Möglichkeiten und Grenzen des Städtebaurechts zur Mietensteuerung am Beispiel Berlin

1.1 Rahmenbedingungen

Der Preis für Wohnraum steigt in Deutschland über die letzten Jahre signifikant an.⁶ Dies gilt insbesondere für Großstädte, allen voran für die Stadt Berlin: Zwischen 2010 und 2017 sind die Preise hier für die Neu- und bei Wiedervermietung um 67,8 Prozent angewachsen.⁷ In den darauffolgenden Jahren 2017, 2018 und 2019 stiegen diese nochmals um weitere 39,1 %.⁸ Es liegt somit ein anhaltender erheblicher Preisanstieg mit Blick auf die Neu- und Wiedervermietung von Wohnraum vor,⁹ der die Gefahr birgt, dass in Zukunft nur noch diejenigen in Berlin wohnen werden, die sich dies auch finanziell leisten können.¹⁰ Um zu verhindern, dass die Stadt nur noch für wenige Bevölkerungsschichten bewohnbar sein wird, braucht es daher ein akzeptables Mietangebot für möglichst alle.¹¹

Die im gesellschaftlichen, politischen und rechtlichen Diskurs thematisierten Lösungsansätze fallen beträchtlich auseinander: Auf der einen Seite reichen die Vorschläge von der Einführung einer Mietobergrenze bis hin zur Verstaatlichung von Immobilienunternehmen.¹² Auf der anderen Seite wird argumentiert, dass bereits kleinste staatliche Eingriffe in den Wohnungsmarkt eben letzteren massiv beschädigen würden und daher unbedingt zu verhindern seien.¹³

Die Relevanz dieses Thema beschränkt sich keinesfalls auf den gesellschaftspolitischen Diskurs. Längst ist es zu einer rechtlichen Fragestellung und zum Gegenstand rechtlicher Verfahren und Auseinandersetzungen geworden. Hierzu reicht es bereits, wenn man auf gerichtliche Auseinandersetzungen der letzten Jahre blickt: Erst am 16. Juli 2020 hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof geurteilt, dass das Volksbegehren „#6 Jahre Mietenstopp“ zur Begrenzung der Miethöhe in 162 Gemeinden mit angespanntem Wohnungsmarkt in Bayern unzulässig sei.¹⁴ Dem Landesgesetzgeber fehle die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1 Grundgesetz, entschied das Gericht.¹⁵ Dem ist das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Berliner Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (MietenWoG Bln, auch „Berliner Mietendeckel“ genannt) mit seiner Entscheidung am 25. März 2021 im Ergebnis gefolgt.¹⁶ Das Gericht hat darin entschieden, dass „Regelungen zur Miethöhe für frei finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten werde (ungebundener Wohnraum)“,¹⁷ in die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers falle.¹⁸ In der Folge hat das Bundesverfassungsgericht das MietenWOG Bln für nichtig erklärt.¹⁹

Dennoch bleibt das Thema Wohnen rechtlich wie politisch, insbesondere mit Blick auf die Sozialverträglichkeit, weiter eine Streitfrage.²⁰ Dafür spricht auch der jüngste Erfolg einer Initiative unter dem Titel „Deutsche Wohnen & Co. Enteignen“.²¹ Die Initiative setzt sich insbesondere für den Erlass eines Gesetzes zur Vergesellschaftung von Wohnungsunternehmen mit über 3000 (Bestands-)Wohnungen im Land Berlin ein.²² Der entsprechende Beschlussentwurf ist im Rahmen eines Volksentscheids nach amtlichem Ergebnis vom 14. Oktober 2021 von der Berliner Bevölkerung angenommen worden.²³

Auch daran zeigt sich, dass die Frage nach der Zulässigkeit einer Mietenregulierung – allen voran die Festsetzung von Mietobergrenzen – unzweifelhaft wichtig bleibt.²⁴

1.2 Rechtsinstrumente des Landes Berlin

Die Einführung einer Mietobergrenze durch Instrumente des Städtebaurechts – vorwiegend geregelt im Baugesetzbuch – ist auch bereits Gegenstand juristischer Auseinandersetzungen gewesen. Im Einzelnen sind zusätzlich zu dem „Berliner Mietendeckel“ (vgl. Kapitel C.) bereits Mietobergrenzen im Rahmen sanierungs- sowie zweckentfremdungsrechtlicher Genehmigungen festgesetzt und im Rahmen städtebaulicher Verträge vereinbart worden:

Das Land Berlin hat zur Mietpreisregulierung in Sanierungsgebieten – also in Gebieten, die innerhalb einer Sanierungsverordnung im Sinne der §§ 136 f. BauGB liegen – die Praxis entwickelt, mit Hilfe von Nebenbestimmungen nach § 36 VwVfG eine Mietpreisobergrenze einzuführen.²⁵ Bauvorhaben und sonstige wertsteigernde Veränderungen des Grundstücks innerhalb eines Sanierungsgebiets setzen im Regelfall eine gesonderte Genehmigung voraus.²⁶ Dazu hat das Land Berlin bei der Erteilung von sanierungsrechtlichen Genehmigungen nach § 172 f. BauGB für den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen eine Obergrenze für Mietbeträge in Form einer Nebenbestimmung festgesetzt.²⁷ In seiner Entscheidung vom 24. Mai 2006²⁸ hat das Bundesverwaltungsgericht diese Praxis aber für unzulässig erklärt; eine Ansicht, die bereits das Oberverwaltungsgericht Berlin in seiner Entscheidung vom 30. Januar 2004²⁹ so vertreten hatte, die jedoch in der übrigen Literatur nicht unwidersprochen geblieben ist (vgl. Kapitel D.).³⁰

Auch sieht das Berliner Zweckentfremdungsrecht eine Mietobergrenze bei der Schaffung von Ersatzwohnraum vor: Gemäß § 3 Abs. 4 Zweckentfremdungsverbot-Verordnung darf nach dem Zweckentfremdungsverbot-Gesetz keine höhere Nettokaltmiete verlangt werden als 9,12 Euro pro Quadratmeter im Monat; dies soll im Rahmen dieser Arbeit später noch analysiert werden (vgl. Kapitel E.).³¹

Ergänzend dazu setzt sich diese Arbeit mit der Frage auseinander, ob das Erhaltungsrecht für die Einführung von Mietobergrenzen geeignet ist. D.h. es soll im Einzelnen zunächst die Berliner Praxis – unter Vorhalt der Ausübung eines gemeindlichen Vorkauftsrechts innerhalb von Erhaltungsgebieten den Abschluss sogenannter Abwendungsvereinbarungen anzustreben – geprüft und darüber hinaus untersucht werden, ob das Erhaltungsrecht trotz seiner Verortung im Städtebaurecht als Instrument des Mieterschutzes eingesetzt werden kann (vgl. Kapitel F.).

Zur Schaffung von zusätzlichem Wohnraum mit einer Mietpreisbindung und damit einer Mietobergrenze ist das Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung (im Weiteren: Berliner Modell) am 28. August 2014 eingeführt worden.³² Zur näheren Betrachtung dieses Instruments der städtebaulichen Vertragsgestaltung soll zunächst der städtebauliche Vertrag als Rechtsinstrument – im Besonderen mit Blick auf seine Anwendung in der bauplanungsrechtlichen Praxis und die entscheidende Weichenstellung der Angemessenheit nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB – sowie im Speziellen die Gestaltung von städtebaulichen Verträgen im Rahmen der Anwendung des Berliner Modells begutachtet werden. Der Bezirk Neukölln hat sich das Berliner Modell zum Vorbild genommen und mit dem Neuköllner Modell für kiezverträglichen Wohnungsbau (im Weiteren: Neuköllner Modell) in seinem Anwendungsbereich noch erweitert.³³ Denn Voraussetzung für dessen Anwendbarkeit ist, dass dem Grunde nach Baurecht bereits besteht und nicht erst von den Bezirken geschaffen werden muss.³⁴ Sind für die Entwicklung des einschlägigen Bauvorhabens aber Befreiungen gemäß § 31 Baugesetzbuch notwendig, überträgt der Bezirk Neukölln die Regelungen des Berliner Modells auch auf solche Vorhaben. Dies gilt für Befreiungen mit über 1.000 qm neuer Geschossfläche.³⁵ Nach den Leitlinien des Neuköllner Modells sind im Rahmen der durch die Befreiungen ermöglichten zusätzlichen Geschossflächen 30 Prozent mietpreis- und belegungsgebundener Wohnraum zu schaffen.³⁶ Darüber hinaus müssen sich die Vorhabenträger an der Finanzierung von sozialer Infrastruktur beteiligen, wenn diese nicht in ausreichender Quantität vorhanden ist.³⁷ Die Begutachtung der beiden Leitlinien für städtebauliche Verträge soll in Verbindung mit der Rezeption in der Rechtsprechung und der juristischen Fachliteratur ausgewertet werden und den Rahmen für eine abschließende Bewertung bilden (vgl. Kapitel G).

1.3 Zielsetzung

Zur Bewertung der Möglichkeiten und Grenzen des Städtebaurechts mit Blick auf die Mietensteuerung am Beispiel Berlin stellt diese Arbeit einleitend das Problem des angespannten Berliner Wohnungsmarktes umfänglich anhand der Auswertung des IBB Wohnungsmarktberichts dar (vgl. Kapitel B.).³⁸ In einem zweiten Schritt soll in den Kapiteln C. bis F. auf die in aller Kürze dargestellten bisherigen Reaktionen des Landes Berlin eingegangen werden. Dabei werden fünf unterschiedliche Regelungsinstrumente dargestellt und die einschlägige Rezeption in Rechtsprechung und Literatur behandelt, bevor daran anschließend eine rechtliche Bewertung erfolgt.

1. ¹ Vgl. so unter anderem etwa in den Wahlprogrammen der Bundestagswahl 2021: mit dem Vorschlag eines runden Tisches aus Unternehmen der Privatwirtschaft und der öffentlichen Hand zur Schaffung bezahlbaren Wohnraums: SPD, Aus Respekt vor deiner Zukunft, Das Zukunftsprogramm der SPD, Seite 37, abrufbar unter: https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Beschluesse/Programm/SPD-Zukunftsprogramm.pdf (zuletzt abgerufen am 26. April 2025); für ein Recht auf Wohnen und mehr sozialen Wohnraum: Bündnis 90/die Grünen, Deutschland. Alles ist drin. Bundestagswahlprogramm 2021, Seite 130 f., abrufbar unter: https://cms.gruene.de/uploads/documents/Wahlprogramm-DIE-GRUENEN-Bundestagswahl-2021_barrierefrei.pdf (zuletzt abgerufen am 26. April 2025); zur Einführung eines Bundesmietendeckels, Die linke, Wohnen bezahlbar machen, abrufbar unter: https://www.die-linke.de/themen/wohnen/ (zuletzt abgerufen am 26. April 2025).

2. ² Vgl. Investitionsbank Berlin, IBB Wohnungsmarktbericht 2020 – Zusammenfassung, Seite 3 f., abrufbar unter: https://www.ibb.de/media/dokumente/publikationen/berliner-wohnungsmarkt/wohnungsmarktbericht/ibb_wmb_zusammenfassung_2020.pdf (zuletzt abgerufen am 26. April 2025).

3. ³ Vgl. zur Definition von Wohnraum: Bundesgerichtshof, Beschluss vom 15. Dezember 1959 – VIII ZB 28.59, NJW 1960, 526 (527); Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 14. Juli 1993 – 20 N 93.309, NVwZ-RR 1994, 251 (252); Papier, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: Oktober 2024, Art. 13 Rn. 1 f.; Krumme, Die Wohnung im Recht, Stand: 2004, Seite 100 f.

4. ⁴ Vgl. dazu auch: Merten/Papier, Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Bd. IV, 2011, § 91 Rn. 6 f.; Hofe, ZRP 1995, 169; Steiner, Das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung, Stand: 1959, Seite 32 f.; Klaus, DÖV 1954, 392 (394).

5. ⁵ Vgl. so auch: Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 18. Juli 2019 – 1 BvL 1.18, 1 BvL 4.18, 1 BvR 1595.18, NJW 2019, 3054 Rn. 77 f.; Beschluss vom 26. Mai 1993 – 1 BvR 208.93, NJW 1993, 2035 (2036); Beschluss vom 23. April 1974 – 1 BvR 6.74 und 2270.73, NJW 1974, 1499 (1500); Urteil vom 4. Februar 1975 – 2 BvL 5.74, NJW 1975, 727 (727); Beschluss vom 15. Oktober 1996 – 1 BvL 44.92, NJW 1997, 722 (722); Landesgericht Berlin, Urteil vom 25. April 2018 – 65 S 238.17, BeckRS 2018, 11478 Rn. 43 f.; Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, 1 (16); so auch Kluth, Die Verortung von Wohnungsgenossenschaften im System der Vergesellschaftung, DVBl 2022, 879 (880).

6. ⁶ Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Soziale Wohnungspolitik, Stand 17. Juli 2018, Seite 4, abrufbar unter https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Ministerium/Veroeffentlichung-Wissenschaftlicher-Beirat/gutachten-wissenschaftlicher-beirat-soziale-wohnungspolitik.pdf?__blob=publicationFile&v=4 (zuletzt besucht am 29. Mai 2022).

7. ⁷ Vgl. Investitionsbank Berlin, IBB Wohnungsmarktbericht 2020 – Zusammenfassung, Seite 3 f., abrufbar unter: https://www.ibb.de/media/dokumente/publikationen/berliner-wohnungsmarkt/wohnungsmarktbericht/ibb_wmb_zusammenfassung_2020.pdf (zuletzt abgerufen am 26. April 2025).

8. ⁸ Vgl. Investitionsbank Berlin, IBB Wohnungsmarktbericht 2020 – Zusammenfassung, Seite 3 f.

9. ⁹ Vgl. Investitionsbank Berlin, IBB Wohnungsmarktbericht 2020 – Zusammenfassung, Seite 3 f.

10. ¹⁰ Vgl. so auch: Berliner Modell, Leitlinien für den Abschluss städtebaulicher Verträge im Land Berlin, Stand: 1. August 2018, Seite 7 f., abrufbar unter: https://www.stadtentwicklung.berlin.de/wohnen/wohnungsbau/de/vertraege/ (zuletzt abgerufen am 26. April 2025); Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen, Berliner Modell – eine Zwischenbilanz vom 5. Juni 2019, Seite 2 f., abrufbar unter: https://www.parlament-berlin.de/ados/18/StadtWohn/vorgang/sw18-0152-Präsentation-SenStadtWohn.pdf (zuletzt abgerufen am 26. April 2025).

11. ¹¹ Vgl. so auch: Berliner Modell, Leitlinien für den Abschluss städtebaulicher Verträge im Land Berlin, Stand: 1. August 2018, Seite 7 f.; Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen, Berliner Modell – eine Zwischenbilanz vom 5. Juni 2019, Seite 2 f.

12. ¹² Vgl. bspw. Pressemitteilung der Partei Die linke, abrufbar unter https://www.miete-bezahlbar.de/faq/vonovia-enteignen/ (zuletzt abgerufen am 26. April 2025); Pressemitteilung der Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“, abrufbar unter https://www.dwenteignen.de/2018/10/volksentscheid-langversion-beschlusstext/ (zuletzt abgerufen am 26. April 2025).

13. ¹³ Vgl. kritisch dazu: Gutachten des Beirats des Bundeswirtschaftsministeriums zum Wohnungsbau vom 23. August 2018, Seite 7 f., abrufbar unter https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Ministerium/Veroeffentlichung-Wissenschaftlicher-Beirat/gutachten-wissenschaftlicher-beirat-soziale-wohnungspolitik.html (zuletzt abgerufen am 26. April 2025); Stellungnahme des Deutschen Verbandes für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung e.V., Seite 3 f., abrufbar unter https://www.deutscher-verband.org/fileadmin/user_upload/documents/Kommentare/Kommentar_Enteignungsdebatte_LANG_Michael-Groschek_DV_20190328.pdf (zuletzt abgerufen am 26. April 2025).

14. ¹⁴ Vgl. Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 16. Juli 2020 – 32-IX-20, NVwZ 2020, 1429; dazu auch Herrlein, NJW 2020, 2857 Rn. 21.

15. ¹⁵ Vgl. Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 16. Juli 2020 – 32-IX-20, NVwZ 2020, 1429; dazu auch Herrlein, NJW 2020, 2857 Rn. 21.

16. ¹⁶ Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 25. März 2021 – 2 BvF 1.20, 2 BvL 4.20, 2 BvL 5.20, NJW 2021, 1377 (1377).

17. ¹⁷ Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 25. März 2021 – 2 BvF 1.20, 2 BvL 4.20, 2 BvL 5.20, NJW 2021, 1377 (Ls.).