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Ausgabenprojektion, Reformszenarien und Rücklagenbildung der Beamtenversorgung in der Bundesrepublik Deutschland

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Tobias Benz

In den zurückliegenden Jahrzehnten stellten der Bund und die 16 Bundesländer in großer Anzahl Beamte ein. Ausreichende Rücklagen für zukünftige Versorgungsausgaben wurden aber nicht gebildet. Aufgrund des Altersaufbaus der Beamtenpopulation werden die kohortenstarken Jahrgänge in naher Zukunft in den Ruhestand eintreten, was zu einem deutlichen Anstieg der Ausgaben für Ruhegehälter, Beihilfe und Hinterbliebenenversorgung führen wird. Im Kontext der neuen Schuldenregeln wird die Finanzierung dieser schwebenden Versorgungszusagen insbesondere die Bundesländer vor erhebliche Schwierigkeiten stellen. Die Arbeit analysiert die seit 1999 zaghaft erfolgte Rücklagenbildung, erstellt eine Ausgabenprojektion differenziert nach den einzelnen Versorgungsarten und diskutiert mögliche Reformszenarien.
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7. Konzepte zur Messung von Versorgungsverpflichtungen

7.  Finanzwissenschaftliche Konzepte zur Messung von Versorgungsverpflichtungen

In Kapitel 2.6 wurde auf die grundsätzlichen Unterschiede zwischen dem klassischen kameralistischen System öffentlicher Haushalte und der doppischen Rechnungslegung eingegangen. Die Bilanzen der drei Bundesländer Hessen, Bremen und Hamburg, die bei der Umstellung auf die Doppik eine Vorreiterrolle einnehmen, weisen Rückstellungen für zukünftige Versorgungsausgaben aus. Dabei handelt es sich um Verpflichtungen, die bereits in der Vergangenheit eingegangen wurden, aber erst in Zukunft kassenwirksam werden. Gemäß den geltenden deutschen handels- und steuerrechtlichen Vorschriften findet bei der Berechnung des Rückstellungsbedarfes von Pensionsverpflichtungen von aktiven Beamten individuell für jeden Bediensteten die versicherungsmathematische Teilwertmethode Anwendung. Bei Versorgungsempfängern ist jeweils der Barwert des verbleibenden Anspruchs auszuweisen.

Neben dieser bilanziellen Betrachtungsweise existieren in der modernen Finanzwissenschaft verschiedene Konzepte zur Messung von öffentlichen Renten- und Pensionsansprüchen, die teilweise auf einem abweichenden Zielsystem sowie auch auf einer anderen Datenbasis182 gründen. In der Handels- und Steuerbilanz liegt der Schwerpunkt auf der korrekten periodengerechten Ausweisung des Ressourcenverbrauchs bzw. der Darstellung der aktuellen finanziellen Situation in Form des Verhältnisses von Fremd- und Eigenkapitel. In der Finanzwissenschaft geht es hingegen primär um die statistische Berechnung aller schwebenden Ansprüche gegenüber einem öffentlichen Haushalt. Dabei handelt es sich um eine implizite Verschuldung, denn die erworbenen Pensionsansprüche der Beamten stellen zukünftige Zahlungsverpflichtungen dar. Diese sind unverbrieft, bestehen also dem Grund nach, sind aber nicht konkret der Höhe nach bestimmt. Ihre Höhe kann grundsätzlich durch gesetzgeberische Maßnahmen beeinflusst werden, war bei privatrechtlichen konkreten Zusagen nicht der Fall ist.183 Auch stehen bei der finanzwissenschaftlichen Betrachtung Entlastungs- und Verteilungswirkungen von Reformen sowie Vergleiche zwischen Gebietskörperschaften sowie ganzen Ländern hinsichtlich des Ausmaßes der erteilten Versorgungszusagen im Vordergrund. ← 103 | 104 →

Grundsätzlich wird bei der Berechnung von Renten- und Pensionsanwartschaften in der Finanzwissenschaft zwischen einem Bruttoansatz (Gross Pension Liability) und einer Nettobetrachtung (Net Pension Liability) unterschieden. Die Bruttovariante betrachtet grundsätzlich nur die Ansprüche selbst, während beim Nettoansatz darüber hinaus auch, falls vorhanden, Beitragszahlungen sowie teilweise auch zukünftig nach Eintritt in den Ruhestand entstehende Steuerrückflüsse berücksichtigt werden. Die Konzepte unterscheiden sich ferner hinsichtlich der zeitlichen Perspektive und der eingeschlossenen Personengruppe. Im Folgenden wird auf die Klassifizierung von Holzmann et al. (2004) sowie Franco (1995) zurückgegriffen, wobei aber nur auf die Bruttovariante eingegangen wird. Accrued-to-date Liabilities (ADL) geben den Barwert zukünftiger Renten- oder Pensionszahlungen an, die eine gegebene Personengruppe bis zu einem bestimmten Zeitpunkt erworben hat. Zukünftig noch entstehende Ansprüche der betrachteten Individuen oder Ansprüche von erst in Zukunft neu eingestellten Personen fließen hierbei nicht mit ein. Im Kontext der Beamtenversorgung würde das ADL-Konzept bedeuten, dass man den Stellenkegel des Basisjahres als Grundlage nehmen würde. Bei Beamten, die bereits im Ruhestand sind, würde man den Barwert des verbleibenden Pensionsanspruchs einbeziehen, bei den aktiven Beamten aber nur jene Ansprüche, die sie sich bis zum Basisjahr erworben haben. Bei einem 50-jährigen Beamten, der seit 20 Jahren im Beamtenverhältnis steht, würde also nur der Barwert seiner bis dato erdienten Ansprüche aufgenommen. Jene Ansprüche, die er in den verbleibenden 15 Dienstjahren erwirbt, sind für den ADL-Ansatz nicht von Relevanz.

Die Projected liabilities of current workers and pensioners berücksichtigen zusätzlich genau diese in Zukunft erst noch zu erwerbenden Ansprüche der Personengruppe. Daneben existieren noch die Open-system liabilities, die auch Ansprüche von in Zukunft erst noch einzustellenden Personen aufführen. Diesem am weitestgehenden Ansatz liegt entweder ein endlicher, im Extremfall sogar unendlicher Zeithorizont zugrunde. Übertragen auf die Beamten würden hierbei nicht nur die bereits vorhandenen sowie in Zukunft noch entstehenden Versorgungsansprüche der heutigen Beamtenpopulation berücksichtigt, sondern auch jene zukünftiger Beamtengenerationen, wobei gewisse Annahmen bezüglich der Neueinstellungen zu treffen sind.184

Um die schwebenden Versorgungsverpflichtungen des Bundes und der Länder für ihre Beamten zu berechnen, werden im Folgenden die Projected liabilities of current workers and pensioners als grundlegendes Konzept verwendet. Allerdings wird der Betrachtungszeitraum bis zum Jahr 2050 beschränkt, statt den gesamten Zeitraum zu modellieren, bis der letzte im Basisjahr 2009 lebende Beamte verstorben ist. Den Kern der vorliegenden Arbeit bildet eine Projektion ← 104 | 105 → der Versorgungsausgaben und damit verbunden eine Analyse der Belastung der öffentlichen Haushalte durch die Beamtenversorgung in den kommenden vier Dekaden.

Für den Bereich der Beamtenversorgung macht die Verwendung des Ansatzes Projected liabilities of current workers and pensioners aufgrund der besonderen Funktionsweise auch Sinn, während bei der Berechnung von Pensions- und Rentenanwartschaften ganzer Volkswirtschaften meist der Accrued-to-date-Ansatz Verwendung findet.185 Wie bereits in Abschnitt 2.1 dargestellt, wird mit dem Rechtsakt der Verbeamtung ein lebenslanges, von Seiten des Dienstherrn nicht kündbares Treue-, Dienst- und Versorgungsverhältnis zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten begründet. Zwar ist es grundsätzlich möglich, den Beamtenstatus auf Wunsch des Beamten, etwa bei einem Wechsel in die Privatwirtschaft, wieder abzulegen und die geleisteten Dienstzeiten in der umlagefinanzierten gesetzlichen Rentenversicherung nachzuversichern. Dies geschieht aber nur in sehr wenigen Fällen. Es kann damit davon ausgegangen werden, dass mit hinreichend hoher Wahrscheinlichkeit ein heute aktiver Beamter bis zum Eintritt in den Ruhestand den Beamtenstatus behält und zu den bereits vorhandenen Versorgungsansprüchen in den verbleibenden Dienstjahren noch zusätzliche erwirbt. Auch die Höhe des noch hinzukommenden Versorgungsanspruchs lässt sich aufgrund der grundlegenden Prinzipien der Beamtenversorgung, die Verfassungsrang besitzen, recht exakt berechnen. Aus Sicht des Dienstherren ist es im Rahmen des Vorsichtsprinzips und aus Gründen der Transparenz damit geboten, die aus dem Rechtsakt der Verbeamtung entstehende Verpflichtung vollumfänglich auszuweisen und nicht nur den zum Basisjahr tatsächlich erdienten Versorgungsanspruch. Auch können ausgehend von dieser Basis auch die Auswirkungen von Reformen analysiert werden.

Zusammenfassend werden bei den folgenden Berechnungen somit die bereits vorhandenen sowie die zukünftig bis zum Eintritt in den Ruhestand noch entstehenden Versorgungsansprüche der im Status quo vorhandenen Beamten berücksichtigt. Der Betrachtungszeitraum ist jedoch bis zum Jahr 2050 beschränkt. In Abgrenzung zum Ansatz der Open System liabilities wird von Neueinstellungen abgesehen. Außerdem wird der Gross-Ansatz gewählt, zukünftige Steuerzahlungen auf Versorgungsleistungen finden damit keine Berücksichtigung. ← 105 | 106 → ← 106 | 107 →


182  So wird beispielsweise in der vorliegenden Arbeit nicht, wie im Bereich des Bilanzrechts, jeder im Basisjahr 2009 vorhandene Beamte einzeln bezüglich seiner individuellen schwebenden Versorgungsansprüche analysiert, sondern es erfolgt eine Gesamtbetrachtung mithilfe von Mikro-Daten in Form statistischer Durchschnitte.

183  Vgl. Sachverständigenrat (2003), S. 271. Da die Beamtenversorgung aber grundgesetzlich geschützt ist, ist für den Gesetzgeber der Rahmen für Reformen begrenzt. Dies verringert den dargestellten Unterschied wiederum und macht den Umfang schwebenden Versorgungsverpflichtungen für Beamte auch der Höhe nach weitgehend bestimmbar.

184  Zur Definition der einzelnen Konzepte vgl. Holzmann et al. (2004), S. 12f. sowie Franco (1995).

185  Vgl. hierzu Weddige (2011), Müller und Raffelhüschen (2012), S. 11ff. sowie Heidler et al. (2009).