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Die Kommunalaufsicht über die kommunale Haushaltswirtschaft nach Einführung der Doppik

von Seul Koo (Autor:in)
©2022 Dissertation 212 Seiten

Zusammenfassung

Diese Arbeit orientiert sich an der Hinwendung zu einer wirksamen Kommunalaufsicht, unter anderem an den Chancen und Möglichkeiten, die der Kommunalaufsicht durch die Änderung des Kommunalhaushaltsrechts zur Einführung der doppelten Buchführung (Doppik) eröffnet werden.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Vorwort
  • Inhaltsverzeichnis
  • Abkürzungsverzeichnis
  • A. Einleitung
  • I. Gegenstand der Untersuchung
  • II. Gang der Untersuchung
  • B. Eine Trendwende hin zur wirksamen Kommunalaufsicht im Bereich des Haushaltsrechts
  • I. Neue Herausforderungen der Kommunalaufsicht
  • 1. Die Umstellung auf die kooperative Aufsicht
  • 2. Die Zukunftssicherung durch die strengere Kommunalaufsicht unter dem Aspekt der Generationengerechtigkeit
  • 3. Die faktische Eingriffsmöglichkeit der Kommunalaufsicht
  • II. Die Schwerpunkte der aktuellen Haushaltsaufsicht
  • 1. Die kooperative Beratung
  • a) Beginn und Form der Haushaltsberatung durch die Aufsichtsbehörde
  • b) Die Funktion der Haushaltsberatung durch die Aufsichtsbehörde
  • aa) Die Informationsbereitstellung zur Schließung einer Wissens- und Erfahrungslücke der Kommunen
  • bb) Die aufklärende Beratung
  • cc) Die kollaborative Problemlösung
  • c) Grenzen der Beratung in der kommunalen Haushaltswirtschaft
  • aa) Beratungsgegenstände: eine reine Rechtmäßigkeitsfrage?
  • bb) Beratungsintensität: Zurückhaltungspflicht der Aufsichtsbehörde?
  • 2. Vielzahl der Genehmigungsvorbehalte im Kommunalhaushaltsrecht
  • a) Genehmigungsbedürftige Angelegenheiten
  • aa) Genehmigungspflichtige Teile in der Haushaltssatzung
  • (1) Die Kreditaufnahme für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahme
  • (2) Der Gesamtbetrag der Verpflichtungser- mächtigung
  • (3) Der Höchstbetrag der Liquiditätskredite
  • (4) Die Hebesätze für die Kreis- bzw. Regionsumlage
  • bb) Genehmigungspflichtige Teile in der Nachtragshaushaltssatzung
  • cc) Genehmigungpflichtige einzelne Maßnahmen beim Haushaltsvollzug
  • (1) Die Einzelgenehmigung der Kreditaufnahme
  • (2) Kreditähnliche Rechtsgeschäfte
  • (3) Die Bestellung von Sicherheiten
  • dd) Die Ausnahmegenehmigung in der Experimentierklausel
  • b) Rechtscharakter des Genehmigungsvorbehalts auf dem Gebiet des kommunalen Haushaltsrechts
  • c) Die Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit als Genehmigungsmaßstab
  • 3. Stärkung der repressiven Kontrolle der Kommunalaufsichtsbehörde in der Haushaltsnotlage − mit Schwerpunkt auf der Auffassung der Gerichte −
  • a) Die kommunale Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft als Aufsichtsgegenstände
  • aa) Die Rechtsgrundlage für die kommunalen Einnahmen und Ausgaben
  • bb) Unterliegt eine kommunale Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben den haushaltsrechtlichen Verpflichtungen?
  • cc) Die Auswahl der Gegenstände repressiver Aufsichtsmaßnahmen
  • b) Die Beurteilung der Rechtswidrigkeit einer Entscheidung über die Einnahmen
  • aa) Die Kommunalaufsicht als Rechtmäßigkeitskontrolle
  • bb) Die Kommunalaufsicht als Vertretbarkeitskontrolle
  • cc) Beispiele für unvertretbare Entscheidungen der Kommune in der Rechtsprechung
  • c) Die Zulässigkeit gestaltender Aufsichtsmaßnahmen
  • III. Die wirksame Kommunalaufsicht nach der Haushaltsreform
  • C. Die Eckpunkte der kommunalen Haushaltsreform zur Einführung der Doppik
  • I. Die Ansatzpunkte für die Haushaltsreform auf kommunaler Ebene
  • 1. Das Neue Steuerungsmodell als theoretische Grundlage der Haushaltsreform zur Umstellung auf das doppische Haushaltssystem
  • 2. Besonderheiten der doppelten Buchführung im öffentlichen Sektor
  • II. Die transparente Abbildung der Haushaltslage
  • 1. Vermögens- und Schuldenlage der Kommune in der Bilanz
  • a) Der Aufbau der Eröffnungsbilanz
  • b) Einzelerläuterungen zu den Bilanzposten gemäß § 55 KomHKVO
  • c) Die Abbildung der Veränderung von Vermögen und Schulden in der Bilanz
  • 2. Das Ressourcenverbrauchskonzept im Haushaltssystem
  • a) Die Abkehr vom Verwaltungs- und Vermögenshaushalt zum Ergebnis- und Finanzhaushalt
  • aa) Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung
  • bb) Finanzhaushalt und Finanzrechnung
  • b) Die Abbildung der Wertströme
  • aa) Abschreibungen
  • bb) Rückstellungen
  • cc) Interne Verrechnung
  • 3. Produktbasierte Teilhaushalte
  • a) Die Produktdefinition in der öffentlichen Verwaltung
  • aa) Das Produktkonzept in der Doppik
  • bb) Produktbestimmungen im Teilhaushalt
  • b) Ziele für wesentliche Produkte
  • c) Die Messung der Zielerreichung
  • d) Die Kosten- und Leistungsrechnung
  • III. Die Veränderung der Entscheidungsstruktur
  • 1. Dezentralisierung
  • a) Die Aufstellung des Teilhaushalts
  • b) Budgetierung
  • aa) Die Deckungsfähigkeit
  • bb) Die Übertragbarkeit
  • c) Zielkonkretisierung
  • 2. Controlling und Berichtswesen
  • a) Zur Begriffserklärung Controlling
  • b) Soll-Ist-Vergleich
  • c) Informationsverarbeitung und Berichtswesen
  • IV. Verbleibende Probleme und Fragestellungen
  • 1. Erwartete Konsequenzen einer Ausgestaltung neuer Haushaltssystematik
  • a) Die generationengerechte Haushaltswirtschaft
  • b) Die ergebnisorientierte Entscheidung
  • 2. Defizite und Schwächen in der gegenwärtigen Reformsituation
  • a) Die Beeinträchtigung des Demokratieprinzips durch mangelnde Kompensation des Legitimationsdefizits
  • aa) Die Umstellung der politischen Steuerung auf kommunaler Ebene
  • bb) Die geschwächte Steuerungsfähigkeit der Kommunalvertretung
  • b) Die fehlende Ergebnissteuerung
  • 3. Erwartungen an die Kommunalaufsicht?
  • D. Eine veränderte bzw. veränderbare Kommunalaufsicht unter Einfluss der Doppik
  • I. Kommunalaufsicht in einer veränderten Steuerungslogik
  • 1. Das NSM als Binnenreform und die Rolle der Kommunalaufsicht auf dem Gebiet des kommunalen Haushaltsrechts
  • a) Doppik und Neue Steuerung
  • b) Neue Steuerung und Kommunalaufsicht
  • aa) Die Schwächung der Aufsicht in der dezentralisierten Entscheidungsstruktur?
  • bb) Die Durchsetzung und Bewirkung gewünschter Ergebnisse durch die Aufsichtsbehörde
  • 2. Die Verbindung von Demokratie und Kommunalaufsicht
  • a) Die Kompensation der Legitimationslücke durch die Absicherung der Gesetzesbindung
  • b) Weitere Möglichkeiten zur Verstärkung der demokratischen Legitimation der Kommunen durch die Kommunalaufsicht
  • aa) Demokratische Legitimation durch den starken Wirtschaftlichkeitsbezug?
  • bb) Demokratische Legitimation durch zukünftige Gemeinden?
  • 3. Die Kommunalaufsicht zur ergebnisorientierten Steuerung in der kommunalen Haushaltswirtschaft
  • a) Kommunalaufsicht aus der Steuerungsperspektive?
  • aa) Das Haushaltsrecht als Steuerungsmedium
  • bb) Die kommunalaufsichtlichen Maßnahmen als Steuerungsmedium?
  • b) Die Überprüfung der Einhaltung der Haushaltsgrundsätze
  • aa) Abstrakte Rechtspflichten der Kommunen bei der Haushaltssatzunggebung als Geflecht zwischen Gesetz und Satzungsrecht
  • bb) Die Plankontrolle im Haushaltsrechtsbereich: die umfassende Anwendung der Grundregeln
  • c) Die Durchsetzung von Haushaltsgrundsätzen durch Kommunalaufsichtsbehörden
  • II. Auswirkungen der Transparenz der Vermögens- und Schuldenlage in der Doppik auf die Kreditgenehmigung
  • 1. Umdenken über die Kreditaufnahme in den kommunalen Haushalten
  • a) Die Kreditaufnahme in der Kameralistik
  • b) Die Kreditaufnahme in der Doppik
  • 2. Generationengerechtigkeitsvorstellung im neuen Kommunalhaushaltsrecht
  • a) Die Einführung neuer Kriterien zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommunalhaushalte
  • aa) Der Haushaltsausgleich in der Planung und Rechnung
  • (1) Die Erträge-Aufwendungen-Ausgleichsforderung in Ergebnishaushalt bzw. -rechnung
  • (2) Die Einnahmen-Ausgaben-Ausgleichsforderung in Finanzhaushalt bzw. -rechnung
  • bb) Der Ausgleich in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
  • cc) Die Deckungsmöglichkeit der Verbindlichkeiten der ausgelagerten Einheiten der Kommunen
  • dd) Die Einlösbarkeit von Vorbelastungen künftiger Haushaltsjahre und die Deckungsmöglichkeit von nicht im Haushalt abgebildeten Fehlbeträgen
  • ee) Eine positive oder voraussichtlich positive Nettoposition in der Bilanz
  • b) Die Bedeutung der Einführung des § 23 S. 1 KomHKVO
  • aa) Ein Wandel bei der Beurteilung der dauernden finanziellen Leistungsfähigkeit
  • bb) Die Entscheidung über die Kreditgenehmigung
  • 3. Die Kreditgenehmigung im Rahmen des doppischen Haushaltssystems
  • a) Indikatoren zur Früherkennung von Haushaltsrisiken der Kommunen
  • aa) Eine kritische Würdigung der Beurteilungskriterien in § 23 S. 1 KomHKVO aus generationengerechter Hinsicht
  • (1) Decken in einem Zustand des Haushaltsausgleichs gemäß § 110 Abs. 5 NKomVG die Erträge alle Aufwendungen?
  • (2) Garantiert eine positive Nettoposition die dauernde Leistungsfähigkeit der Kommune?
  • bb) Nutzbare Indikatoren zur genaueren Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommunen
  • (1) Der faktische Haushaltsausgleich
  • (2) Nettopositionveränderungsrate
  • (3) Mindestnettoposition
  • b) Schuldenportfolioverwaltung im Wege der Kreditgenehmigung durch die Aufsichtsbehörde
  • aa) Das Schuldenportfoliomanagement zur Vorbereitung auf erschwerte Kreditbedingungen
  • bb) Die Unterscheidung von investiven und konsumtiven Krediten
  • (1) Die lockere Genehmigung für die Aufnahme von Krediten für Investitionen durch die Kommunalaufsicht
  • (2) Der Umgang mit Liquiditätskrediten und die Entschuldungshilfe
  • c) Der flexible Umgang mit der Genehmigungserteilung zur Umsetzung des Gedankens der Generationengerechtigkeit
  • III. Auswirkungen der Kosten- und Leistungstransparenz in der Doppik auf die Überprüfung der Wirtschaftlichkeit
  • 1. Inhaltliche Ausformung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im neuen Kommunalhaushaltsrecht
  • a) Reichweite der haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
  • b) Die Berechnung der Wirtschaftlichkeit kommunaler Haushaltswirtschaft im Zusammenhang mit Effizienz und Effektivität im doppischen System
  • aa) Effizienz
  • bb) Effektivität
  • c) Das Verhältnis zwischen den Begriffen Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit, Effizienz und Effektivität im Haushaltsrechtsbereich
  • 2. Unwirtschaftlichkeit als Rechtswidrigkeit
  • a) Der Geltungsbereich der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
  • b) Was ist unwirtschaftlich?
  • c) Die rechtliche Beurteilung der Unwirtschaftlichkeit durch die Kommunalaufsicht
  • 3. Die Effizienz- und Effektivitätskontrolle durch die Kommunalaufsicht im Rahmen der doppisch gebuchten Kommunalhaushalte
  • a) (Kosten)Effizienzkontrolle durch die Kommunalaufsicht
  • aa) Methoden zur Kosteneffizienzkontrolle
  • (1) Eine flächendeckende Anwendung der Kosten- und Leistungsrechnung
  • (2) Vergleich mit anderen Ergebnissen und Benchmarking
  • bb) Weitere Überlegungspunkte bei der Effizienzkontrolle im Rahmen der Kommunalaufsicht
  • b) Effektivitätskontrolle durch die Kommunalaufsicht
  • aa) Prüfungskompetenz der Aufsichtsbehörde in der Effektivitätsfrage
  • bb) Voraussetzungen zur Effektivitätskontrolle
  • c) Mögliche Aufsichtstätigkeiten bei der Effizienz- und Effektivitätskontrolle
  • aa) Die Wahrnehmung der Korrekturfunktion
  • bb) Die größer werdende Rolle der Aufsichtsbehörde bei der präventiven Aufsicht
  • (1) Im Genehmigungsverfahren
  • (2) Bei der Finanzhilfe durch das Land: goldener Zügel
  • IV. Kommunalaufsicht und Standardisierung in der kommunalen Haushaltswirtschaft
  • 1. Die Ausrichtung auf die Standardisierung der Haushaltsdaten
  • a) Anforderungen an Indikatoren in einheitlicher Form zum Vergleich und Benchmarking
  • b) Die Zusammenfassung der relevanten Ausgabenblöcke
  • 2. Der Ansatz für die systematische und aggregierte Beurteilung der dauernden finanziellen Leistungsfähigkeit
  • a) KASH in Hessen
  • b) RUBIKON in Mecklenburg-Vorpommern
  • c) Die potenzielle Standardisierung der Aufsichtstätigkeiten in der Doppik
  • E. Verwirklichungsmöglichkeiten der Doppik-basierten wirksamen Kommunalaufsicht
  • I. Die Frage der Aufsichtskapazitäten angesichts der organisatorischen Ausstattung in Niedersachsen
  • 1. Die Kommunalisierung
  • 2. Die Abschaffung der Bezirksregierungen
  • II. Politische Unabhängigkeit bei der Gestaltung von Aufsichtsentscheidungen
  • 1. Problemstellung
  • a) Allgemeines über die politische Einflussnahme auf die Kommunalaufsicht
  • b) Politik-bezogene interkommunale Konfliktfälle
  • 2. Eine mögliche Auswirkung der Einführung der Doppik auf die Anwendung des Gebots der interkommunalen Gleichbehandlung
  • III. Informationsbereitstellung durch das Controlling
  • F. Zusammenfassung und Schlussbetrachtung
  • Literaturverzeichnis

←16 | 17→

Abkürzungsverzeichnis

a. A.

andere Auffassung

aaO

am angegebenen Ort

Abs.

Absatz

Art.

Artikel

Beschl.

Beschluss

BGH

Bundesgerichtshof

BHO

Bundeshaushaltsordnung

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

bzw.

beziehungsweise

d.h.

das heißt

Doppik

Doppelte Buchführung in Konten

Ebd.

ebenda

FG

Festgabe

FM

Finanzministerium

FS

Festschrift

GemHKVO

Gemeindehaushalts- und -kassenverordnung

GemHVO

Gemeindehaushaltsverordnung

GG

Grundgesetz

GS

Gedächtnisschrift

HGB

Handelsgesetzbuch

HGO

Hessische Gemeindeordnung

Hrsg.

Herausgeber

KGSt

Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement

KLR

Kosten- und Leistungsrechnung

KomHKVO

Kommunalhaushalts- und -kassenverordnung

LG

Landesgericht

LHO

Landeshaushaltsordnung

MBl.

Ministerialblatt

MI

Innenministerium

mwN.

mit weiteren Nachweisen

Nds. GVBl.

Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt

NFAG

Niedersächsisches Gesetz über den Finanzausgleich←17 | 18→

NKomVG

Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz

NKWG

Niedersächsisches Kommunalwahlgesetz

NSM

Neues Steuerungsmodell

NStZ

Neue Zeitschrift für Strafrecht

NV

Niedersächsische Verfassung

OLG

Oberlandesgericht

OVG

Oberverwaltungsgericht

RdErl.

Runderlass

Rn.

Randnummer

S.

Satz, Seite

SGB

Sozialgesetzbuch

sog.

so genannt

StGH

Staatsgerichtshof

u. a.

unter anderem

Urt.

Urteil

usw.

und so weiter

v.

von, vom

VerfGH

Verfassungsgerichtshof

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verwaltungsgerichtshof

vgl.

vergleiche

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

z. B.

zum Beispiel

←18 | 19→

A. Einleitung

„Welche Vorteile gewährt die doppelte Buchführung dem
Kaufmanne! Sie ist eine der schönsten Erfindungen des
menschlichen Geistes und ein jeder guter Haushalter sollte
sie in seiner Wirtschaft einführen.“

Goethe in Wilhelm Meisters Lehrjahre 1. Buch 10. Kapitel

I. Gegenstand der Untersuchung

Die Literatur zum Thema Kommunalaufsicht befasst sich bislang mit der Frage nach ihrem Wesen und ihrer Funktion, die sich historisch im Einklang mit dem Wandel im Verhältnis des Staates zu seinen Kommunen entwickelt hat.1 Entsprechend der heutigen vorherrschenden Ansicht, die eine Stärkung kommunaler Selbstverwaltung hervorhebt, liegt der Aufsichtstheorie die Beschränkung der Aufsichtsgewalt des Staates auf eine Rechtmäßigkeitskontrolle zugrunde.2 Dies stützt sich auf die These, dass die Kommunalaufsicht grundsätzlich ein Faktor sei, der die Selbstverwaltung der Kommunen bedroht bzw. beeinträchtigt.

Fragwürdig ist jedoch, ob dieser Ansatzpunkt in der Praxis noch sinnvoll und umsetzbar ist.3 Diese Arbeit orientiert sich an der Hinwendung zu einer ←19 | 20→wirksamen Kommunalaufsicht, unter anderem an den Chancen und Möglichkeiten, die der Kommunalaufsicht durch die Änderung des Kommunalhaushaltsrechts zur Einführung der doppelten Buchführung (Doppik)4 eröffnet werden.

Die Pflicht zur Einführung der Doppik als Hauptinhalt der Haushaltsreform wurde schon in den meisten deutschen Flächenländern in die Kommunalrechtsnormen aufgenommen.5 Dies kann insofern ein innovativer Versuch sein, als sie über einen buchhalterischen Fortschritt hinaus auf eine Reform des Verwaltungshandelns, die das Neue Steuerungsmodell zur theoretischen Grundlage hat, ausgerichtet ist. Damit wird erwartet, durch die verbesserte Informationslage zur Faktenermittlung − vor allem im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeitsaspekte und die Leistungsfähigkeitsprognose aus der Bilanz- und Ressourcenverbrauchssicht − eine fundierte Entscheidungsgrundlage zu bilden. Hier könnte der ideale Kreislauf beginnen; aussagekräftige Informationen helfen, rationale Entscheidungen zu treffen, und eine klare Offenlegung von Daten über das Ergebnis der Haushaltsentscheidungen, einschließlich des Grades der Zielerreichung, dient weiter zur Bereitstellung steuerungsrelevanter Informationen. Dies ermöglicht die Auswertung der Erstellung von Verwaltungsleistungen, die im traditionellen System nicht oder nur mit großem Aufwand erfolgen kann6, und Output- bzw. Ergebnissteuerung7.

Diese Überlegungen geben Anlass genug, um zu fragen, welche Auswirkungen die Haushaltsreform auf die Aufsichtspraxis haben kann, da eine ←20 | 21→Outputsteuerung mit dem Interesse an einer output- bzw. ergebnisorientierten Kontrolle einhergeht.8 Zu beachten ist, dass die Transparenz im Haushaltssystem eine neue Dimension auch für die Aufsichtsbehörde eröffnet9; eine datenbasierte, objektive und ergebnisorientierte Kontrolle mit dem Ziel einer effizienten, effektiven und nachhaltigen Haushaltsführung könnte im Wege der Rechtsaufsicht durchgeführt werden. Dies ist darin begründet, dass dieser Effizienz-, Effektivitäts- und Nachhaltigkeitsgewinn der Kommunen, der die wesentliche Ausrichtung Neuer Steuerung ist, inhaltlich unter die haushaltsrechtlichen Zielvorgaben subsumiert wird.

Bisher wurde die Kommunalaufsicht über die Haushaltswirtschaft (Haushaltsaufsicht) hauptsächlich als ein Teil der Finanzkontrolle10, als eines der Mittel zur Lösung der Haushaltskrise11 oder bezüglich der Genehmigungsvorbehalte12 untersucht. Zum Thema Haushaltsreform gibt es mittlerweile eine beinahe unüberschaubare Vielzahl an Literatur über Neue Steuerungsmodelle13, die Unterschiede zwischen der kameralen und der doppischen Buchführung14, die empirische Analyse der Reformeffekte15 usw. Trotzdem wurde eine Forschungslücke hinsichtlich einer potenziellen Einflussnahme der Einführung der Doppik ←21 | 22→auf die Rechtmäßigkeitskontrolle gefunden.16 Soweit die Haushaltsreform in Form einer Neuordnung des Kommunalhaushaltsrechts vorgenommen wird, ist ihre praktische Umsetzung auch eine Rechtsfrage.

In Anbetracht der Haushaltslage der niedersächsischen Kommunen, die in den meisten öffentlichen Haushalten keine anhaltende Haushaltskrise, sondern Überschüsse darstellt,17 muss auf das Problem hinsichtlich einer Haushaltsnotlage und der damit einhergehenden strengeren Kommunalaufsicht nicht näher eingegangen werden. Stattdessen fokussiert sich der Untersuchungsgegenstand auf die begleitende Kommunalaufsicht über den Kernhaushalt18, die sich auch bei einer soliden Haushaltslage tiefergehend mit möglichen Einsparungen sowie der Festlegung einer Kreditgrenze befassen kann.

Details

Seiten
212
Jahr
2022
ISBN (PDF)
9783631880401
ISBN (ePUB)
9783631880418
ISBN (MOBI)
9783631880425
ISBN (Paperback)
9783631879801
DOI
10.3726/b19763
Sprache
Deutsch
Erscheinungsdatum
2022 (Juni)
Erschienen
Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Warszawa, Wien, 2022. 212 S.

Biographische Angaben

Seul Koo (Autor:in)

Seul Koo, geboren 1983; Studium der Rechtswissenschaften an der Ewha Womans Universität in Seoul; 2022 Promotion an der Leibniz Universität Hannover.

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