Die Kommunalaufsicht über die kommunale Haushaltswirtschaft nach Einführung der Doppik

Table Of Contents

• Cover
• Titel
• Copyright
• Autorenangaben
• Über das Buch
• Zitierfähigkeit des eBooks
• Vorwort
• Inhaltsverzeichnis
• Abkürzungsverzeichnis
• A. Einleitung
• I. Gegenstand der Untersuchung
• II. Gang der Untersuchung
• B. Eine Trendwende hin zur wirksamen Kommunalaufsicht im Bereich des Haushaltsrechts
• I. Neue Herausforderungen der Kommunalaufsicht
• 1. Die Umstellung auf die kooperative Aufsicht
• 2. Die Zukunftssicherung durch die strengere Kommunalaufsicht unter dem Aspekt der Generationengerechtigkeit
• 3. Die faktische Eingriffsmöglichkeit der Kommunalaufsicht
• II. Die Schwerpunkte der aktuellen Haushaltsaufsicht
• 1. Die kooperative Beratung
• a) Beginn und Form der Haushaltsberatung durch die Aufsichtsbehörde
• b) Die Funktion der Haushaltsberatung durch die Aufsichtsbehörde
• aa) Die Informationsbereitstellung zur Schließung einer Wissens- und Erfahrungslücke der Kommunen
• bb) Die aufklärende Beratung
• cc) Die kollaborative Problemlösung
• c) Grenzen der Beratung in der kommunalen Haushaltswirtschaft
• aa) Beratungsgegenstände: eine reine Rechtmäßigkeitsfrage?
• bb) Beratungsintensität: Zurückhaltungspflicht der Aufsichtsbehörde?
• 2. Vielzahl der Genehmigungsvorbehalte im Kommunalhaushaltsrecht
• a) Genehmigungsbedürftige Angelegenheiten
• aa) Genehmigungspflichtige Teile in der Haushaltssatzung
• (1) Die Kreditaufnahme für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahme
• (2) Der Gesamtbetrag der Verpflichtungser- mächtigung
• (3) Der Höchstbetrag der Liquiditätskredite
• (4) Die Hebesätze für die Kreis- bzw. Regionsumlage
• bb) Genehmigungspflichtige Teile in der Nachtragshaushaltssatzung
• cc) Genehmigungpflichtige einzelne Maßnahmen beim Haushaltsvollzug
• (1) Die Einzelgenehmigung der Kreditaufnahme
• (2) Kreditähnliche Rechtsgeschäfte
• (3) Die Bestellung von Sicherheiten
• dd) Die Ausnahmegenehmigung in der Experimentierklausel
• b) Rechtscharakter des Genehmigungsvorbehalts auf dem Gebiet des kommunalen Haushaltsrechts
• c) Die Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit als Genehmigungsmaßstab
• 3. Stärkung der repressiven Kontrolle der Kommunalaufsichtsbehörde in der Haushaltsnotlage − mit Schwerpunkt auf der Auffassung der Gerichte −
• a) Die kommunale Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft als Aufsichtsgegenstände
• aa) Die Rechtsgrundlage für die kommunalen Einnahmen und Ausgaben
• bb) Unterliegt eine kommunale Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben den haushaltsrechtlichen Verpflichtungen?
• cc) Die Auswahl der Gegenstände repressiver Aufsichtsmaßnahmen
• b) Die Beurteilung der Rechtswidrigkeit einer Entscheidung über die Einnahmen
• aa) Die Kommunalaufsicht als Rechtmäßigkeitskontrolle
• bb) Die Kommunalaufsicht als Vertretbarkeitskontrolle
• cc) Beispiele für unvertretbare Entscheidungen der Kommune in der Rechtsprechung
• c) Die Zulässigkeit gestaltender Aufsichtsmaßnahmen
• III. Die wirksame Kommunalaufsicht nach der Haushaltsreform
• C. Die Eckpunkte der kommunalen Haushaltsreform zur Einführung der Doppik
• I. Die Ansatzpunkte für die Haushaltsreform auf kommunaler Ebene
• 1. Das Neue Steuerungsmodell als theoretische Grundlage der Haushaltsreform zur Umstellung auf das doppische Haushaltssystem
• 2. Besonderheiten der doppelten Buchführung im öffentlichen Sektor
• II. Die transparente Abbildung der Haushaltslage
• 1. Vermögens- und Schuldenlage der Kommune in der Bilanz
• a) Der Aufbau der Eröffnungsbilanz
• b) Einzelerläuterungen zu den Bilanzposten gemäß § 55 KomHKVO
• c) Die Abbildung der Veränderung von Vermögen und Schulden in der Bilanz
• 2. Das Ressourcenverbrauchskonzept im Haushaltssystem
• a) Die Abkehr vom Verwaltungs- und Vermögenshaushalt zum Ergebnis- und Finanzhaushalt
• aa) Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung
• bb) Finanzhaushalt und Finanzrechnung
• b) Die Abbildung der Wertströme
• aa) Abschreibungen
• bb) Rückstellungen
• cc) Interne Verrechnung
• 3. Produktbasierte Teilhaushalte
• a) Die Produktdefinition in der öffentlichen Verwaltung
• aa) Das Produktkonzept in der Doppik
• bb) Produktbestimmungen im Teilhaushalt
• b) Ziele für wesentliche Produkte
• c) Die Messung der Zielerreichung
• d) Die Kosten- und Leistungsrechnung
• III. Die Veränderung der Entscheidungsstruktur
• 1. Dezentralisierung
• a) Die Aufstellung des Teilhaushalts
• b) Budgetierung
• aa) Die Deckungsfähigkeit
• bb) Die Übertragbarkeit
• c) Zielkonkretisierung
• 2. Controlling und Berichtswesen
• a) Zur Begriffserklärung Controlling
• b) Soll-Ist-Vergleich
• c) Informationsverarbeitung und Berichtswesen
• IV. Verbleibende Probleme und Fragestellungen
• 1. Erwartete Konsequenzen einer Ausgestaltung neuer Haushaltssystematik
• a) Die generationengerechte Haushaltswirtschaft
• b) Die ergebnisorientierte Entscheidung
• 2. Defizite und Schwächen in der gegenwärtigen Reformsituation
• a) Die Beeinträchtigung des Demokratieprinzips durch mangelnde Kompensation des Legitimationsdefizits
• aa) Die Umstellung der politischen Steuerung auf kommunaler Ebene
• bb) Die geschwächte Steuerungsfähigkeit der Kommunalvertretung
• b) Die fehlende Ergebnissteuerung
• 3. Erwartungen an die Kommunalaufsicht?
• D. Eine veränderte bzw. veränderbare Kommunalaufsicht unter Einfluss der Doppik
• I. Kommunalaufsicht in einer veränderten Steuerungslogik
• 1. Das NSM als Binnenreform und die Rolle der Kommunalaufsicht auf dem Gebiet des kommunalen Haushaltsrechts
• a) Doppik und Neue Steuerung
• b) Neue Steuerung und Kommunalaufsicht
• aa) Die Schwächung der Aufsicht in der dezentralisierten Entscheidungsstruktur?
• bb) Die Durchsetzung und Bewirkung gewünschter Ergebnisse durch die Aufsichtsbehörde
• 2. Die Verbindung von Demokratie und Kommunalaufsicht
• a) Die Kompensation der Legitimationslücke durch die Absicherung der Gesetzesbindung
• b) Weitere Möglichkeiten zur Verstärkung der demokratischen Legitimation der Kommunen durch die Kommunalaufsicht
• aa) Demokratische Legitimation durch den starken Wirtschaftlichkeitsbezug?
• bb) Demokratische Legitimation durch zukünftige Gemeinden?
• 3. Die Kommunalaufsicht zur ergebnisorientierten Steuerung in der kommunalen Haushaltswirtschaft
• a) Kommunalaufsicht aus der Steuerungsperspektive?
• aa) Das Haushaltsrecht als Steuerungsmedium
• bb) Die kommunalaufsichtlichen Maßnahmen als Steuerungsmedium?
• b) Die Überprüfung der Einhaltung der Haushaltsgrundsätze
• aa) Abstrakte Rechtspflichten der Kommunen bei der Haushaltssatzunggebung als Geflecht zwischen Gesetz und Satzungsrecht
• bb) Die Plankontrolle im Haushaltsrechtsbereich: die umfassende Anwendung der Grundregeln
• c) Die Durchsetzung von Haushaltsgrundsätzen durch Kommunalaufsichtsbehörden
• II. Auswirkungen der Transparenz der Vermögens- und Schuldenlage in der Doppik auf die Kreditgenehmigung
• 1. Umdenken über die Kreditaufnahme in den kommunalen Haushalten
• a) Die Kreditaufnahme in der Kameralistik
• b) Die Kreditaufnahme in der Doppik
• 2. Generationengerechtigkeitsvorstellung im neuen Kommunalhaushaltsrecht
• a) Die Einführung neuer Kriterien zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommunalhaushalte
• aa) Der Haushaltsausgleich in der Planung und Rechnung
• (1) Die Erträge-Aufwendungen-Ausgleichsforderung in Ergebnishaushalt bzw. -rechnung
• (2) Die Einnahmen-Ausgaben-Ausgleichsforderung in Finanzhaushalt bzw. -rechnung
• bb) Der Ausgleich in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung
• cc) Die Deckungsmöglichkeit der Verbindlichkeiten der ausgelagerten Einheiten der Kommunen
• dd) Die Einlösbarkeit von Vorbelastungen künftiger Haushaltsjahre und die Deckungsmöglichkeit von nicht im Haushalt abgebildeten Fehlbeträgen
• ee) Eine positive oder voraussichtlich positive Nettoposition in der Bilanz
• b) Die Bedeutung der Einführung des § 23 S. 1 KomHKVO
• aa) Ein Wandel bei der Beurteilung der dauernden finanziellen Leistungsfähigkeit
• bb) Die Entscheidung über die Kreditgenehmigung
• 3. Die Kreditgenehmigung im Rahmen des doppischen Haushaltssystems
• a) Indikatoren zur Früherkennung von Haushaltsrisiken der Kommunen
• aa) Eine kritische Würdigung der Beurteilungskriterien in § 23 S. 1 KomHKVO aus generationengerechter Hinsicht
• (1) Decken in einem Zustand des Haushaltsausgleichs gemäß § 110 Abs. 5 NKomVG die Erträge alle Aufwendungen?
• (2) Garantiert eine positive Nettoposition die dauernde Leistungsfähigkeit der Kommune?
• bb) Nutzbare Indikatoren zur genaueren Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommunen
• (1) Der faktische Haushaltsausgleich
• (2) Nettopositionveränderungsrate
• (3) Mindestnettoposition
• b) Schuldenportfolioverwaltung im Wege der Kreditgenehmigung durch die Aufsichtsbehörde
• aa) Das Schuldenportfoliomanagement zur Vorbereitung auf erschwerte Kreditbedingungen
• bb) Die Unterscheidung von investiven und konsumtiven Krediten
• (1) Die lockere Genehmigung für die Aufnahme von Krediten für Investitionen durch die Kommunalaufsicht
• (2) Der Umgang mit Liquiditätskrediten und die Entschuldungshilfe
• c) Der flexible Umgang mit der Genehmigungserteilung zur Umsetzung des Gedankens der Generationengerechtigkeit
• III. Auswirkungen der Kosten- und Leistungstransparenz in der Doppik auf die Überprüfung der Wirtschaftlichkeit
• 1. Inhaltliche Ausformung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im neuen Kommunalhaushaltsrecht
• a) Reichweite der haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
• b) Die Berechnung der Wirtschaftlichkeit kommunaler Haushaltswirtschaft im Zusammenhang mit Effizienz und Effektivität im doppischen System
• aa) Effizienz
• bb) Effektivität
• c) Das Verhältnis zwischen den Begriffen Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit, Effizienz und Effektivität im Haushaltsrechtsbereich
• 2. Unwirtschaftlichkeit als Rechtswidrigkeit
• a) Der Geltungsbereich der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
• b) Was ist unwirtschaftlich?
• c) Die rechtliche Beurteilung der Unwirtschaftlichkeit durch die Kommunalaufsicht
• 3. Die Effizienz- und Effektivitätskontrolle durch die Kommunalaufsicht im Rahmen der doppisch gebuchten Kommunalhaushalte
• a) (Kosten)Effizienzkontrolle durch die Kommunalaufsicht
• aa) Methoden zur Kosteneffizienzkontrolle
• (1) Eine flächendeckende Anwendung der Kosten- und Leistungsrechnung
• (2) Vergleich mit anderen Ergebnissen und Benchmarking
• bb) Weitere Überlegungspunkte bei der Effizienzkontrolle im Rahmen der Kommunalaufsicht
• b) Effektivitätskontrolle durch die Kommunalaufsicht
• aa) Prüfungskompetenz der Aufsichtsbehörde in der Effektivitätsfrage
• bb) Voraussetzungen zur Effektivitätskontrolle
• c) Mögliche Aufsichtstätigkeiten bei der Effizienz- und Effektivitätskontrolle
• aa) Die Wahrnehmung der Korrekturfunktion
• bb) Die größer werdende Rolle der Aufsichtsbehörde bei der präventiven Aufsicht
• (1) Im Genehmigungsverfahren
• (2) Bei der Finanzhilfe durch das Land: goldener Zügel
• IV. Kommunalaufsicht und Standardisierung in der kommunalen Haushaltswirtschaft
• 1. Die Ausrichtung auf die Standardisierung der Haushaltsdaten
• a) Anforderungen an Indikatoren in einheitlicher Form zum Vergleich und Benchmarking
• b) Die Zusammenfassung der relevanten Ausgabenblöcke
• 2. Der Ansatz für die systematische und aggregierte Beurteilung der dauernden finanziellen Leistungsfähigkeit
• a) KASH in Hessen
• b) RUBIKON in Mecklenburg-Vorpommern
• c) Die potenzielle Standardisierung der Aufsichtstätigkeiten in der Doppik
• E. Verwirklichungsmöglichkeiten der Doppik-basierten wirksamen Kommunalaufsicht
• I. Die Frage der Aufsichtskapazitäten angesichts der organisatorischen Ausstattung in Niedersachsen
• 1. Die Kommunalisierung
• 2. Die Abschaffung der Bezirksregierungen
• II. Politische Unabhängigkeit bei der Gestaltung von Aufsichtsentscheidungen
• 1. Problemstellung
• a) Allgemeines über die politische Einflussnahme auf die Kommunalaufsicht
• b) Politik-bezogene interkommunale Konfliktfälle
• 2. Eine mögliche Auswirkung der Einführung der Doppik auf die Anwendung des Gebots der interkommunalen Gleichbehandlung
• III. Informationsbereitstellung durch das Controlling
• F. Zusammenfassung und Schlussbetrachtung
• Literaturverzeichnis