Sektorspezifischer Verbraucherschutz

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Erster Teil. Einleitung

Zweiter Teil. Regulierungsrecht und Verbraucherschutz

§ 1  Einordnung des Regulierungsrechts

§ 2  Einordnung des Verbraucherschutzrechts

§ 3  Verbraucherschutz im Regulierungsrecht

I.    Besonderheiten des Verbraucherschutzes im Regulierungsrecht

II.   Systematisierung des Verbraucherschutzes im Regulierungsrecht

III.  Notwendigkeit eines sektorspezifischen Verbraucherschutzes

Dritter Teil. Telekommunikationsspezifischer Verbraucherschutz

§ 1  Verbraucherschutz durch das TKG

I.  Flächendeckende Versorgung

1.  Hintergrund

a)  Verfassungsrechtlicher Gewährleistungsauftrag

b)  Universaldienstrichtlinie

2.  Bestimmungen

a)  Universaldienstleistungen

aa)  Erbringung der einzelnen Universaldienstleistungen

bb)  Aufnahme von Breitbandanschlüssen in den Universaldienstekatalog?

b)  Erschwinglichkeit der Entgelte

c)  Verpflichtung zur und Auferlegung der Universaldiensterbringung

d)  Ausgleichsgewährung und Finanzierung

aa)  Europarechtliche Zulässigkeit

bb)  Zulässigkeit nach deutschem Verfassungsrecht

cc)  Fazit

e)  Ergänzende Regelungen

3.  Ausblick und Bewertung

II. Sicherstellung angemessener Preise

1.  Hintergrund

a)  Grundlage der Regulierung der Endnutzerentgelte im TKG

b)  Hintergrund der speziellen Regulierung des Auslands-Roamings

2.  Bestimmungen

a)  Regulierung der Endnutzerentgelte im TKG

b)  Sonderfall: Europäische Regulierung des Auslands-Roamings

aa)  Preisregulierung

bb)  Informations- und Transparenzpflichten

cc)  Schutzfunktion bei Datendiensten

dd)  Perspektive: Anbieterwechsel

ee)  Besondere Durchsetzung der Roaming-Vorgaben

3.  Ausblick und Bewertung

III.  Kundenschutz

1.  Hintergrund

a)  Gesetzeshistorie

b)  Europarechtliche Vorgaben

2.  Bestimmungen

a)  Informations- und Transparenzpflichten

aa)  Informationspflichten

bb)  Veröffentlichungspflichten

cc)  Netzneutralität

dd)  Einzelverbindungsnachweis

ee)  Auskunftsanspruch

b)  Vertragsgestaltende und leistungskonkretisierende Regelungen

aa)  Vertragslaufzeit

bb)  Anbieterwechsel und Umzug

cc)  Besondere Leistungspflichten

dd)  Regelungen zum Abrechnungsprozess

ee)  Technische Regelungen

ff)  Weitere Regelungen

3.  Besondere Durchsetzung des Kundenschutzes

a)  Schlichtung

b)  Halbzwingendes Recht

4.  Ausblick und Bewertung

IV.  Verbraucherschutz bei Mehrwertdiensten

1.  Hintergrund

a)  Begriff des Mehrwertdienstes

b)  Gesetzeshistorie

c)  Vertragliche Grundlagen

d)  Entwicklung des Marktes für Mehrwertdienste

2.  Bestimmungen

a)  Informations- und Transparenzpflichten

aa)  Preisangabepflicht

bb)  Preisansagepflicht

cc)  Preisanzeigepflicht

dd)  Auskunftsansprüche

b)  Vertragsgestaltende und leistungskonkretisierende Regelungen

aa)  Preishöchstgrenzen

bb)  Verbindungstrennung

cc)  Einsatz von Dialern

dd)  Warteschleifen

ee)  R-Gespräche

ff)  Rufnummernübermittlung (Ping-Anrufe)

gg)  Internationaler entgeltfreier Telefondienst

3.  Besondere Durchsetzung des Verbraucherschutzes bei Mehrwertdiensten

a)  Wegfall des Entgeltanspruchs

aa)  Rechtsnatur

bb)  Einzelheiten

b)  Umgehungsverbot

c)  Anordnungsbefugnis

4.  Ausblick und Bewertung

V.  Allgemeine Durchsetzung des Verbraucherschutzes im TKG

1.  Allgemeine Aufsichtsmaßnahmen

2.  Vorteilsabschöpfung

3.  Ordnungswidrigkeiten

4.  Beseitigung, Unterlassung, Schadensersatz

a)  Anwendungsbereich

b)  Anspruchsinhalt

aa)  Beseitigung und Unterlassung

bb)  Schadensersatz

5.  Fazit

§ 2  Einordnung der Verbraucherschutzsystematik im TKG

I.    Analyse des Verbraucherschutzansatzes

II.   Ausblick

Vierter Teil. Zusammenfassung und Ergebnisse

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1:  Struktur der Verbraucherschutzregelungen im Regulierungsrecht

Abbildung 2:  Struktur des Verbraucherschutzes im TKG

Abbildung 3:  Dreiecksverhältnis beim Auslands-Roaming

Abbildung 4:  Übersicht „Eurotarife“

Abbildung 5:  Übersicht Kundenschutz im TKG

Abbildung 6:  Dreiecksverhältnis i. R. v. § 45a Abs. 1, 2 TKG

Abbildung 7:  Übersicht der Mehrwertdienstekategorien im TKG

Abbildung 8:  Dreiecksverhältnis bei Mehrwertdiensten

Abbildung 9:  Übersicht Mehrwertdiensteregelungen im TKG

Abbildung 10:  Auszug aus dem Ordnungswidrigkeitenkatalog ← XIII | XIV →

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Erster Teil. Einleitung

In Deutschland nimmt die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) die Aufgabe der Regulierungsbehörde in den benannten Wirtschaftssektoren wahr. Dabei rückt aktuell der Aspekt des Verbraucherschutzes verstärkt in den Mittelpunkt. Für den Verbraucher bezeichnet sich die BNetzA dahingehend selbst als „Ansprechpartner bei Problemen mit den jeweiligen Dienstleistungsanbietern“.¹ So stellt sie insbesondere für die Bereiche Telekommunikation, Elektrizität und Gas sowie Post umfangreiche Verbraucherinformationen als auch Kontaktmöglichkeiten bereit. So können sich die Verbraucher im Bereich der Telekommunikation bspw. mit Fragen und Problemen betreffend eines Anbieterwechsels, Rufnummernmissbrauchs oder Vertragsfragen an die BNetzA wenden.²

Dieses behördliche Engagement für den Verbraucher erscheint auf den ersten Blick erstaunlich, da das sektorspezifische Regulierungsrecht seinem Ursprung nach primär die Intention der Ermöglichung von Wettbewerb und weniger den Schutz der Verbraucher verfolgt. Aus seiner Entwicklungsgeschichte heraus reguliert das sektorale Recht Wirtschaftsbereiche, in denen sich ohne wirksame Regulierung kein Wettbewerb etablieren konnte.³ Dass in der Förderung von Wettbewerb und der Wahrung von Verbraucherinteressen jedoch keine Antipole zu sehen sind, verdeutlicht exemplarisch die Entwicklung im Telekommunikationssektor. Durch die Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte hat sich im letzten Jahrzehnt eine Vielzahl von Akteuren auf dem Markt etablieren können. ← 1 | 2 → Durch den fortschreitenden Wettbewerb auf Anbieterseite sind u. a. die Verbraucherpreise erheblich gesunken und die Angebotsvielfalt gestiegen.⁴ Allein im Jahr 2010 sind die Telekommunikationspreise für den privaten Verbraucher im Jahresdurchschnitt um weitere 2,1 Prozent gesunken.⁵

Dieser Entwicklung ist eine unmittelbare Spürbarkeit für den Verbraucher immanent, wobei jedoch zu beachten ist, dass sich die Verbraucherinteressen nicht auf die reine Entgelthöhe der nachgefragten Produkte reduzieren lassen.⁶ Die Gewährleistung weitergehender Verbraucherrechte ist in den regulierten Wirtschaftssektoren erforderlich, um einem Marktungleichgewicht zwischen Angebots- und Nachfrageseite vorzubeugen bzw. dieses auszugleichen. So verfügt der „Incumbent“ in diesen Bereichen unstreitig über erhebliche marktwirtschaftliche Vorteile gegenüber seinen Konkurrenten. Darüber hinaus besteht aber auch ein erhebliches Ungleichgewicht zwischen Anbieter- und Nachfragerseite. Die für den Nachfrager nachteilige Anbieterstruktur wird unterstützt durch die soziale und wirtschaftliche Bedeutung des nachgefragten Gutes. Aus diesem Marktungleichgewicht resultiert eine besondere Schutzbedürftigkeit des Verbrauchers.⁷

Dieser besonderen Schutzbedürftigkeit kann man jedoch nicht allein durch die Schaffung eines regulierten Wettbewerbs gerecht werden. Vielmehr braucht es zu der Etablierung eines angemessenen Verbraucherschutzniveaus spezifische rechtliche Vorgaben, die eine weitergehende Steuerungswirkung entfalten. Das Europarecht hat dies aufgegriffen und zu einer erheblichen Stärkung der Verbraucherrechte geführt. Dabei rücken, bedingt durch das vorherrschende Verbraucherleitbild, immer mehr Transparenz- und Publizitätsanforderungen in den Vordergrund.

Im Bereich des Regulierungsrechts lässt sich feststellen, dass das zusammenwachsende Europa der Impulsgeber für die Liberalisierung der Märkte unter der Beachtung einer gleichzeitigen Absicherung bzw. Förderung der Verbraucherrechte war. Auf europäischer Ebene genoss der Verbraucherschutz korrespondierend mit der Erreichung des Wettbewerbsziels schon zeitig einen großen Stellenwert. Dieser Ansatz spiegelte sich sodann im nationalen Recht wider. Im Telekommunikationsbereich sind dabei zuvorderst zu nennen die Richtlinien ← 2 | 3 → 90/387/EWG⁸ und 92/44/EWG⁹, welche Rahmenregelungen für das privatrechtliche Verhältnis zwischen den Diensteanbietern und ihren Kunden enthielten, sowie insbesondere die Richtlinie 95/62/EWG¹⁰. So erfolgte die Umsetzung der Richtlinie 92/44/EWG in die Telekommunikations-Kundenschutzverordnung¹¹, deren Regelungsgehalt später in das Telekommunikationsgesetz (TKG) überführt wurde. Die Richtlinie 95/62/EWG definierte bereits neben der Festlegung von Zugangs- und Nutzungsbedingungen für das bis dahin noch monopolistische öffentliche Telefonnetz die Grundsätze eines Universaldienstes sowie des Kundenschutzes.¹²

Das Besondere an den gezeigten Entwicklungen ist die Verortung der sektorspezifischen Verbraucherrechte. Wirkten sich vorherige verbraucherschützende Entwicklungen im Zivilrecht aus, hielt hier nun der Verbraucherschutz Einzug in das öffentliche Wirtschaftsrecht. Daraus ergeben sich einige Besonderheiten im Wechselverhältnis zu den allgemeinen zivilrechtlichen Vorschriften, auf die im Folgenden eingegangen wird.

Die vorliegende Arbeit nimmt zunächst im zweiten Teil eine kurze Einordnung der Rechtsbereiche vor, welche durch den Verbraucherschutz im Regulierungsrecht aufeinander bezogen werden. So soll zunächst die ursprüngliche begriffliche und inhaltliche Weite der Rechtsgebiete dargestellt und schließlich bereits an dieser Stelle angedeutet werden, welche Besonderheiten die Symbiose der Rechtsbereiche bewirkt bzw. welche Spezifika daraus resultieren. Damit einhergehend wird eine Systematisierung der verbraucherschützenden Regelungen im Regulierungsrecht vorgenommen und die Frage aufgeworfen, ob überhaupt ein Bedürfnis für eine sektorspezifische Ausgestaltung des Verbraucherschutzrechts zu bejahen ist oder ein ähnliches Schutzniveau mit einer Implementierung in das allgemeine Zivilrecht erreicht werden könnte. ← 3 | 4 →

Den Schwerpunkt der vorliegenden Arbeit stellt der daran anschließende dritte Teil dar, indem detailliert auf die Verbraucherschutzvorschriften im TKG eingegangen wird. Dabei liegt das besondere Augenmerk auf die eingeführten Vorschriften durch die TKG-Novelle 2012¹³. Anlass für die Novellierung bildete eine Reform der EU-Richtlinienvorgaben zur elektronischen Kommunikation, welche ursprünglich bereits bis zum 25.5.2011 in nationales Recht umzusetzen waren.¹⁴ Hierbei enthielt insbesondere die Richtlinie 2009/136/EG eine Vielzahl von Vorgaben für die Verbesserung der Verbraucherrechte. Die Umsetzung der Richtlinienvorgaben in das TKG wird betrachtet und bewertet. Um den weiten Bereich des Verbraucherschutzes zu systematisieren, werden ausgehend von den getätigten Überlegungen die jeweiligen telekommunikationsspezifischen Regelungen von den Zielvorstellungen her differenziert dargestellt und systematisch verortet. Mit der vorliegenden Arbeit soll ein umfassender Überblick über die Regelungsmaterie gegeben und diese hinsichtlich ihrer Regelungsintention und Regelungswirkung analysiert und bewertet werden. Gerade das Verbraucherschutzrecht als Teil des Regulierungsrechts ist in besonderem Maße vor dem Hintergrund der technologischen und wirtschaftlichen Entwicklung auf eine stetige Spiegelung von Intention und Wirkung angewiesen. Es soll schließlich eine Analyse des im Telekommunikationsrecht zum Ausdruck kommenden Verbraucherschutzmodells vorgenommen sowie die Frage nach einem Bedürfnis an und der Angemessenheit von den bestehenden telekommunikationsrechtlichen Regelungen aufgegriffen und beantwortet werden.