragung von den bewetteten Sportereignissen im Rundfunk. Gleiches gilt zur Vermeidung zusätzlicher Spielanreize für das Verbot von Werbung für Sportwetten auf ein bestimmtes Sportereignis unmittelbar vor sowie während der Live-Übertragung dieses Sportereignisses.

Zu den übrigen Werberegularien gilt das oben zu Lotterien gesagte: Die Werbegrundsätze des Deutschen Werberates bieten ein adäquates und ausreichendes Regelungsregime, auf das eine Neuregelung zurückgreifen kann. Dies macht die Werberichtlinie überflüssig.

F.   Pferdewetten

Die Einbeziehung von Pferdewetten in die Regulierung des Glücksspielstaatsvertrages ist ein wichtiger Schritt in Richtung Gesamtkohärenz. Sie ist für die Öffnung des Online-Marktes für Pferdewetten erforderlich, nachdem das RennwLottG diesen Vertriebsweg nicht gestattet. Die Erlaubnisbehörde sollte, wie bei Sportwetten und Lottereien, bei der ersten Erlaubniserteilung prüfen, ob die Voraussetzungen für den Online-Vertrieb erfüllt sind, und sollten diesen zur Vermeidung zusätzlicher Bürokratie gleich mit genehmigen können. Das Sperrsystem sollte auf Anbieter von Pferdewetten erstreckt werden.

G.  Spielhallen

Die Restriktionen des Glücksspielstaatsvertrags zu Spielhallen sind zwingend erforderlich, um eine Gesamtkohärenz, wie vom EuGH gefordert, herzustellen. Diese müssen daher zwingend beibehalten werden. Sie sind auch verfassungskonform. Flankierend sind aber ferner die bundesrechtlichen Novellierungen der GewO sowie der SpielV notwendig, um das Ziel der Gesamtkohärenz zu erreichen. Beides, die Regulierung im GlüStV sowie die Novellen des Bundesrechts sind aus diesem Grund Schritte in die richtige Richtung. Zusätzlich ist das Sperrsystem, das sich zur Suchtprävention bewährt hat, auf diese besonders gefährliche Art des Glücksspiels zu erstrecken.1178 Da die Kompetenz zur Regulierung der Spielhallen seit der Föderalismusreform 2006 bei den Ländern liegt, gibt es hier keine kompetenzrechtlichen ← 399 | 400 → Probleme mehr. Außerdem sollte zügig eine personengebundene Spielerkarte eingeführt werden. Für Spielhallen erscheint wegen der deutlich höheren Suchtgefahr als bei Sportwetten eine Beibehaltung des Werbeverbots im Fernsehen und – für die stationären Angebote – auch im Internet sinnvoll.

Der Online-Vertrieb sollte aber für Geldspielautomaten geöffnet werden.1179 Denn auch hierfür gibt es einen enormen Schwarzmarkt, der dazu führt, dass die Ziele des GlüStV 2012 verfehlt werden.1180 Die Restriktionen für das terrestrische Angebot werden die Zunahme des Schwarzmarktes noch verstärken. Gerade bei einer derart gefährlichen Spielart ist es umso wichtiger, die Spielteilnehmer dem regulierten Markt zuzuführen, um ihren Schutz zu gewährleisten. Und aus steuerlichen Gesichtspunkten ist die Legalisierung ohnehin attraktiv. Dabei muss aber als Spielerschutzmaßnahme das Sperrsystem sowie das Opt-Out-System zur Selbstregulierung auch auf diese Online-Anbieter erstreckt werden. Für alle weiteren Anforderungen können die Regelungen des GlüG SH zur Regulierung von Online-Casinospielen ohne Bankhalter als Vorbild dienen.

H.  Casinospiele

Auch für Casinospiele sollte eine Neuregelung den Onlinevertrieb öffnen, und zwar vollständig, mind. aber in dem Umfang, wie er nach dem GlüG SH zulässig war, und für die bereits erteilten Lizenzen noch zulässig ist, d. h. für Casinospiele ohne Bankhalter, insbes. für Online-Poker.1181 Denn hierfür besteht ein riesiger unregulierter und Schwarzmarkt. Dieser macht inzwischen mehr als 50% des in Deutschland nicht ← 400 | 401 → genehmigten Angebots aus. Deutschland ist außerdem der weltweit zweitgrößte Online-Pokermarkt. Die Erreichung der Ziele des GlüStV 2012 ist bei der derzeitigen Regulierung angesichts des bestehenden grauen und schwarezen Marktes nicht gewährleistet.1182 Bei Casinospielen besteht eine besonders hohe Suchtgefahr. Gerade deswegen ist es wichtig, die Spielteilnehmer dem regulierten Markt zuzuführen. Aus steuerlichen Gesichtspunkten ist die Legalisierung bei einem geschätzten erzielbaren Steuervolumen von mind. EUR 160 Mio. jährlich äußerst lukrativ. Hessen geht sogar von einem Steuervolumen von EUR 230 Mio. aus.1183 Hinsichtlich der Geltung des Sperrsystems sowie des Opt-Out-Systems zur Selbstregulierung gilt das Gleiche, wie bei den Online-Automatenspielen: Beide Systeme müssen ebenfalls für Anbieter von Online-Casinospielen gelten. Für alle weiteren Anforderungen können die Regelungen des GlüG SH zur Regulierung von Online-Casinospielen ohne Bankhalter als Vorbild dienen. Auch die Regelungen zu den Casinospielen mit Bankhalter, wofür stationäre Spielbanken eine Online-Genehmigung erhalten können, wenn sie diese stationär veranstalten und live im Internet übertragen, können als empfehlenswertes Vorbild für die Spielbankgesetze der übrigen Länder dienen, sofern keine umfassende Legalisierung erfolgt. Das Fernsehwerbeverbot sollte für Casinospiele ebenfalls aufrechterhalten bleiben.

I.   Umsetzung der weiteren Empfehlungen der EU-Kommission

Außerdem sollten auch die Empfehlungen der EU-Kommission zur Durchführung von Aufklärungskampagnen sowie der Einführung einer verpflichtenden Erhebung der von der EU-Kommission geforderten statistischen Werte zu den Spielerschutzmaßnahmen sowie der kommerziellen Kommunikation eingeführt werden.

J.   Browser-Games

In einer zukünfitgen Regulierung zu erlauben sind ferner Online-Games wie das beschriebene Beispiel Gallopstars, die keine klassichen Automatenspiele oder Casinospiele sind, die im Vergleich zu diesen nur relativ geringe Spieleinsätze fordern, die allerdings mehr als 50 Ct. betragen, und eine relativ geringe Ereignisdichte ← 401 | 402 → aufweisen. Diese Spiele weisen – wenn überhaupt – nur eine geringe Gefährlichkeit auf, werden aber für die Unterhaltungsbranche immer wichtiger. Bei einer Zulassung von Online-Automatenspielen und Online-Casinospielen wäre eine Beibehaltung des Verbots solcher Browser-Games unverhältnismäßig. Wegen ihrer nur relativ geringen Spieleinsätzen sowie der ebenfalls im Vergleich zu anderen Glücksspielen geringen Ereignisdichte sollten Browser-Games nur einem Anmeldeerfordernis bei der zuständigen Aufsichtsbehörde unterworfen werden.

K.  Online-Geschicklichkeitsspiele

Das zu Browser-Games Gesagte muss erst recht für Online-Geschicklichkeitsspiele gelten. Beispiele hierfür sind die sich zunehmender Beliebtheit erfreuenden eSports und Daily Fantasy Sports-Angebote. ESports (Electronic Sports) beschreibt das kompetitive Ausüben von Videospielen. Zu den esports zählen bspw. Online-Turniere im Schach, Skat, Bridge, Doppelkopf u. Ä., aber auch Turniere, bei denen die (realen) Teilnehmer die virtuellen Spielfiguren mit der Maus oder mittels eigener Körperbewegung steuern. Bei Daily-Fantasy-Sports handelt es sich um Spiele, die so ähnlich sind, wie das Bundesliga-Manager-Spiel, die aber jeweils nur für einen Spieltag laufen. Die Spielteilnehmer müssen sich hierbei für den jeweiligen Spieltag eine Mannschaft zusammenstellen. Hierfür steht ihnen nur ein begrenztes Budget zur Verfügung. Sie müssen basierend auf den zur Verfügung gestellten Sportdaten die Spieler mit dem besten Preis-Leistungsverhältnis auswählen. Die Bewertung der Leistung der realen Sportler basiert – anders als beim Bundesliga-Manager – nicht auf einer Jury-Wertung, sondern auf den während der realen Spiele gesammelten Daten. Dass solche Spiele nicht genehmigungsfähig sind, deutlich gefährlichere Sportwetten aber schon, ist nicht nachvollziehbar. Die Regulierung der anderen Spiele in § 33d GewO passt hierauf nicht. Dieser ist erkennbar auf stationäre Angebote ausgerichtet. Für Online-Geschicklichkeitsspiele bedarf es daher einer speziell hierauf ausgerichteten, an den hieraus erwachsenden Risiken für die Spieler orientierten Regulierung.1184 Als Vorbild kann die diesbezügliche Regulierung von Malta dienen.

L.  Beibehaltung des Ländereinheitlichen Verfahrens

Das Ländereinheitliche Verfahren des § 9a GlüStV 2012 sollte im Rahmen einer Neuregelung bestehen bleiben und fortentwickelt werden. Die Erlaubniserteilung durch und jedenfalls ein Austausch zu erfolgreichen Vollzugspraktiken im Rahmen einer zentralen Regulierungsbehörde für bundesweit veranstaltete Glücksspiele ← 402 | 403 → ist erforderlich.1185 Alternativ könnte auch das Glücksspielkollegium durch eine gemeinsame Anstalt des öffentlichen Rechts der Länder ach dem Vorbild der KJM oder auch der BaFin geschaffen werden.1186

M.  Umstellung des Steuersystems

Zum Abbau der Wettbewerbsnachteile für Anbieter des regulierten Sportwettenmarktes, was den Kanalisierungseffekt und damit im Ergebnis auch die Steuereinnahmen erhöht, sowie um die Besteuerung für Online-Casinospiele und Online-Automatenspiele problemlos in das Steuersystem integrieren zu können, sollte eine Neuregelung bei diesen drei Glücksspielarten auf eine Rohertragssteuer von 20% umstellen.1187

N.  Die Forderung des Sports nach einer Ausdrücklichen Regelung seiner Subventionierung mit der Sportwettenabgabe

Der Deutsche Olympische Sportbund und Nolte in seinem Gutachten für diesen fordern, dass eine Neuregelung eine explizite Regelung vorsieht, nach der ein Drittel der Erträge, die der Staat aus der Sportwettenabgabe vereinnahmt, dem gemeinnützigen Sport zuzuführen ist.1188 Dies würde eine staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 107 AEUV darstellen. Allerdings wäre eine Solche Beihilfe, ebenso wie die Subventionierung der Rennvereine, mit dem Binnenmarkt vereinbar, weil es sich hierbei um eine soziale Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 2 lit. a) AEUV sowie um eine Beihilfe zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse handelt (Art. 107 Abs. 3 lit.b) Alt. 1 AEUV), wie der neue Art. 165 AEUV zeigt, der erstmals eine Verpflichtung zur Förderung der europäischen Dimension des Sports normiert. Eine solche Regelung wäre sinnvoll, weil sie dem gemeinnützigen Sport zusätzliche Mittel zur Wahrung seiner Fairness und Intgrität zur Verfügung stellen würde. Dies zu fördern ist nach Art. 165 Abs. 2 Spiegelstrich 7 AEUV ein explizites Ziel der Europäischen Union. Eine solche Regelung ist somit zu befürworten. ← 403 | 404 →

O.  Durchsetzung von Werbeverboten und Unterbindung von Zahlungsströmen

Als zusätzliche faktische Maßnahmen, die rechtlich jetzt schon möglich sind, und auch zukünftig möglich sein sollten, fordern nicht nur die Lotterieveranstalter eine konsequente Durchsetzung des Verbots von Werbung für illegale Glücksspiele sowie die Unterbindung von Zahlungsströmen (Payment Blocking) an illegale Anbieter, sondern auch die Wissenschaft.1189 Dies erscheint für eine erfolgreiche Kanalisierung in der Tat sinnvoll und ist für eine faktische Gesamtkohärenz erfoderlich und deshalb zu empfehlen. Bei einer hohen Legalisierungsrate durch eine zahlenmäßig unbeschränkte Zulassung sowohl von Sportwetten, als auch von Online-Casino- und Online-Automatenspielen sollte ein Vollzug zukünftig auch realistisch durchsetzbar sein.


1162 So auch Deutscher Olympischer Sportbund, Pressemitteilung 38/2011 vom 19.07.2011; Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 2.

1163 So auch Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 10 zu § 8, der jedoch anderer Ansicht bei der Begrenzung der Jackpot-Lotterien ist.

1164 So auch Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 8ff., zu §§ 4, 6 und 7.

1165 So auch Monopolkommission, 19. Hauptgutachten, 2012, BT Drs. 17/10365, S. 57; Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 7, der an § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 nichts auzusetzen hatte.

1166 So auch Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 7 zu § 4, der an § 4 Abs. 3 nichts auzusetzen hat.

1167 So auch Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 8 zu § 4 Abs. 4, der eine vollständige Streichung des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 vorsieht.

1168 Fiedler/Krummer, ZfWG 2013, 82ff.

1169 Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Pressemitteilung Nr. 22803 vom 08.10.2015.

1170 So auch Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 9 zu § 5 Abs. 2.

1171 So auch Viniol/Hofmann, MMR 2013, 434, 438.

1172 So auch Monopolkommission, 19. Hauptgutachten, 2012, BT Drs. 17/10365, S. 57.

1173 So auch Deutscher Olympischer Sportbund, Pressemitteilung 38/2011 vom 19.07.2011; EU-Pilot 7625/15/GROW, S. 3; Heeg/Levermann, MMR 2012, 20, 24; dies., MMR 2012, 726, 729; Schaich, Pressestelle Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Pressemitteilung Nr. 22803 vom 08.10.2015; Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 2, S. 17 zu einem neuen Abschnitt für Sportwetten.

1174 Boehringer, Süddeutsche.de Wirtschaft, Artikel vom 19.03.2017, 18:53 uhr, Nahaufnahme; EU-Pilot 7625/15/GROW, S. 3; DSWV und DOCV, gemeinsame Stellungnahme zur Notifizierung 2016/590/D des 2. GlüÄndStV vom 25.01.2017; Henseler-Unger/Gries/Strube Martins, WIK-Consult Bericht, Studie Oktober 2015, S. 38ff.; Goldmedia, Glücksspielmarkt Deutschland 2017, S. 13f.; dies., Pressemeldung vom Juli 2013; Institut für Weltwirtschaft Kiel, Policy Brief Nr. 44, März 2012, S. 8; Kleibrink/Köster/Rürup, Handelsblatt Research Institute, Studie März 2017, S. 34, 89; Monopolkommission, 19. Hauptgutachten, 2012, BT Drs. 17/10365, S. 58; Schaich, Pressestelle Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Pressemitteilung Nr. 22803 vom 08.10.2015.

1175 Im Gegensatz zu diesem Vorschlag will Nolte Ereigniswetten vollständig verbieten, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 19, zu § 20 Abs. 1.

1176 So auch Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 19 zu § 20 Abs. 2.

1177 Fiedler, Evaluierung des Sperrsystems in deutschen Spielbanken, 2014, Kurzzusammenfassung, S. 1; Peters, ZfWG 2013, 381ff.

1178 Fiedler, Evaluierung des Sperrsystems in deutschen Spielbanken, 2014, Kurzzusammenfassung, S. 1; Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Pressemitteilung Nr. 22803 vom 08.10.2015; Peters, ZfWG 2013, 381ff.

1179 So auch DSWV und DOCV, gemeinsame Stellungnahme zur Notifizierung 2016/590/D des 2. GlüÄndStV vom 25.01.2017; Heeg/Levermann, MMR 2012, 726, 730; Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Pressemitteilung Nr. 22803 vom 08.10.2015; Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 8 zu § 4 Abs. 4, der eine vollständige Streichung des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 vorsieht.

1180 DSWV und DOCV, gemeinsame Stellungnahme zur Notifizierung 2016/590/D des 2. GlüÄndStV vom 25.01.2017; Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Pressemitteilung Nr. 22803 vom 08.10.2015.

1181 So auch Boehringer, Süddeutsche.de Wirtschaft, Artikel vom 19.03.2017, 18:53 uhr, Nahaufnahme; DSWV und DOCV, gemeinsame Stellungnahme zur Notifizierung 2016/590/D des 2. GlüÄndStV vom 25.01.2017; EU-Pilot 7625/15/GROW, S. 3; Goldmedia, Glücksspielmarkt Deutschland 2017, S. 13f.; dies., Pressemeldung vom Juli 2013; Heeg/Levermann, MMR 2012, 726, /29; Henseler-Unger/Gries/Strube Martins, WIK-Consult Bericht, Studie Oktober 2015, S. 38ff.; Institut für Weltwirtschaft Kiel, Policy Brief Nr. 44, März 2012, S. 8; Kleibrink/Köster/Rürup, Handelsblatt Research Institute, Studie März 2017; Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 8 zu § 4 Abs. 4, der eine vollständige Streichung des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 vorsieht; ebenso Schaich, Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Pressemitteilung Nr. 22803 vom 08.10.2015.

1182 Boehringer, Süddeutsche.de Wirtschaft, Artikel vom 19.03.2017, 18:53 uhr, Nahaufnahme; DSWV und DOCV, gemeinsame Stellungnahme zur Notifizierung 2016/590/D des 2. GlüÄndStV vom 25.01.2017; Monopolkommission, 19. Hauptgutachten, 2012, BT Drs. 17/10365, S. 61; Schaich, Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Pressemitteilung Nr. 22803 vom 08.10.2015.

1183 Henseler-Unger/Gries/Strube Martins, WIK-Consult Bericht, Studie Oktober 2015, S. 38ff.; Institut für Weltwirtschaft Kiel, Policy Brief Nr. 44, März 2012, S. 8; Schaich, Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Pressemitteilung Nr. 22803 vom 08.10.2015.

1184 So auch Bolay, ZfWG 2010, 88, 90ff.; Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 33d Rn. 8; Kleibrink/Köster/Rürup, Handelsblatt Research Institute, Studie März 2017, S. 25ff.; Monopolkommission, 19. Hauptgutachten, 2012, BT Drs. 17/10365, S. 58f. (Ziff. 46).

1185 So auch Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 18f. zur Sportwettenregulierung.

1186 So Kleibrink/Köster/Rürup, Handelsblatt Research Institute, Studie März 2017, S. 32f.; Schaich, Hessisches Ministerium des Innern und für Sport, Pressemitteilung Nr. 22803 vom 08.10.2015, Leitlinie 4.

1187 Heeg/Levermann, MMR 2012, 20, 24; Monopolkommission, 19. Hauptgutachten, 2012, BT Drs. 17/10365, S. 54f., 61.

1188 Deutscher Olympischer Sportbund, Pressemitteilung vom 28.10.2011; Nolte, Entwurf eines Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, Gutachten im Auftrag des DOSB, Februar 2011, S. 20 zu § 22 Abs. 2.

1189 Breining, Stuttgarter Zeitung, Artikel vom 18.07.2014, 08:35 Uhr; Saarland Sporttoto GmbH, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 114332 vom 24.06.2014.