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Verwaltungstransparenz – quo vadis?

Rechtliche Grundlagen, Möglichkeiten und Grenzen einer transparenten Verwaltung im Hinblick auf das Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz

von Sarah Wrage (Autor:in)
Dissertation 410 Seiten

Zusammenfassung

Die Verwaltungstransparenz hat insbesondere durch Informationsfreiheitsgesetze in den letzten Jahrzehnten eine nachhaltige Entwicklung erfahren. Als erstes Flächenland hat Rheinland-Pfalz ein Transparenzgesetz erlassen, das zum 1. Januar 2016 in Kraft trat und einen weiteren Paradigmenwechsel schafft: Die Verwaltung muss Informationen von sich aus (proaktiv) auf einer Online-Plattform zur Verfügung stellen, ohne dass Bürgerinnen und Bürger diese herausverlangen. Die Autorin greift diesen Wandel auf und befasst sich mit der Frage, welche rechtlichen Vorgaben und Rahmenbedingungen derzeit für die Gewährleistung von Transparenz in der Verwaltung bestehen und wie diese angesichts der modernen Technologien und des Open-Data-Ansatzes durch die neuen Transparenzgesetze erweitert werden.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Vorwort
  • A. Einleitung und Begriffsbestimmungen
  • I. Verwaltungstransparenz in der aktuellen Entwicklung und Diskussion
  • II. Die Anfänge der Aktenöffentlichkeit
  • III. Zielsetzung und Gang der Untersuchung
  • IV. Begriffe
  • 1. Transparenz und Verwaltungstransparenz
  • a) Bedeutung
  • b) Transparenzgesellschaft und Transparenzwahn
  • c) Arten und Dimensionen der Transparenz
  • d) Ziele und Funktionen staatlicher Transparenz
  • e) Verwaltungstransparenz
  • 2. Öffentlich und Öffentlichkeit
  • 3. Intransparenz und Geheimhaltung
  • 4. Informationen
  • 5. Verwaltungsakten
  • 6. Informationsfreiheit und Informationszugangsrecht
  • B. Verfassungsrechtliche Grundlagen für eine transparente Verwaltung
  • I. Grundrechte
  • 1. Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
  • a) Informationsfreiheit als eigenständiges Recht in der grundgesetzlichen Ordnung
  • b) Einschlägiger Schutzbereich
  • c) Auslegung der „allgemeinen Zugänglichkeit“
  • aa) Objektive (technische) Eignung und subjektive Bestimmung
  • bb) Verwaltungsakten als allgemein zugängliche Quellen?
  • cc) Normative Bestimmung der allgemeinen Zugänglichkeit?
  • dd) Erweiterung des Schutzbereichs durch Informationsfreiheits-​ oder Transparenzgesetze?
  • d) Anspruch auf Schaffung der allgemeinen Zugänglichkeit?
  • aa) Informationsfreiheit als Abwehrrecht
  • bb) Informationsfreiheit als objektives Prinzip
  • cc) Informationsfreiheit (auch) als Leistungsrecht?
  • dd) Verfassungswandel?
  • 2. Sonstige Grundrechte
  • a) Andere Rechte aus Art. 5 GG
  • b) Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG
  • c) Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG
  • d) Petitionsrecht aus Art. 17 GG
  • II. Verfassungsprinzipien, Staatsstruktur-​ und Staatszielbestimmungen
  • 1. Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 Satz 1 GG
  • a) Die Öffentlichkeit als Einzelverbürgung des Demokratieprinzips
  • b) Folgerungen für einen allgemeinen Informationsanspruch
  • 2. Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG
  • 3. Effektiver Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG
  • 4. Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG
  • 5. Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG
  • III. Verankerung der Informationszugangsfreiheit in der Verfassung?
  • 1. Scheitern bisheriger Bestrebungen und Konzepte für eine Verfassungsergänzung
  • 2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und rechtspolitische Notwendigkeit
  • 3. Möglichkeiten für eine Ergänzung des Grundgesetzes und der Landesverfassungen
  • IV. Zwischenfazit
  • C. Einfachgesetzliche Vorgaben
  • I. Besondere Auskunftsansprüche
  • 1. § 29 VwVfG
  • 2. Umweltinformationsgesetz (UIG)
  • 3. Verbraucherinformationsgesetz (VIG)
  • 4. Geodatenzugangsgesetz (GeoZG)
  • II. Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes
  • 1. Anspruch und Anwendungsbereich
  • a) Verwaltungstätigkeit von Bundesbehörden
  • b) Vorrang von Spezialgesetzen
  • 2. Antragssteller und Antragsgegner
  • a) Anspruchsberechtigung
  • b) Anspruchsverpflichtung
  • 3. Gegenstand des Anspruchs
  • 4. Ausnahmen
  • a) Schutz von besonderen öffentlichen Belangen
  • b) Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses
  • c) Schutz personenbezogener Daten
  • d) Schutz des geistigen Eigentums
  • e) Schutz von Betrieb-​ und Geschäftsgeheimnissen
  • 5. Verfahren
  • 6. Rechtsschutz
  • 7. Kosten
  • 8. Veröffentlichungspflichten
  • 9. Der Informationsfreiheitsbeauftragte
  • 10. Bericht und Evaluierung
  • 11. Erfahrungen und Reformvorschläge
  • a) Anwendungsbereich des IFG
  • b) Interessenkonflikte
  • c) Kosten
  • d) Ausnahmetatbestände
  • e) Rechtsstreitigkeiten
  • f) Proaktive Informationspolitik
  • g) Reformvorschläge
  • III. Informationszugangsgesetze der Länder
  • 1. Baden-​Württemberg
  • 2. Bayern
  • 3. Berlin
  • 4. Brandenburg
  • 5. Freie Hansestadt Bremen
  • 6. Freie und Hansestadt Hamburg
  • 7. Hessen
  • 8. Mecklenburg-​Vorpommern
  • 9. Niedersachsen
  • 10. Nordrhein-​Westfalen
  • 11. Rheinland-​Pfalz
  • 12. Saarland
  • 13. Sachsen
  • 14. Sachsen-​Anhalt
  • 15. Schleswig-​Holstein
  • 16. Thüringen
  • IV. Exkurs: Kommunale Informationsfreiheitssatzungen
  • 1. Entwicklung und Bedeutung
  • 2. Rechtliche Zulässigkeit
  • a) Satzungskompetenz
  • b) Anforderungen an die Ausgestaltung
  • 3. Inhalt
  • V. Harmonisierung des einfachgesetzlichen Rechtsrahmens
  • VI. Zwischenfazit
  • D. Weltweite Entwicklung der Verwaltungstransparenz
  • I. Völker-​ und unionsrechtliche Rahmenbedingungen
  • 1. Universelles Völkerrecht
  • 2. Ebene des Europarats, insbesondere Art. 10 Abs. 1 S. 2 EMRK
  • 3. Primärrecht der EU, insbesondere Art. 15 AEUV
  • 4. Sekundärrecht der EU, insbesondere die Transparenzverordnung
  • a) Allgemeiner Zugangsanspruch und Veröffentlichungspflichten
  • aa) Verpflichtete und Berechtigte
  • bb) Anspruchsgegenstand
  • b) Ausnahmen
  • c) Verfahren
  • d) Behördliche und gerichtliche Rechtsbehelfe
  • e) Tatsächliche Inanspruchnahme und Reformbedarf
  • 5. Die Grundrechtecharta
  • II. Globaler Vergleich von Rechtsordnungen
  • 1. Überblick
  • 2. Bisheriges Vorbild: Schweden
  • a) Entwicklung des rechtlichen Rahmens
  • b) Allgemeines Akteneinsichtsrecht
  • aa) Anspruchsgegenstand
  • bb) Berechtigte und Verpflichtete
  • c) Ausnahmen
  • d) Verfahren
  • aa) Stellung und Bearbeitung des Antrags sowie behördliche Entscheidung
  • bb) Modalitäten des tatsächlichen Informationszugangs und Kosten
  • cc) Behördliche und gerichtliche Rechtsbehelfe
  • dd) Information und Rechtsbehelfe Dritter
  • e) Empirische Befunde
  • f) Vorbildfunktion
  • 3. Neues Vorbild: USA
  • a) Entwicklung des rechtlichen Rahmens
  • b) Transparenzregelungen
  • aa) Veröffentlichungspflicht
  • bb) Informationszugangsrecht
  • c) Ausnahmen
  • d) Verfahren
  • aa) Stellung und Bearbeitung des Antrags sowie behördliche Entscheidung
  • bb) Modalitäten des tatsächlichen Informationszugangs und Kosten
  • cc) Behördliche und gerichtliche Rechtsbehelfe
  • dd) Information und Rechtsbehelfe Dritter
  • e) Empirische Befunde
  • f) Vorbildfunktion
  • III. Zwischenfazit
  • E. Die Idee des „Open Government Data“-​Konzepts
  • I. Open Government
  • II. Open Data
  • III. Grundprinzipien und Kriterien für offene Verwaltungsdaten
  • IV. Initiativen für Open Data
  • 1. Strategie des Bundes und Bund-​Länder-​Koordination
  • 2. Aktivitäten auf regionaler und lokaler Ebene
  • V. Rechtsrahmen für Open Data
  • VI. Das Open-​Data-​Gesetz des Bundes
  • 1. Inhalt
  • 2. Bewertung
  • VII. Die Umsetzung von Open Data in Transparenzgesetzen
  • VIII. Das Transparenzgesetz Hamburg
  • 1. Entstehungsgeschichte
  • 2. Inhalt
  • a) Allgemeiner Zugangsanspruch und Veröffentlichungspflicht
  • b) Das Informationsregister
  • c) Ausnahmen
  • d) Verträge
  • e) Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit
  • 3. Erfahrungen und Evaluation
  • a) Veröffentlichungspflicht nach dem HmbTG
  • b) Auskunftspflicht nach dem HmbTG
  • c) Allgemeine Einschätzung zum HmbTG
  • 4. Überarbeitung des HmbTG
  • IX. Zwischenfazit
  • F. Das Landestransparenzgesetz Rheinland-​Pfalz
  • I. Gesetzgebungshistorie
  • II. Aufbau und Struktur des LTranspG
  • III. Ziel und Zweck des Gesetzes
  • IV. Anspruch auf Zugang zu Informationen
  • 1. Die Transparenz-​Plattform
  • a) Errichtung und Betreiben der Transparenz-​Plattform
  • b) Zugangsanspruch
  • c) Anspruchsberechtigte
  • aa) Natürliche und juristische Personen des Privatrechts
  • bb) Nicht rechtsfähige Vereinigungen von Bürgerinnen und Bürgern
  • cc) Juristische Personen des öffentlichen Rechts
  • 2. Zugang zu Informationen auf Antrag
  • 3. Vorrang der besonderen Rechtsvorschriften
  • V. Anwendungsbereich und transparenzpflichtige Stellen
  • 1. Erfasste Behörden
  • 2. Bereichsausnahmen
  • a) Landtag, Gerichte, Strafverfolgungs-​ und Strafvollstreckungsbehörden
  • b) Landesrechnungshof
  • c) Sparkassen und Selbstverwaltungsorganisationen
  • d) Rundfunkanstalten
  • e) Steuerrechtliche Verfahren
  • VI. Umfang der Transparenzpflicht
  • VII. Begriffsbestimmungen
  • VIII. Allgemeine Bestimmungen zur Transparenz-​Plattform
  • IX. Veröffentlichungspflichtige Informationen
  • X. Ausnahme für Kommunen
  • 1. Konnexitätsprinzip
  • 2. Garantie der kommunalen Selbstverwaltung
  • 3. Veröffentlichungsrecht: freiwillige Beteiligung einzelner Stellen
  • XI. Ausgestaltung und Nutzung der Transparenz-​Plattform
  • 1. Anforderungen an die Veröffentlichung
  • 2. Führung von Verzeichnissen und Unterstützung beim Informationszugang
  • 3. Vorgaben zur Nutzung
  • XII. Informationszugang auf Antrag
  • 1. Antrag
  • 2. Verfahren
  • 3. Verfahren bei Beteiligung Dritter
  • XIII. Entgegenstehende Belange
  • 1. Schutz von besonderen öffentlichen Belangen
  • a) Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung
  • b) Sonstige Schutzbestimmungen
  • aa) Staatswohl
  • bb) Strafrechtliche und andere Verfahren
  • cc) Öffentliche Sicherheit
  • dd) Verfassungsschutz
  • ee) Geheimnisschutz
  • ff) Vergabe-​ und Regulierungskammern, Finanzaufsichtsbehörden
  • gg) IT-​Sicherheit, IT-​Infrastruktur und wirtschaftliche Interessen des Landes
  • hh) Fortbestehende Vertraulichkeit
  • ii) Laufende Prüfungsverfahren
  • jj) Schutz der Umwelt und ihrer Bestandteile
  • kk) Funktionsfähigkeit und Entscheidungsfindung
  • ll) Missbräuchliche Anträge
  • c) Einschränkung bei Umweltinformationen
  • 2. Schutz von behördlichen Entscheidungsprozessen
  • 3. Schutz anderer Belange
  • a) Schutz des geistigen Eigentums
  • b) Schutz von Betriebs-​ und Geschäftsgeheimnissen
  • c) Schutz personenbezogener Daten
  • d) Schutz des Statistikgeheimnisses
  • e) Einschränkungen
  • f) Verfahren
  • g) Schutz der Forschungsfreiheit
  • h) Sonderbestimmung für Umweltinformationen
  • i) Geltung der Ablehnungsfiktion
  • 4. Abwägung
  • XIV. Gewährleistung von Transparenz und Offenheit
  • 1. Förderung der Transparenz durch die Landesregierung
  • 2. Landesbeauftragter für die Informationsfreiheit (LfDI)
  • 3. Überwachung
  • 4. Ordnungswidrigkeiten
  • 5. Rechtsweg
  • 6. Evaluierung und Bericht
  • XV. Kosten
  • XVI. Sonstige Bestimmungen
  • 1. Verwaltungsvorschrift zum LTranspG
  • 2. Übergangsbestimmungen
  • XVII. Bewertung und Zwischenfazit
  • G. Gesamtfazit und Ausblick
  • I. Chancen, Risiken und Herausforderungen
  • 1. Stärken und Chancen
  • a) Der Staat
  • b) Die Bürger
  • 2. Schwächen und Risiken
  • a) Der Staat
  • b) Die Bürger
  • 3. Besondere Herausforderungen
  • II. Ausblick
  • H. Literaturverzeichnis

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B. Verfassungsrechtliche Grundlagen für eine transparente Verwaltung

In der deutschen Verfassung ist weder eine Pflicht zur Geheimhaltung von Verwaltungsakten noch ein allgemeines Transparenzgebot oder ein allgemeiner Informationszugangsanspruch ausdrücklich festgeschrieben. Den Begriff „Transparenz“ sucht man im Grundgesetz vergebens.120 Auf den ersten Blick schlägt sich die Verfassung im Spannungsverhältnis zwischen der Geheimhaltung und dem Zugang zu Verwaltungsinformationen also nicht auf eine Seite. Ebenso verhält es sich mit den Länderverfassungen mit Ausnahme der bereits benannten Brandenburgischen Verfassung und der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein. Seit Jahren wird allerdings darüber gestritten, ob sich das Prinzip der Aktenöffentlichkeit ungeachtet einer fehlenden ausdrücklichen Regelung aus den Kommunikationsgrundrechten oder der Demokratieentscheidung des Grundgesetzes ableiten lässt. Ließe sich ein entsprechender Verfassungsauftrag aus dem Grundgesetz herausarbeiten, hätte der Gesetzgeber beim Erlass der Informationsfreiheitsgesetze nicht nur eine politische Entscheidung, sondern eine Verpflichtung umgesetzt. Außerdem könnte es sich bei einem verfassungsrechtlichen Transparenzgebot um einen dynamisch angelegten und damit auch zukunftsgerichteten Auftrag handeln, das heißt der Gesetzgeber müsste auf veränderte Lebensverhältnisse, insbesondere durch den technischen Fortschritt, aber auch den Bewusstseinswandel und die veränderte Erwartungshaltung der Bevölkerung, reagieren. Das könnte weiter bedeuten, dass alle Möglichkeiten im Sinne der Aktenöffentlichkeit ausgenutzt werden müssten, konkret durch die Digitalisierung und die elektronische Bereitstellung von Verwaltungsvorgängen wie etwa in Transparenzgesetzen vorgesehen. Schließlich ist ein mögliches verfassungsrechtliches Informationszugangsrecht auch für die Frage entscheidend, ob und wie die Informationszugangsgesetze am Grundgesetz zu messen sind und wie weit die Rechtsschutzmöglichkeiten des Einzelnen bei Verwehrung des Informationszugangs reichen. Daher hat die Diskussion auch durch die Einführung der Informationsfreiheitsgesetze nicht an Brisanz verloren.

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I. Grundrechte

1. Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG

Im Mittelpunkt der Diskussion stehen die Kommunikationsfreiheiten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz (GG). Danach hat jeder das Recht, „seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten“. Während der erste Halbsatz der Vorschrift die Meinungsäußerungsfreiheit schützt, garantiert der zweite Satzteil die Kommunikationsfreiheit auf Seiten des Empfängers, also die Informationsfreiheit.

a) Informationsfreiheit als eigenständiges Recht in der grundgesetzlichen Ordnung

Wie der Verfassungsgeber schon durch die gemeinsame Formulierung in einem Satz zeigt, sind Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit zu einer sachlichen Einheit verbunden. Sie gehören in der Regel zusammen, sie ergänzen und bedingen sich gegenseitig, weil die Informationsfreiheit eine notwendige Grundlage für die Meinungsbildung ist, die am Ende in eine verantwortbare, ernsthafte Meinungsäußerung mündet.121 Wegen des Zusammenhangs mit der Meinungsfreiheit einerseits und der Pressefreiheit andererseits kann die Informationsfreiheit außerdem als „Brückenrecht“ angesehen werden: Ist eine freie, sachlich fundierte Meinungsäußerung nicht denkbar ohne dauernden freien Zugang zu sachdienlichen Informationen, so muss umgekehrt auch für die Gewährleistung ausreichender Informationsquellen gesorgt sein, soll der freie Zugang nicht ins Leere laufen.122 Trotzdem handelt es sich bei der Informationsfreiheit um ein eigenständiges Grundrecht, dessen Schutzbereich von dem der Meinungsfreiheit klar abgegrenzt werden kann. Das Bundesverfassungsgericht betont, dass die Informationsfreiheit in der grundgesetzlichen Ordnung gleichwertig neben der Meinungs- und Pressefreiheit steht: „Sie ist kein bloßer Bestandteil des Rechts ←44 | 45→der freien Meinungsäußerung und -verbreitung. Dieses Recht hat zwar den Schutz des Empfangs der Meinung durch andere mit zum Inhalt; der Schutz wird aber allein den Äußernden um ihrer Meinungsfreiheit willen gewährt. Der Empfänger spielt dabei insoweit nur eine passive Rolle. Demgegenüber ist die Informationsfreiheit gerade das Recht, sich selbst zu informieren. Andererseits ist dieses Freiheitsrecht die Voraussetzung der der Meinungsäußerung vorausgehenden Meinungsbildung. Denn nur umfassende Informationen, für die durch ausreichende Informationsquellen Sorge getragen wird, ermöglichen eine freie Meinungsbildung und -äußerung für den Einzelnen wie für die Gemeinschaft.123

In der Literatur wie auch in der Rechtsprechung wurden zwei wesensbestimmende Komponenten der Informationsfreiheit ausgemacht: Zum einen der Bezug zum Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG, da ein demokratischer Staat nicht ohne freie und möglichst gut informierte öffentliche Meinung bestehen kann; daneben weist die Informationsfreiheit auch eine individualrechtliche aus Art. 1, Art. 2 Abs. 1 GG hergeleitete Komponente aus, denn es gehört zu den elementaren Bedürfnissen des Menschen sich aus möglichst vielen Quellen zu unterrichten, das eigene Wissen zu erweitern und sich so als Persönlichkeit zu entfalten.124 Zutreffend stellt das Bundesverfassungsgericht heraus: „Das Grundrecht der Informationsfreiheit ist wie das Grundrecht der freien Meinungsäußerung eine der wichtigsten Voraussetzungen der freiheitlichen Demokratie […] Erst mit seiner Hilfe wird der Bürger in den Stand gesetzt, sich selbst die notwendigen Voraussetzungen zur Ausübung seiner persönlichen und politischen Aufgaben zu verschaffen, um im demokratischen Sinne verantwortlich handeln zu können. Mit zunehmender Informiertheit erkennt der Bürger Wechselwirkungen in der Politik und ihre Bedeutung für seine Existenz und kann daraus Folgerungen ziehen; seine Freiheit zur Mitverantwortung und zur Kritik wächst. Nicht zuletzt können die Informationen den Einzelnen befähigen, die Meinungen anderer kennenzulernen, sie gegeneinander abzuwägen, damit Vorurteile zu beseitigen und Verständnis für Andersdenkende zu wecken.125

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b) Einschlägiger Schutzbereich

Einzelne Stimmen in der Literatur,126 wollen einen allgemeinen behördlichen Auskunftsanspruch aus der Meinungsäußerungsfreiheit ableiten. Dem liegt ein abweichendes Verständnis von der Systematik der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG zugrunde. Schon aus der Äußerungsfreiheit folge die Garantie des Informationsempfangs: sie stünde sowohl am Anfang der Kommunikationskette („Beschaffung der Information“) als auch an ihrem Ende („Verbreitung der Nachricht und der Meinung“); sie schütze den Informationsempfang als das Recht des Nehmenden und als das Recht des Gebenden, begreife also schon für sich allein das Individuum in seiner Doppelstellung als Empfänger und Absender.127 Daher sei zweifelhaft, ob ein selbstständiges – von der Äußerungsfreiheit unabhängiges – Recht des freien Nehmens daneben überhaupt noch denkbar ist.128 Die Informationsfreiheit unterscheide sich bloß insofern von der Äußerungsfreiheit, als der Willensakt des Informationsempfängers grundsätzlich unmittelbar nur darauf gerichtet sei, die zugänglichen und wahrnehmbaren Informationen in sich aufzunehmen also zunächst lediglich nach innen wirken zu lassen.129 Während die Informationsfreiheit nur die Wahrnehmung des Wahrnehmbaren und den Zugang zum Zugänglichen gewährleiste, richte sich das Informationsrecht auf die Herstellung der Wahrnehmbarkeit und der Zugänglichkeit.130 Rechtsgrundlage für ein Informationsrecht könne daher nur die Äußerungsfreiheit sein.131

Gegen diese Auffassung spricht, dass sich die Schutzbereiche der Meinungs- und Informationsfreiheit klar voneinander abgrenzen lassen: Die Meinungsäußerungsfreiheit schützt die Freiheit und Autonomie des Kommunikationsvorgangs auf der Seite des Äußernden (Kommunikationsabgabe), die Informationsfreiheit jene auf der Seite des Rezipienten (Kommunikationsaufnahme).132 Zwar kann die Äußerungsfreiheit auch das Recht auf (passive) Inempfangnahme ←46 | 47→von Informationen schützen, soweit es allerdings um die (aktive) Beschaffung von Informationen geht, ist ausschließlich die Informationsfreiheit die einschlägige Rechtsgrundlage. Die Meinungsäußerungsfreiheit kann – wenn überhaupt – keine Informationsansprüche verbürgen, die über das Schutzniveau der Informationsfreiheit hinausgehen.133 Daher ist der Schutzbereich der Informationsfreiheit zu betrachten. Im Rahmen der Informationsfreiheit ist dann zu eruieren, ob staatliche Informationen vom Umfang der allgemeinen Zugänglichkeit erfasst werden und ob – bei Verneinung dieser Frage – ein Anspruch des Bürgers auf Eröffnung des Zugangs besteht.

c) Auslegung der „allgemeinen Zugänglichkeit“

Bei der Frage, ob der Zugang zu Verwaltungsakten durch die Informationsfreiheit garantiert wird, kommt es auf die Auslegung der Klausel „aus allgemein zugänglichen Quellen“ an. Nach einhelliger Auffassung ist die „Quelle“ weit auszulegen, es sind alle denkbaren Informationsträger zu verstehen, die dazu geeignet sind, Meinungen oder Tatsachenmitteilungen über öffentliche oder private Angelegenheiten in Form von geschriebenen oder gesprochenen Worten zum Ausdruck zu bringen.134 Auch Verwaltungsakten gehören demnach grundsätzlich zu den geschützten Quellen. Allerdings findet eine Einschränkung durch die „Allgemeinzugänglichkeit“ der Informationsquellen statt. Die Auslegung dieses Begriffs, der im Grundrecht auf Informationsfreiheit eine Schlüsselposition einnimmt,135 erweist sich als problematisch.

aa) Objektive (technische) Eignung und subjektive Bestimmung

Im allgemeinen Sprachgebrauch wird unter Allgemeinzugänglichkeit etwas verstanden, was generell, also nicht nur individuell, zur Verfügung steht. Als Rechtsbegriff findet sich die öffentliche Zugänglichmachung in § 19a Urheberrechtsgesetz (UrhG): „Das Recht der öffentlichen Zugänglichmachung ist das Recht, das Werk drahtgebunden oder drahtlos der Öffentlichkeit in einer Weise ←47 | 48→zugänglich zu machen, dass es Mitgliedern der Öffentlichkeit von Orten und zu Zeiten ihrer Wahl zugänglich ist.136

Nach einem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1969 (Leipziger Volkszeitung) ist eine Quelle dann allgemein zugänglich, „wenn die Informationsquelle technisch geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit, d. h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen“.137 Diese Formel, die mittlerweile allgemein anerkannt ist, setzt sich auf den ersten Blick aus zwei Kriterien zusammen, nämlich der objektiven Eignung und der subjektiven Bestimmung zur Information der Allgemeinheit.

So klar die Formel zur Bestimmung der Allgemeinzugänglichkeit aber zunächst erscheint, so diffus ist ihr Verständnis und ihre Auslegung in der Rechtsprechung und der Literatur bis heute. Grund dafür sind die weiteren Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu staatlichen Beschränkungen. Es hat im selben Beschluss festgestellt, dass allgemein zugängliche Quellen ihre Eigenschaft auch dann nicht verlieren, „wenn durch staatliche Maßnahmen wie Einziehungen, Importverbote oder -beschränkungen die Möglichkeit des allgemeinen Zugangs beeinträchtigt wird. Solche Beschränkungen, die dem ungehinderten Zugang zur Informationsquelle entgegenstehen, beseitigen nicht die Allgemeinzugänglichkeit […] Entscheidend ist allein die tatsächliche Art der Abgabe der Information, nicht die staatliche Bestimmung oder Verfügung“.138 Eine andere Interpretation würde nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts dem Verfassungszweck entgegenlaufen, denn dem Einzelnen solle ermöglicht werden, sich seine Meinung auf Grund eines weitgestreuten Informationsmaterials zu bilden. Er solle bei der Auswahl des Materials keiner Beeinflussung durch den Staat unterliegen. Da die Informationsfreiheit infolge ihrer Verbindung mit dem demokratischen Prinzip gerade auch dazu bestimmt sei, ein Urteil über die Politik der eigenen Staatsorgane vorzubereiten, müsse das Grundrecht vor Einschränkungen durch diese Staatsorgane weitgehend bewahrt werden.139 Die Schranke der „allgemeinen Gesetze“ in Art. 5 Abs. 2 GG beziehe ←48 | 49→sich auf alle in Abs. 1 GG normierten Grundrechte. Für die Informationsfreiheit wäre die Schranke des Abs. 2 aber weitgehend gegenstandslos, wenn der Staat die Allgemeinzugänglichkeit bestimmen und auf diesem Wege den Umfang des Grundrechts beliebig begrenzen könnte.140

Diese Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu staatlichen Maßnahmen wurden und werden ganz häufig folgendermaßen verstanden: „Was unter allgemein zugänglichen Informationsquellen und damit unter allgemein zu beanspruchenden Auskünften zu verstehen ist, hängt jedoch auf alle Fälle nicht von der Bestimmung der Verwaltung ab. Als allgemein zu beanspruchende Auskünfte können mithin auf jeden Fall nicht die Informationen betrachtet werden, zu deren Erteilung sich die Verwaltung gegenüber jedermann bereit erklärt. Denn eine Bestimmung der Allgemeinzugänglichkeit durch Gesetz, Verordnung oder Verwaltungsakt scheidet aus. Das würde darauf hinauslaufen, dass Gesetzgeber oder Verwaltung den Inhalt des Informationsrechts bestimmen könnten. Die Informationsfreiheit würde dann gegenstandslos sein.141 Zum einen wird also eine normative Bestimmung der Allgemeinzugänglichkeit abgelehnt, vor allem aber wird die Formel des Bundesverfassungsgerichts um die subjektive Bestimmung verkürzt. Diese rein objektive Auslegung hat sich nach dem Volkszeitungsbeschluss als häufig vertretene Auffassung herausgestellt.142

Nach näherer Betrachtung des Beschlusses ist diese Interpretation in Bezug auf die Missachtung der subjektiven Bestimmung jedoch nicht haltbar. Die Quelle, auf die sich die Entscheidung bezog, war die Leipziger Volkszeitung, eine Tagezeitung, die sich der Beschwerdeführer aus der DDR hatte zusenden lassen. Aufgrund des Gesetzes zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote wurde die Sendung aber von der Staatsanwaltschaft beschlagnahmt und eingezogen. Darüber, dass die Zeitung eine allgemein zugängliche Quelle war, hat das Bundesverfassungsgericht nicht viele Worte verloren, da dies keiner eingehenden Begründung bedurfte. Wegen der Vervielfältigung und leichten Verbreitungsmöglichkeit war die Zeitung technisch geeignet, die Allgemeinheit zu informieren. Außerdem war die Zeitung auch vom Verlag dazu bestimmt, die Allgemeinheit zu informieren, da sie gerade zu diesem Zweck hergestellt ←49 | 50→wurde. Von dieser subjektiven Bestimmung muss auch das Bundesverfassungsgericht (stillschweigend) ausgegangen sein.143 Nachdem die Quelle nach der Art der Informationsdarstellung allgemein zugänglich war, konnte dies nicht durch Importverbote beeinflusst werden. Für die Allgemeinzugänglichkeit war demnach die subjektive Bestimmung desjenigen, der die Quelle eröffnete, entscheidend; die Beschränkung des nicht bestimmungsberechtigten Staates wurde aber ausgeschlossen.144 Dem subjektiven Element steht die Feststellung, dass es auf die „tatsächliche Art der Abgabe der Information“ ankommt, nicht entgegen, denn in diesem Fall war die Eignung und Bestimmung der Quelle tatsächlicher Natur. Auf die Konstellation, dass eine staatliche Quelle (aufgrund einer Norm) für die Allgemeinheit bestimmt ist, ist das Bundesverfassungsgericht nicht eingegangen. Es ging nur um staatliche Beschränkungen für eine schon allgemein zugängliche Quelle, nicht die staatliche Bestimmung zur Eröffnung einer Quelle. Bestimmt der Staat die Eröffnung einer Quelle, gestaltet er den Schutzbereich aus, ist die Quelle schon allgemein zugänglich, ist staatliches Handeln an den Schranken der Informationsfreiheit zu messen.145 Die Thematik, inwieweit der Staat die Allgemeinzugänglichkeit durch Normen ausgestalten kann, ist von der generellen Anerkennung eines subjektiven Elements gesondert zu betrachten. Zunächst ist jedoch kein Grund ersichtlich, weshalb – soweit es um die Zugangseröffnung geht – ein Unterschied zwischen staatlichen und privaten Quellen gemacht werden sollte. Bei privaten Quellen erkennt auch die objektivierende Ansicht an, dass ein subjektives Element erforderlich ist.

Eine neuere Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Gerichtsöffentlichkeit stellt auch deutlich heraus, dass es neben der technischen Eignung auf die subjektive Bestimmung ankommt: „Erst nach Herstellung der allgemeinen Zugänglichkeit und nur in ihrem Umfang kann der grundrechtliche Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG betroffen sein. […] Das Grundrecht gewährleistet aber nur das Recht, sich ungehindert aus einer schon für die Allgemeinheit bestimmten Quelle zu unterrichten. Fehlt es an dieser Bestimmung, ist die Informationsbeschaffung nicht vom Grundrecht der Informationsfreiheit geschützt […] Über die ←50 | 51→Zugänglichkeit und die Art der Zugangseröffnung entscheidet, wer nach der Rechtsordnung über ein entsprechendes Bestimmungsrecht verfügt.146 Das Bundesverwaltungsgericht spricht in einer Entscheidung aus dem Jahr 2011 ebenfalls von beiden Anforderungen: „Allgemein zugänglich ist eine Informationsquelle, wenn sie geeignet und bestimmt ist, allgemein, also einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen. Während diese Eignung sich allein nach den tatsächlichen Gegebenheiten richtet, hängt das Kriterium der Allgemeinbestimmung von der Entscheidung des berechtigten Trägers der Informationsquelle ab. Der Bestimmungsberechtigte kann dabei sein Recht in differenzierter Weise ausüben. Dies gilt auch für den Staat, der im Rahmen seiner Aufgaben und Befugnisse Art und Umfang des Zugangs festlegen kann.147 Danach hat der Staat das Recht, Informationen von vornherein nicht oder nur beschränkt zugänglich zu machen, indem er die Tür zur allgemeinen Zugänglichkeit erst gar nicht öffnet.148

Es ist daher festzuhalten, dass es neben der objektiven technischen Eignung der Quelle auch auf die subjektive Bestimmung für die Allgemeinheit ankommen muss.149 Zwar ergibt sich dies nicht zwingend aus dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG; es wäre aber sinnwidrig, den Schutz auch auf solche Fälle zu erstrecken, in denen ein allgemeiner Zugriff auf eine Quelle faktisch möglich ist, die Quelle aber überhaupt nicht für die Öffentlichkeit bestimmt ist. Ansonsten würden auch vertrauliche Informationen, die etwa durch ein Versehen des Quelleninhabers erreichbar sind, dem Schutz der Informationsfreiheit unterfallen.150 Außerdem sind Umfang und Art, also die Modalitäten des Zugangs, nicht zwingend an den objektiven Voraussetzungen erkennbar, sodass eine solche verkürzte Betrachtung an ihre Grenzen stoßen würde. Das subjektive Element muss sowohl bei einer privaten als auch bei einer staatlichen Zugangseröffnung vorliegen; richtig kann nur eine einheitliche Auslegung der „allgemein zugänglichen Quellen“ sein.

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Im Regelfall kommen aber beide Interpretationen zu demselben Ergebnis. Denn gemeinhin ergibt sich die tatsächliche Ausgestaltung der Quelle aus der Bestimmung für die Allgemeinheit. So formulierte bereits Peter Lerche: „Äußerungen, die an die Allgemeinheit gerichtet sind und entsprechend technisch abgegeben sind, sind allgemein zugänglich.151 Abzulesen ist die subjektive Bestimmung also meistens aus der daraus folgenden Tatsachenlage.152 Mit anderen Worten: Ist eine Quelle objektiv auf die Unterrichtung der Allgemeinheit ausgelegt, wird regelmäßig der entsprechende Wille des Quelleninhabers zu bejahen sein.

Zu beachten ist, dass immer auf die aktuelle Darbietungsform abzustellen ist. So sind Informationen, sobald sie an die Öffentlichkeit gelangt sind, allgemein zugänglich geworden. Dies gilt auch, wenn die Beschaffung oder Veröffentlichung rechtswidrig geschah und nicht durch die Informationsfreiheit gedeckt sein konnte.153 Daher ist etwa die im Jahr 2006 gegründete Website „WikiLeaks“ eine allgemein zugängliche Quelle.154 Es handelt sich hierbei um eine zentrale Sammelstelle von geheimen und vertraulichen Dokumenten, die von Regimekritikern und Hackern rechtswidrig beschafft worden sind. Die Enthüllungsplattform veröffentlichte vor allem Dokumente, über die grundsätzlich die US-amerikanische Regierung die Verfügungsbefugnis innehatte und die nicht allgemein zugänglich waren. Die Beschaffung der Dokumente war zwar rechtswidrig, trotzdem ist die Informationsquelle WikiLeaks von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG gedeckt.

Des Weiteren darf die technische Geeignetheit nicht mit einer faktischen Erreichbarkeit oder Empfangbarkeit verwechselt werden. Ob die Quelle tatsächlich erreichbar ist oder etwa eine Störung vorliegt, darf keine Rolle spielen, da sonst dem Missbrauch und der Manipulation Tür und Tor geöffnet wären.155 Das Informationsrecht muss auch geschützt sein, wenn die durch den ←52 | 53→Bestimmungsberechtigten eröffnete Zugänglichkeit durch einen Dritten faktisch erfolgreich – wenn auch in rechtswidriger Weise – verhindert wird.156 Außerdem ist die Abhängigkeit des Erhalts der Informationen von Entgelten (zum Beispiel Rundfunkgebühr, Bibliothekgebühr, pay-TV) für den Charakter der Quelle als zugänglich nicht von Belang.157 Genauso wenig spielt der technische Aufwand zur Erschließung eine Rolle.158 Auf der anderen Seite muss die Quelle eine gewisse Verfügbarkeitsschwelle überschritten haben, denn es soll kein allgemeiner Informationsbeschaffungsanspruch vermittelt werden.159 Es genügt also nicht, dass es theoretisch und praktisch möglich ist, die Quelle zugänglich zu machen.

Nach alldem sind – was auch der herrschenden Auffassung in Literatur und Rechtsprechung entspricht – allgemein zugänglich in erster Linie die Massenkommunikationsmittel (Presse, Rundfunk, Film, Internetdienste), da sie „von Natur aus“ technisch geeignet und bestimmt sind, der Allgemeinheit Informationen zu verschaffen.160 Diese Medien sind gerade zu dem Zweck geschaffen worden, die Allgemeinheit zu informieren. Des Weiteren sind Ausstellungen, Museen, Dokumentationen, Anschläge an Litfaß-Säulen und Plakattafeln, Flugblätter, Handzettel, öffentliche Vorträge und Veranstaltungen, aber auch die „öffentliche Meinung“ in Gestalt des „Mannes auf der Straße“ erfasst.161 Nicht allgemein zugänglich sind Quellen, die an eine bestimmte Person oder an einen individuell bestimmbaren Personenkreis gerichtet sind, wie etwa Postsendungen ←53 | 54→und private Briefe, private (Telefon-)gespräche, private Aufzeichnungen und persönlicher Schriftverkehr, Privatfotos, Informationen eines (fremdem) Geheimdienstes.162

bb) Verwaltungsakten als allgemein zugängliche Quellen?

Quellen aus dem Bereich staatlicher Behörden werden überwiegend als technisch nicht geeignet angesehen, einen unbestimmten Personenkreis zu informieren und werden daher ebenfalls als nicht allgemein zugänglich angesehen. Bereits im Jahr 1958 hat das Oberverwaltungsgericht Münster entsprechend entschieden: „Das Recht auf ungehinderte Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG ist auf die „allgemein zugänglichen Quellen” beschränkt. Damit sind behördliche Akten, weil sie der öffentlichen Einsicht nicht allgemein zugänglich sind, ausgenommen.“163 Die folgende Rechtsprechung164 ist auf der gleichen Linie und auch die herrschende Literaturauffassung165 hat sich dem angeschlossen. Auch wenn viele Autoren das notwendige subjektive Element bei der Auslegung verkennen und nur auf die fehlende objektive Eignung abstellen, ist dem ←54 | 55→zuzustimmen. Verwaltungsakten sind in der Regel weder objektiv geeignet noch subjektiv bestimmt, die Allgemeinheit zu informieren. Insofern überrascht es nicht, dass Verwaltungsakten zumeist ohne längere Begründung die Allgemeinzugänglichkeit abgesprochen wird.

Dagegen wird in neueren Untersuchungen vorgebracht, die auf die objektive Eignung abstellende Ansicht müsse angesichts der technischen Entwicklungen der letzten Jahrzehnte zu dem Ergebnis kommen, Verwaltungsakten seien allgemein zugänglich. Es bestünde mit Blick auf die technische Standardausrüstung (etwa Kopiergeräte) und dem Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnologien kein Hindernis mehr, Behördenakten der Allgemeinheit zugänglich zu machen.166 Eine potenzielle Allgemeinzugänglichkeit hinsichtlich der Informationen der Verwaltung sei zu bejahen.167 Der technische Fortschritt wird im Übrigen auch als Argument für das subjektive Element als zweiten Anknüpfungspunkt angeführt, denn ansonsten sei die Gefahr vorhanden, „dass die Informationsfreiheit durch das Element der tatsächlichen Zugänglichkeit als (alleiniger) Anknüpfungspunkt für den Gewährleistungsgehalt in Abhängigkeit von der technischen Entwicklung gerät“168.

Diese Einwände und Bedenken sind indes unbegründet. Richtig ist, dass mittlerweile sehr viele Möglichkeiten bestehen, um Informationen ohne größeren Aufwand allgemein zugänglich zu machen. So können etwa PDF-Dokumente oder JPEG-Bilddateien mit wenigen Mausklicks in einem öffentlichen Internetportal bereitgestellt werden, da sie grundsätzlich ein publikationsfähiges Format besitzen. Mittels Kopiergerät oder Scanner können Akten in wenigen Sekunden vervielfältigt und verbreitet werden. Allerdings kann die objektive Eignung nicht dermaßen weit verstanden werden, dass allein die Möglichkeit zur Schaffung eines Zugriffs genügt. Andernfalls wäre nahezu jede Informationsquelle allgemein zugänglich. Die bloße Möglichkeit, Behördenakten zugänglich zu machen, kann für die Bejahung der objektiven Geeignetheit vor allem auch deshalb ←55 | 56→nicht ausreichend sein, da es auf die tatsächliche Darbietungsform ankommt. Die Information muss, so wie sie abgegeben ist, auch geeignet sein, von der Allgemeinheit empfangen werden zu können.169 Das heißt, nur weil die Behörde über einen Kopierer verfügt oder eine Akte digitalisiert hat, bedeutet dies nicht, dass dieselbe Akte durch den technischen Fortschritt ohne Weiteres allgemein zugänglich wird. Es geht nicht nur darum, ob eine Informationsquelle allgemeinzugänglich gemacht werden könnte; sie muss auch zur allgemeinen oder individuellen Kenntnisnahme freigegeben worden sein. Es kommt auf die Ausübung der tatsächlichen Verfügungsgewalt durch den Inhaber an, also die technische Freigabe, die Bereitstellung für den Zugriff oder einfach die Gestattung des Zugriffs.170 Dokumente, Dateien, Aufzeichnungen oder Bilder – auch digitalisiert – sind zunächst technisch noch nicht dafür geeignet, die Allgemeinheit zu informieren. Erst wenn sie auf irgendeine Art und Weise öffentlich bereitgestellt, also selbst zur allgemein zugänglichen Quelle werden oder in die sog. Massenmedien (als allgemein zugängliche Quelle) eingespeist werden, können sie von der Art der Darbietung her allgemein zugänglich sein. Ansonsten bleibt es – auch wenn eine andere Beurteilung wünschenswert erscheinen mag – bei dem Grundsatz: „Solange der Staat Informationen nicht herausgibt, sind sie eben nicht allgemein zugänglich.171

Diese Folgerung ist auch nicht „zirkelhaft“, wie einzelne Stimmen gegen die herrschende Interpretation einwenden.172 Ein Zirkelschluss soll darin liegen, dass ein Rechtsanspruch auf Akteneinsicht mit dem Argument verneint wird, behördliche Akten seien keine allgemein zugänglichen Quellen, weil sie – unter Zitierung des Oberverwaltungsgerichts Münster –„der öffentlichen Einsicht nicht allgemein zugänglich sind“.173 Die Informationsfreiheit sei abhängig von der Qualifizierung der Quelle durch den Kommunikator, was bedeute, dass als allgemein zugänglich angesehen würde, was die Verwaltung als allgemein zugänglich erachte. Dagegen ist zum einen festzustellen, dass die Folgerung „nicht allgemein zugänglich“ keinesfalls als Prämisse wiederauftaucht, da die ←56 | 57→„technische Eignung und Bestimmung für die Allgemeinheit“ entscheidend sind. Die Tatsache, dass der Staat auf diese Merkmale einwirken kann, macht die Informationsfreiheit außerdem nicht zu einem sinnentleerten Grundrecht. Vielmehr lässt sich der Aussage „was frei ist, soll frei bleiben“ ein eigenständiger und wichtiger Gehalt entnehmen.174 Die Verfassung bezieht sich in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG auf die bisher dem Einzelnen traditionell offenstehenden Informationsmöglichkeiten und verbietet es, an diesem Bild etwas Substanzielles zu ändern.175

Eine grundsätzlich andere Beurteilung von Verwaltungsakten ergibt sich, wenn die Behörde sich freiwillig oder auf Grund von gesetzlichen Vorgaben (zum Beispiel IFG oder Transparenzgesetz) dazu entschieden hat, Verwaltungsakten zu veröffentlichen und sie Dokumente etwa zur Einsichtnahme im Original oder digital am Bildschirm oder durch Hochladen auf eine Internetseite bereitgestellt hat. Werden Verwaltungsakten allgemein zugänglich, sind sie vom Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG erfasst.176

cc) Normative Bestimmung der allgemeinen Zugänglichkeit?

Bei einer Auslegung nur nach objektiven Merkmalen kommt eine Bestimmung der allgemein zugänglichen Quellen durch Normen von vornherein nicht in Betracht. Wie eben ausgeführt, ist aber neben der technischen Eignung auch das Merkmal der subjektiven Bestimmung zu fordern. Der Staat wird diese Bestimmung in der Regel durch Normen ausüben. Einer staatlichen Entscheidung verdanken etwa öffentliche Ausstellungen, Museen, Archive, Register oder Bücher, auch Gerichtsverhandlungen ihre Allgemeinzugänglichkeit.177 Erkennt man also ein subjektives Kriterium für die Ermittlung des Schutzbereichs der Informationsfreiheit an, bedeutet dies für staatliche Quellen, dass die Bestimmung für die Allgemeinheit normativ erfolgen kann.

Aus der jüngeren Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Gerichtsöffentlichkeit178 wurde auch in der Literatur vermehrt gefolgert, dass die ←57 | 58→allgemeine Zugänglichkeit normativ festgelegt werden kann.179 Denn das Bundesverfassungsgericht stellte fest, dass das Grundrecht auf Informationsfreiheit ein gegen den Staat gerichtetes Recht auf Zugang in den Fällen erfasst, „in denen eine im staatlichen Verantwortungsbereich liegende Informationsquelle auf Grund rechtlicher Vorgaben zur öffentlichen Zugänglichkeit bestimmt ist, der Staat den Zugang aber verweigert. […] Legt der Gesetzgeber die Art der Zugänglichkeit von staatlichen Vorgängen und damit zugleich das Ausmaß der Öffnung dieser Informationsquelle fest, so wird in diesem Umfang zugleich der Schutzbereich der Informationsfreiheit eröffnet“.180

Dazu ist allerdings anzumerken, dass zwischen der normativen Festlegung der Bestimmung für die Allgemeinheit/ für die öffentliche Zugänglichkeit und der tatsächlichen allgemeinen Zugänglichkeit zu differenzieren ist.181 Es darf mit Blick auf das Urteil zur Gerichtsöffentlichkeit nicht der Fehler begangen werden, ausschließlich auf die rechtlichen Vorgaben des Staates abzustellen, da sonst der doppelte Maßstab für die Auslegung der Allgemeinzugänglichkeit verkürzt würde. Da in der Entscheidung zur Gerichtsöffentlichkeit der Umfang der Zugänglichkeit die zentrale Streitfrage war, ist das Bundesverfassungsgericht nur auf das Recht des Berechtigten zur Festlegung der Zugänglichkeit eingegangen. Dass es daneben auch auf die tatsächlichen objektiven Voraussetzungen ankommt, versteht sich von selbst. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG spricht von allgemein zugänglichen Quellen und setzt damit deren Vorhandensein voraus.182 Entscheidend ist „die tatsächliche Art der Abgabe der Information“183, das heißt die Quelle muss auch tatsächlich existieren und die technische Geeignetheit aufweisen. Die staatliche Regelung mag zwar konstituierend für die Zugänglichkeit einer Quelle sein, denn ohne eine Bestimmung für die Allgemeinheit kommt ←58 | 59→eine Eröffnung des Schutzbereichs nicht in Betracht. Richtig ist insoweit die Feststellung, dass Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG normgeprägt ist und damit letztlich das einfache Gesetz über die Reichweite der grundrechtlichen Informationsfreiheit entscheidet.184 Allein aus einer staatlichen Entscheidung – ohne Erfüllung der tatsächlichen Voraussetzungen – kann die Allgemeinzugänglichkeit einer Quelle aber nicht begründet werden. Der Schutzbereich kann folglich durch Normen (mit)bestimmt sein, daneben kommt es aber auch auf die tatsächlichen Voraussetzungen an. Daher ist der Schutzbereich nur teilweise normgeprägt.185

Problematisch ist die Konsequenz aus der Anerkennung einer normativen Bestimmung: Eine rechtlich konstituierte Allgemeinzugänglichkeit kann zurückgenommen oder tatbestandlich beschränkt werden.186 Dafür genügt es, wenn die Bestimmung für die Allgemeinheit beseitigt wird. Ein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts kommt nur in Betracht, wenn die Quelle allgemein zugänglich ist; nicht hingegen, wenn der Quelleninhaber ihr diese Eigenschaft genommen hat. Der Staat muss – genauso wie der private Quelleninhaber – grundsätzlich befugt sein, seine Entscheidung auch zu korrigieren und die Allgemeinzugänglichkeit seiner Quelle wieder zu beseitigen.187 Diese Folgerung muss sich die Kritik gefallen lassen, dass der Staat Quellen aus dem Schutzbereich der Informationsfreiheit wieder herausnehmen kann, indem er ihnen den Charakter als allgemein zugänglich nimmt und dadurch die Reichweite der Informationsfreiheit eingrenzen, ohne dass diese Maßnahme an den Grundrechtsschranken zu messen wäre.188 Es erscheint in der Tat widersprüchlich, dass der Staat Grundrechtsverpflichteter der Informationsfreiheit der Bürger ist, zugleich aber hinsichtlich seiner eigenen Informationen weitgehende Verfügungsfreiheit haben soll.189 Allerdings ist dieses Problem ←59 | 60→in der verfassungsrechtlichen Schutzbereichsbestimmung angelegt.190 Abhilfe könnte eine Verfassungsergänzung schaffen.191

Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass andere Verfassungsnormen rechtliche Grenzen ziehen.192 Im Einzelfall kann etwa das Demokratieprinzip oder das Rechtsstaatsprinzip für die Öffentlichkeit der Quelle sprechen. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG geht von einem Mindestbestand an Informationsquellen aus und der Staat hat die Rahmenbedingungen für einen öffentlichen Kommunikationsprozess zu gewährleisten. Es steht also nicht zu befürchten, dass der Staat unter Berufung auf seine Eigenschaft als Quelleninhaber die Allgemeinzugänglichkeit bestehender Quellen ohne Weiteres beseitigen kann. Insofern gilt die Gleichstellung mit privaten Quelleninhabern nur im Grundsatz; der Staat kann wegen der Bindung an die Verfassung nicht völlig frei über seine Quellen bestimmen und verfügen193.

dd) Erweiterung des Schutzbereichs durch Informationsfreiheits- oder Transparenzgesetze?

Da die Bestimmung einer staatlichen Quelle für die Allgemeinheit durch Normen erfolgen kann, fragt sich, inwieweit sich die Informationsfreiheitsgesetze oder Transparenzgesetze auf den Schutzbereich der Informationsfreiheit auswirken.

Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Thematik steht noch aus; das Bundesverwaltungsgericht hat die Frage im Jahr 2011 offen gelassen.194 In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wird die Auswirkung von einfachgesetzlichen Informationsgesetzen auf den Schutzbereich der ←60 | 61→Informationsfreiheit abgelehnt.195 Dem haben sich auch Stimmen in der Literatur angeschlossen.196 Demgegenüber finden sich in der Literatur einige Befürworter einer „Aktualisierung“ oder „Aktivierung“ des Schutzbereichs.197 Der Umfang der Schutzbereichserweiterung wird unterschiedlich beurteilt, so wird teilweise der grundsätzliche Zugangsanspruch betrachtet, teilweise werden aber auch im Gesetz vorhandene Beschränkungen und Ausnahmen mit einbezogen.198

Richtig ist eine differenzierende Betrachtung entsprechend den eben aufgestellten Grundsätzen: Allein durch den Erlass eines Informationsgesetzes (UIG, IFG, Transparenzgesetz usw.) ändert sich nur die Bestimmung der jeweiligen Verwaltungsinformationen für die Allgemeinheit. Liegen jedoch die tatsächlichen Anforderungen für die Allgemeinzugänglichkeit nicht vor, hat die staatliche Entscheidung (noch) keinen Einfluss auf den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG. Sind Verwaltungsakten bereits „freigegeben“, also beispielsweise in öffentlich zugänglichen Räumen bereitgestellt, oder ohne Weiteres – ggf. nach vorheriger Anmeldung oder unter Beachtung der Öffnungszeiten – bei der Behörde einsehbar oder im Internet veröffentlicht, sind sie nach ihrer Beschaffenheit für den Zugriff der Allgemeinheit geeignet. Dann ist von einer Erweiterung des Schutzbereichs auszugehen.

In § 1 Abs. 1 IFG heißt es: „Jeder hat nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen.“ Daraus wird von einigen Autoren geschlossen, dass Verwaltungsakten, ←61 | 62→die in den Anwendungsbereich des Gesetzes fallen, nun allgemein zugänglich sind.199 Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Vorschrift nur eine subjektive Entscheidung des Staates enthält; die Frage, ob die tatsächlichen Voraussetzungen vorliegen, ist gesondert zu prüfen.200 Im Regelfall wird sich an der Darbietungsform der Akte durch das Gesetz nichts verändert haben, denn die Behörde wird erst „Auskunft erteilen, Akteneinsicht gewähren oder Informationen in sonstiger Weise zur Verfügung stellen“ (§ 1 Abs. 2 IFG), wenn sie geprüft hat, ob Ausnahmen im Sinne der §§ 3 bis 6 des IFG greifen. Das IFG macht Behördenakten „nicht in der Weise allgemein zugänglich, dass der Einzelne diese auf eigene Faust, also ohne Zutun der Behörde – ‚Durchstöbern’ kann“.201 Es stehen nicht auf einmal für jedermann die Aktenschränke offen. Vielmehr ist der Anspruch auf Zugang nach dem IFG in einem antragsgebundenen Verwaltungsverfahren zu realisieren.202 Für den Zugang zu Informationsbeständen der Verwaltung muss daher ein aktives Tun der verfügungsberechtigten Stelle hinzukommen: die Entscheidung über die Zugangsgewährung und die tatsächliche Informationsverschaffung.203 Zumeist wird die Verfügung der Behörde, die die tatsächlichen Voraussetzungen für die Allgemeinzugänglichkeit herstellt, fehlen. Diese rein tatsächliche Handlung, nicht die vorausgehende notwendige Prüfung einer Zugangsgewährung, hindert die Beurteilung der behördlichen Quellen als allgemein zugänglich.

Der Gesetzgeber ist auch selbst nicht davon ausgegangen, den Schutzbereich der Informationsfreiheit mit Erlass des Gesetzes „automatisch“ zu erweitern. So sieht § 11 Abs. 2 IFG vor: „Organisations- und Aktenpläne ohne Angabe personenbezogener Daten sind nach Maßgabe dieses Gesetzes allgemein zugänglich zu machen.“ Weiter heißt es in § 11 Abs. 3 IFG, dass die Behörden die in Abs. 1 und 2 genannten Pläne und Verzeichnisse sowie weitere geeignete Informationen in elektronischer Form allgemein zugänglich machen sollen. Das heißt der Gesetzgeber hält auch eine tatsächliche Verfügung der Behörde als Quelleninhaber für notwendig.204

←62 | 63→

Erst durch die tatsächliche Umsetzung des IFG vergrößert sich also der Schutzbereich. Eine weitere Aktualisierung des Schutzbereichs wird durch ein Transparenzgesetz angestoßen, welches das Einpflegen von Verwaltungsinformationen in ein öffentlich zugängliches Informationsregister vorsieht. Wie bereits oben festgestellt, werden Informationen, die auf diese Weise veröffentlicht werden, vom Schutz der Informationsfreiheit umfasst.

d) Anspruch auf Schaffung der allgemeinen Zugänglichkeit?

Zählen Verwaltungsakte grundsätzlich nicht zu den allgemein zugänglichen Quellen, so gilt weiter zu untersuchen, ob der Bürger aus der Informationsfreiheit möglicherweise einen Anspruch auf Eröffnung des Zugangs, auf „Allgemeinzugänglichmachung“, hat. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, ob Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG nicht nur als Abwehr-, sondern auch als Leistungsrecht interpretiert werden kann.

aa) Informationsfreiheit als Abwehrrecht

Die herrschende Meinung sieht in der Informationsfreiheit ein klassisches Abwehrrecht, nachdem Staatsrechtslehrer Georg Jellinek auch als „status negativus“ bezeichnet.205 Diese Charakterisierung stützt sich vor allem auf die ←63 | 64→Entstehungsgeschichte: Die Aufnahme der Informationsfreiheit in das Grundgesetz nach dem Zweiten Weltkrieg stellte ein absolutes Novum dar; ein vergleichbares Grundrecht hatte es in Deutschland bis dahin zu keiner Zeit gegeben.206 Die Ausgestaltung der Informationsfreiheit orientierte sich zwar an Art. 19 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) vom 10. Dezember 1948207, insbesondere aber stellte Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG eine Reaktion auf die Informationssperre während der nationalsozialistischen Zeit dar.208 Der Verfassungsgeber hatte vordergründig den freien Zugang zu den Massenkommunikationsmitteln vor Augen, was sich aus den GG-Entwürfen von Herrenchiemsee erschließt. Zwar dachte der Verfassungskonvent auch an einen Informationsanspruch gegenüber staatlichen Stellen und diskutierte diesen, verfolgte die Idee jedoch bewusst nicht weiter.209 Von der historischen Intention her sollte die Informationsfreiheit also vor staatlicher Einflussnahme auf die Informationsprozesse der Gesellschaft schützen, eine darüber hinausgehende Bedeutung wurde ihr aber nicht beigegeben.210 Auch die Auslegung des Wortlauts („ungehindert“) weist darauf hin, dass nur die Sicherung des bestehenden Zugangs zu Informationsquellen erreicht werden sollte.211

←64 | 65→

bb) Informationsfreiheit als objektives Prinzip

Das Bundesverfassungsgericht hat im Beschluss zur Leipziger Volkszeitung neben der individualrechtlichen Komponente das demokratische Element der Informationsfreiheit betont. Auch Teile der Literatur heben den Demokratiebezug und die objektive Bedeutung des Grundrechts hervor.212 Das Grundgesetz stellt keine wertneutrale Ordnung dar, sondern hat vor allem in seinem Grundrechtsabschnitt eine objektive Wertordnung aufgerichtet, die ihren „Mittelpunkt in der innerhalb der sozialen Gemeinschaft sich frei entfaltenden menschlichen Persönlichkeit und ihrer Würde findet“213. Der objektive Regelungsgehalt der Informationsfreiheit besteht darin, die freie Information und Kommunikation zu gewährleisten und die hinreichende Informationsvielfalt tatsächlich herzustellen.214 Die objektive Ebene ist also eng mit der subjektiven Gewährleistung verknüpft. Die Literatur beschreibt den Doppelcharakter so, „dass die zunächst differenzierten Kommunikationsgrundrechte von ihrem Individualbezug gelöst und insgesamt um verschiedene Bedeutungsgehalte angereichert werden, welche dann wieder zu einem „objektiven Prinzip“ verselbständigt werden, um schließlich wieder auf die einzelnen Grundrechte dergestalt zurückzuwirken, dass eine „Verstärkung ihrer Geltungskraft als individuelle Rechte“ erfolgt.215 Diese Aufwertung sichert etwa – unter Berufung auf das Demokratie-, Rechtsstaats- und Sozialstaatsprinzip – die Chancengleichheit im Kommunikationsprozess ab.216 Die Berücksichtigung der objektiven Ebene kann auch dazu führen, dass das Grundrecht im Verhältnis zum öffentlichen Interesse oder anderen Schranken höher wiegt. Allerdings lässt sich allein durch die Erweiterung um das objektive Prinzip kein individuelles Forderungsrecht aus der Informationsfreiheit ableiten. Denkbar ist zwar die Erweiterung der Offenlegungspflicht des Staates, sofern es sich um Informationen handelt, die für die demokratische Gesellschaft ←65 | 66→grundlegend sind.217 Allerdings korrespondieren damit keine umfassenden Pflichten zur Herstellung der allgemeinen Zugänglichkeit.

cc) Informationsfreiheit (auch) als Leistungsrecht?

Das Herstellen der allgemeinen Zugänglichkeit ist ein positives Handeln des Staates, denn er muss die Bestimmung dafür treffen und die tatsächlichen Gegebenheiten schaffen.218 Wollte man einen allgemeinen Informationszugangsanspruch aus der Informationsfreiheit ableiten, müsste das Grundrecht primär auch auf eine staatliche Leistung abzielen. Die Abwehrfunktion würde nur sekundär eine Rolle spielen.219

Details

Seiten
410
ISBN (PDF)
9783631862551
ISBN (ePUB)
9783631862568
ISBN (MOBI)
9783631862575
ISBN (Paperback)
9783631862001
Sprache
Deutsch
Erscheinungsdatum
2021 (September)
Erschienen
Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Warszawa, Wien, 2021. 410 S.

Biographische Angaben

Sarah Wrage (Autor:in)

Sarah Valeska Wrage studierte Rechtswissenschaften an den Universitäten in Mannheim und London und absolvierte den Masterstudiengang "Staat und Verwaltung in Europa" an der Universität Speyer. Sie ist als Rechtsanwältin in der Praxisgruppe "Regulierung" im Bereich Bankaufsichtsrecht und Investmentrecht bei einer internationalen Anwaltssozietät tätig.

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Titel: Verwaltungstransparenz – quo vadis?