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Managementwissen für eine innovative und lernende öffentliche Verwaltung

Grundlagen eines wirkungsorientierten, kreativen und ganzheitlichen Verwaltungsmanagements

von Rüdiger Nolte (Autor:in) Sabine Zimmermann (Autor:in)
Monographie 229 Seiten

Zusammenfassung

Dieses Lehrbuch bietet – im Kontext einer lernenden und innovativen Verwaltung – eine komprimierte und praxisnahe Einführung in die öffentliche Managementlehre und einen umfassenden Überblick über die relevantesten Reform- und Managementkonzepte. Die New Public Management- und Public Governance-Konzepte bilden die Basis eines umfassenden staatlichen Modernisierungs- und Innovationsprozesses. Da auch die öffentlichen Verwaltungen auf ihrem langen Weg durch die Reformen in einem Umfeld agieren, das zunehmend dynamischer und komplexer wird, kommt ihrer Lern- und Entwicklungsfähigkeit eine erhebliche Bedeutung zu. Die Initiierung individueller und organisationaler Lernprozesse sowie die Mobilisierung der dazu erforderlichen Ressourcen stellt eine besondere Herausforderung an das Management der öffentlichen Verwaltungen dar.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Gliederung
  • Vorwort
  • 1. Einführung
  • 1.1 Die Organisationseinheiten der öffentlichen Verwaltung als Betriebe
  • 1.1.1 Die Notwendigkeit des Wirtschaftens in der öffentlichen Verwaltung
  • 1.1.2 Verwaltungsbetriebe als Wirtschaftssubjekte sui generis
  • 1.2 Der Einfluss von New Public Management und neuem, wirkungsorientierten Steuerungsmodell auf die öffentliche Verwaltung
  • 1.3 Kernelemente der neuen, wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung
  • 1.4 Management der öffentlichen Verwaltung im Spannungsfeld zwischen technischen und institutionellen Umwelten
  • 1.5 Management des Wandels, Innovation und Organisationslernen
  • 1.5.1 Von der Industrie- zur Informations- und Wissensgesellschaft
  • 1.5.2 Dualität von Fremd- und Selbstorganisation sowie von extrinsischer und intrinsischer Steuerung der öffentlichen Verwaltung
  • 2. Aspekte des Managements
  • 2.1 Definition des Managementbegriffs
  • 2.2 Institutionaler, dimensionaler und funktionaler Managementbegriff
  • 2.2.1 Institutionale Perspektive
  • 2.2.2 Dimensionale Perspektive
  • 2.2.3 Funktionale oder instrumentelle Perspektive
  • 2.3 Sach- und personenbezogene Aspekte des Managements im Kontext moderner Organisations- und Personalentwicklung
  • 2.3.1 Personalfunktion des Managements (Führung)
  • 2.3.2 Sachfunktion des Managements (Steuerung)
  • 2.3.3 Organisation als grundlegende Gestaltungs- und Managementfunktion
  • 2.3.4 Prozessorientierung und Prozessmanagement
  • 2.3.5 Management als dispositiver Faktor
  • 2.3.6 Organisationen als soziale oder soziotechnische Systeme
  • 2.3.7 Organisationsentwicklung als zentrale Managementaufgabe
  • 2.3.8 Personalentwicklung als zentrale Managementaufgabe
  • 2.3.9 Öffentliches Rechnungswesen und Controlling als zentrale Elemente eines wirksamen Verwaltungsmanagements
  • 2.4 Management- und Führungssysteme sowie Instrumente zur Erfüllung des Führungsauftrags
  • 2.4.1 Management- und Führungssysteme
  • 2.4.2 Führungstechniken
  • 2.4.3 Führungsstile
  • 2.5 Führungsmodelle und Führungstheorien
  • 2.5.1 Führungsmodelle
  • 2.5.2 Führungstheorien
  • 2.6 Systematik des Führungswissens
  • 2.7 Management sozialer Systeme und die daraus resultierenden Anforderungen an die Kompetenzen der Führungskräfte der öffentlichen Verwaltung
  • 2.7.1 Fachkompetenz
  • 2.7.2 Methodenkompetenz
  • 2.7.3 Sozialkompetenz
  • 2.7.4 Persönlichkeit und persönliche Kompetenz
  • 2.7.5 Systemkompetenz
  • 2.7.6 Spezifische Kompetenzfelder als Basis wirksamen Managements
  • 2.7.7 Handlungskompetenz als umfassende Managementkompetenz
  • 2.7.8 Prinzipien kooperativer oder partizipativer Führung
  • 2.7.9 Vermittlung von organisationalem Sinn als zentrale Führungsaufgabe
  • 2.8 Autorität und Macht in sozialen Systemen
  • 3. Die öffentliche Verwaltung im Kontext der allgemeinen Staats- und Verwaltungsmodernisierung
  • 3.1 Wesentliche Entwicklungen in der Managementlehre – von der technokratischen Steuerung zur systemischen Steuerung, vom Bürokratiemodell zum Public Management
  • 3.2 Wesentliche Theorieansätze des New Public Management
  • 3.2.1 Institutionalistische Organisationstheorie
  • 3.2.2 Public-Choice-Theorie
  • 3.2.3 Neuere Institutionenökonomie mit Verfügungsrechteansatz, Agenturtheorie und Transaktionskostentheorie
  • 3.2.4 Managerialisierung und Ökonomisierung der öffentlichen Verwaltung sowie Governance-Ansatz
  • 4. Wirkungs- und ergebnisorientierte Führung und Steuerung der öffentlichen Verwaltung durch Ziele
  • 4.1 Zielorientierung als verbindendes Merkmal von Führung und Steuerung
  • 4.2 Wesentliche Zielarten, insbesondere Sach- und Formalziele
  • 4.3 Ergebnis- und wirkungsorientierte Führung und Steuerung mittels vereinbarter Ziele
  • 4.3.1 Vision und Leitidee
  • 4.3.2 Organisationskultur und Corporate Identity
  • 4.3.3 Ebenen und Elemente des Zielprozesses
  • 4.3.4 Die SMART-Regel des Zielprozesses
  • 4.3.5 Der Zielbildungsprozess
  • 4.3.6 Ordnungskriterien und Zielbeziehungen
  • 5. Die Balanced Scorecard als integraler Bestandteil eines ganzheitlichen, praxis- und wirkungsorientierten Managementkonzepts für die öffentliche Verwaltung
  • 5.1 Die Grundlagen der Balanced Scorecard
  • 5.2 Die Balanced Scorecard als integraler Bestandteil des neuen, wirkungsorientierten Steuerungssystems
  • 6. Organisationales Lernen in der öffentlichen Verwaltung
  • 6.1 Begriff und Notwendigkeit organisationalen Lernens
  • 6.1.1 Die Lernende Organisation
  • 6.1.2 Organisationale Lern- und Entwicklungsprozesse
  • 6.2 Changemanagement – revolutionärer und evolutionärer Wandel
  • 6.2.1 Grundlagen des Changemanagements und des organisatorischen Wandels
  • 6.2.2 Die Grundstruktur typischer Changeprozesse
  • 6.2.3 Evolutionärer Wandel
  • 6.2.4 Revolutionärer Wandel im Sinne des Business Process Reengineering
  • 6.3 Wettbewerb und Wettbewerbssurrogate im Kontext organisationaler Lernprozesse
  • 6.4 Informations- und Wissensmanagement im Kontext organisationaler Lernprozesse
  • 6.4.1 Definition der Begriffe „Informationsmanagement“ und „Wissensmanagement“
  • 6.4.2 Informations- und Wissensmanagement als Basis organisationalen Lernens und Wissen als strategische Ressource
  • 7. Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung (TQM und EFQM)
  • 7.1 Grundlagen eines umfassenden Qualitätsmanagements (TQM und EFQM)
  • 7.2 Verzahnung von Total Quality Management, Balanced Scorecard und Informations- und Wissensmanagement im Rahmen eines ganzheitlichen und integrativen Managementansatzes für die öffentliche Verwaltung
  • 8. Common Assessment Framework (CAF) und organisationales Lernen
  • 8.1 CAF als praxiserprobtes Qualitätsmanagementinstrument und Standard-Selbstbewertungsmodell der öffentlichen Verwaltung
  • 8.2 Soziale oder soziotechnische Systeme (Organisationen) als Gegenstand organisationalen Lernens
  • 8.3 CAF als integraler Bestandteil organisationaler Lernprozesse in der öffentlichen Verwaltung
  • 8.3.1 Vom individuellen Lernen zum Organisationslernen
  • 8.3.2 Grundlegende Theorien des organisationalen Lernens
  • 8.4 Rahmenbedingungen für organisationales Lernen
  • 8.5 Innovation und Lernen im CAF-Zyklus
  • 8.6 Themenfelder, Kriterien und Indikatoren des CAF-Modells
  • 8.6.1 Themenfeld 1: Führung
  • 8.6.2 Themenfeld 2: Strategie und Planung
  • 8.6.3 Themenfeld 3: Personal
  • 8.6.4 Themenfeld 4: Partnerschaften und Ressourcen
  • 8.6.5 Themenfeld 5: Prozesse
  • 8.6.6 Themenfelder 6-9: Ergebnisse der Organisation
  • Verzeichnis der Abbildungen
  • Stichwortverzeichnis
  • Literaturverzeichnis
  • Hinweise zu den Autoren

← 8 | 9 → Vorwort

„Durch Selbstorganisation wird die Versöhnung von Gegensätzen – die nach streng ­logischen Grundsätzen eigentlich unvereinbar sind – möglich.“

(Gottfried Wolf)

Bereits vor mehr als 2.500 Jahren folgte der chinesische Befehlshaber und Militärstratege Sun Tzu dem Ideal einer möglichst effizienten und effektiven Organisation. Dieser Organisationstyp im Sinne Sun Tzus verfügt über drei wesentliche Eigenschaften: Er existiert ausschließlich zur Erfüllung eines definierten Zwecks, er ist informationszentriert und er ist – trotz hoher struktureller Stabilität – äußerst flexibel und anpassungsfähig (vgl. Krause, 2007, 10).

Vergleicht man diese Basisanforderungen, die Sun Tzu unter dem Einfluss der Lehren seines Zeitgenossen Konfuzius an eine (militärische) Organisation stellte, mit den Erkenntnissen der aktuellen Management- und Organisationslehre sowie den Grundideen des New-Public-Management- und Governance-Ansatzes so wird deutlich, dass auch in der heutigen Zeit den Themen „Zweckorientierung der Organisation“, „Organisationslernen und organisatorischer Wandel“, „Informations- und Wissensmanagement“ sowie „Ziel- und Wirkungsorientierung“ eine ganz zentrale Rolle bei der Steuerung und Entwicklung produktiver soziotechnischer Systeme zukommt.

Angesichts einer immer dynamischeren und komplexeren Umwelt, die durch Ambiguität und radikalen Wandel gekennzeichnet ist, müssen auch die öffentlichen Verwaltungen in Struktur und Handeln deutlich kreativer und flexibler werden und auch bei paradigmatischen Veränderungen widerstands- und anpassungsfähig bleiben (vgl. Hill, 2013, 12). Verwaltungen brauchen – in Anlehnung an Hill (2013,12) – Wachsamkeit für neue Entwicklungen, Kontextbewusstsein und die Bereitschaft zu permanenter Anpassung und „lebenslangem Lernen“ sowie eine ganzheitliche, kreative und innovative Denk- und Handlungsorientierung.

Mit der Durchsetzung der politischen Vorgaben und Leitideen der Staats- und Verwaltungsreform und der Implementierung betriebswirtschaftlicher Führungs- und Steuerungsinstrumente wurde in Deutschland ein äußerst langwieriger und komplexer Changeprozess in Gang gesetzt, der eine im Übermaß bürokratisierte Verwaltungslandschaft in ein System wirtschaftlich, innovativ ← 9 | 10 → und zweckorientiert handelnder öffentlicher Dienstleister transformieren sollte (vgl. Dincher et al., 2010, 152 ff.; Nolte & Wöhner, 2009, 679).

Nach mehr als einem Vierteljahrhundert permanenter Staats- und Verwaltungsmodernisierung muss man sich jedoch angesichts der bislang erzielten Reformergebnisse die Frage stellen, weshalb es im Rahmen des politisch und gesellschaftlich gewollten und wirtschaftlich notwendigen Entbürokratisierungsprozesses noch immer nicht umfassend gelungen ist, die grundlegenden Anforderungen an eine effizientere, effektivere sowie lern- und entwicklungsfähigere öffentliche Verwaltung wirksam und vor allen Dingen nachhaltig umzusetzen.

Die primär regel- und fremdgesteuerten Organisationseinheiten der öffentlichen Verwaltung waren infolge der oftmals beibehaltenen Routinen, technokratischen Strukturen und überkommenen Denk- und Handlungsmuster nur bis zu einem bestimmten Grad willens und in der Lage, die völlig veränderten und wesensfremden Anforderungen des neuen Verwaltungsparadigmas zu erfüllen und den staatlichen Reformauftrag im Sinne einer lernenden, sich kontinuierlich verbessernden Organisation kreativ, weitestgehend selbstorganisiert und eigenverantwortlich umzusetzen (vgl. Nolte & Wöhner, 2009, 680).

Zu berücksichtigen ist – nach Würtenberger (2013, 1224) – zudem, dass in Deutschland eine übergeordnete strategische Steuerung der öffentlichen Verwaltung, die von einzelnen Aufgaben und Organisationseinheiten abstrahierend auf eine generelle, politisch-strategische Handlungs- und Wirkungsebene abzielt, allenfalls ansatzweise vorhanden ist (vgl. Würtenberger, 2013, 1224 m.w.Nw.). „Es mangelt nach wie vor an einer wirkungs- und nutzenorientierten Steuerung des Staates und seiner Einrichtungen, die auch an langfristigen gesamtgesellschaftlichen Zielen ausgerichtet ist und die Wirkungen öffentlichen Handelns auf die Betroffenen sowie auf das Gesamtsystem im Fokus hat“ (Würtenberger, 2013, 1225). Der öffentliche Sektor in Deutschland weist auf Grund der dysfunktionalen Bürokratieentwicklung und der bisher kaum wettbewerbsbedrängten Position ein erhebliches Flexibilitäts-, Innovations- und Wandlungsdefizit auf (vgl. Thom & Ritz, 2012, 362). „Nur durch die gezielte Veränderung des Gesamtsystems und die konsequente Behebung der vorhandenen Systemdefizite wird sich die Institution Staat langfristig als Wohlstandsgarant für die Gesellschaft behaupten können“ (vgl. Thom & Ritz, 2012, 362). Eine wirksame strategische Steuerung im Sinne eines ganzheitlichen, systemischen Performance Managements, die sich am Policy-­Making-Prozess und an der Effektivität der Policy orientiert, erhöht die Reaktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung und verstärkt Kreativität und Innovation, weil sie bei einem funktionierenden „Policy-Cycle“ eine wesentliche Voraussetzung für eine selbstlernende Organisation schafft ← 10 | 11 → (vgl. dazu ausführlich Würtenberger, 2013, 1225 ff.; Thom & Ritz, 2012, 351 ff. zum IOP-Führungskonzept für den öffentlichen Sektor mit den Instrumenten Innovations- und Informationsmanagement, Organisationsgestaltung und Personalmanagement; Schauer, 2012, 389 ff. zum IOP-Führungskonzept).

Sofern man nicht die zukünftige Finanzierbarkeit, Leistungsfähigkeit und gesellschaftliche Akzeptanz der öffentlichen Verwaltung und damit auch die Funktions- und Handlungsfähigkeit des gesamten Staates und seiner Einrichtungen gefährden will, gibt es keine Alternative zu einer spürbaren und nachhaltigen Effizienz- und Effektivitätssteigerung des öffentlichen Sektors unter Gewährleistung der bewährt hohen rechtsstaatlichen Qualitätsstandards öffentlichen Handelns.

Die berechtigte politische und gesellschaftliche Forderung nach einer insgesamt wirtschaftlicheren und wirksameren öffentlichen Aufgabenerfüllung mit einem messbaren und bewertbaren Output (Ergebnis des staatlichen Leistungserstellungsprozesses), Outcome und Impact (indirekte und direkte Wirkung des staatlichen Handelns auf die Gesellschaft und die jeweiligen Zielgruppen) im Sinne einer permanenten Verbesserung der staatlichen Performance gewinnt insbesondere vor dem Hintergrund der drastischen Auswirkungen des demografischen Wandels in Deutschland für den gesamten öffentlichen Sektor zunehmend an Bedeutung.

Das oberste Ziel des Staates und der öffentlichen Verwaltung besteht darin, das (Gemein-)Wohl der Gesellschaft zu maximieren und Werte für die Öffentlichkeit und das Gemeinwesen („public values“) zu erhalten und neu zu schaffen (vgl. Thom & Ritz, 2012, 364; Schauer, 2012, 390 ff.), wobei der Beitrag des Staates zum Gemeinwohl immer Grund und Grenze des öffentlichen Handelns ist (vgl. Meynhardt, 2011, 517). Es ist Meynhardt (2011, 517) zuzustimmen, dass eine öffentliche Verwaltung keine andere Legitimation für ihr Handeln hat, als jene, die sich durch ihren konkreten Beitrag für das Gemeinwesen; also ihre Wertschöpfung zum Gemeinwohl, ergibt. Die bestmögliche Erfüllung dieses primären staatlichen Ziels, im Sinne einer „Gewährleistung“, ist die gemeinsame Kernaufgabe der politisch, strategisch und operativ ausgerichteten Systemebenen der öffentlichen Verwaltung.

Der hier vertretene ganzheitliche, lern- und wissensorientierte Public-­Management-Ansatz stellt eine „Hilfe zur Selbsthilfe“ der von Wandel und Reformen betroffenen Organisationseinheiten der öffentlichen Verwaltung sowie eine belastbare Basis für nachhaltige organisationale Lern- und Entwicklungsprozesse dar. Dieser Ansatz erfordert im Rahmen der praktischen Umsetzung eine intensive und differenzierte Auseinandersetzung der maßgeblichen Organisationsmitglieder mit den grundlegenden Inhalten der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, der Management- und Organisationslehre, mit den spezifischen Kontextfaktoren und Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung, mit den ← 11 | 12 → politischen und institutionellen Erwartungen sowie mit den Besonderheiten von Lern- und Veränderungsprozessen in bürokratisch geprägten Organisationen.

Nur ein systemischer, integrativer und konsequent wirkungsorientierter Reformansatz, der insbesondere auf die Verzahnung sämtlicher Führungs- und Steuerungselemente des New-Public-Management- und Governance-Ansatzes, auf eine entsprechende Informations- und Wissensbasis der öffentlichen Verwaltung sowie auf eine reformangemessene Lern- und Veränderungskultur abzielt, kann dem stockenden Modernisierungs- und Entbürokratisierungsprozess neue Impulse und einen auf Dauer tragfähigen Sinn und Antrieb geben.

Das Handeln der öffentlichen Verwaltungen sollte aus einer ganzheitlichen Perspektive gleichermaßen an den primären Zielen von Qualität und Innovation ausgerichtet werden. Zu einem wirksamen Umgang mit Komplexität, Dynamik und Diskontinuität gehört ein komplementäres Verständnis von Perfektion, Stabilität und Standardisierung einerseits sowie von Kreativität, Flexibilität und Differenzierung andererseits (vgl. Belker, 2000, 90). Die Instrumente der Führung und Steuerung können nur dann zu langfristigen Organisationserfolgen führen, wenn man traditionelle und moderne Managementansätze in der praktischen Anwendung so miteinander kombiniert und verzahnt, dass selbst „antagonistische“ Mechanismen und Prinzipien in der konkreten Situation eine gemeinsame Richtung und eine sich wechselseitig verstärkende Wirkung aufweisen. Diese Anforderungen gelten um so mehr, als die klassischen Mechanismen staatlicher Steuerung zunehmend durch spezielle Arrangements oder hybride Strukturen zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft abgelöst werden, was zu einer immer stärkeren Verwischung der überkommenen Grenzen führt und ein Denken und Handeln der Akteure in integrativen und systemischen Dimensionen erfordert (vgl. Jann, 2011, 67 ff.).

Ein ganzheitlicher, systemorientierter Managementansatz ist auf das Erkennen von Zusammenhängen und unterschiedlichsten Ursache-Wirkungsbeziehungen ausgerichtet, wirkt unzweckmäßigen, isolierten Betrachtungsweisen entgegen und führt zur Aufdeckung bislang so nicht wahrgenommener oder noch unbekannter Zusammenhänge (vgl. König & Volmer, 2000, 26 m.w.Nw.). Der gezielte Einsatz praxistauglicher „Hybrid“- oder „Kombinationsstrategien“ und die Harmonisierung alternativer Sichtweisen und Handlungsoptionen (vgl. dazu auch Belker, 2000, 93 ff.) erhöht die Eigenvarietät und Eigenkomplexität der Organisation und deren systemimmanente Entwicklungs- und Problemlösungsfähigkeit. In dem gezielten Ausbau einer derartigen dynamischen Kernkompetenz und in der Ausprägung einer entsprechenden organisationalen Informations- und Wissensbasis liegt der entscheidende Wettbewerbsvorteil eines konsequent qualitäts-, lern- und wirkungsorientierten produktiven sozialen ← 12 | 13 → Systems, gleich ob es sich um eine Organisation der Privatwirtschaft oder des öffentlichen Sektors handelt.

Das Basislehrbuch „Managementwissen für eine innovative und lernende öffentliche Verwaltung“ stellt eine komprimierte Einführung in die öffentliche Managementlehre dar und knüpft zum Teil thematisch sowie inhaltlich an das eher monographisch ausgerichtete Werk „Systemisches Verwaltungsmanagement“ an (vgl. Nolte & Wöhner, 2012, 1 ff.). Die Inhalte beider Bücher wurden auf der Grundlage langjähriger Lehr-, Beratungs- und Führungserfahrung speziell unter Berücksichtigung der spezifischen Anforderungen und Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung konzipiert.

Die aufeinander aufbauenden Kapitel dieses Buches beinhalten einen praxisnahen Überblick über die grundlegenden und für das Verständnis der Staats- und Verwaltungsreform notwendigen wissenschaftlichen Erkenntnisse sowie einen umfassenden Überblick über die gängigen Methoden und Instrumente der neuen, qualitäts- und wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung. Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf den Elementen einer innovativen und kreativen Verwaltungsführung.

Biographische Angaben

Rüdiger Nolte (Autor:in) Sabine Zimmermann (Autor:in)

Rüdiger Nolte ist Dekan des Fachbereichs Finanzen der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Direktor der Abteilung Lehre und Verwaltung beim Bildungs- und Wissenschaftszentrum der Bundesfinanzverwaltung und zugleich Vertreter des Präsidenten. Sabine Zimmermann studierte Organizational Psychology. Sie ist Diplom-Betriebswirtin und im Leitungsstab einer Bundesoberbehörde tätig. Beide Autoren verfügen über langjährige Lehr-, Beratungs- und Praxiserfahrung im Rahmen des Verwaltungsmanagements, der Verwaltungsmodernisierung sowie des Change- und Organisationsmanagements.

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