L’Organisation de coopération de Shanghai et la construction de la «nouvelle Asie»

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PRÉFACE

L’Organisation de coopération de Shanghai de la « nouvelle Asie »

Yann ALIX

Délégué Général, Fondation SEFACIL, Le Havre – France

Laboratoire d’idées stratégiques et de prospective sur les secteurs maritime, portuaire et logistique, la Fondation SEFACIL pourrait paraître éloignée d’un soutien envers un ouvrage reflétant un effort collectif de recherche internationale sur l’Organisation de coopération de Shanghai. Plusieurs éléments d’explication peuvent cependant aisément être avancés.

La maritimisation de l’économie mondiale se nourrit d’aires économiques et politiques en paix. La logistique n’aime pas l’instabilité et l’incertitude. Plusieurs chapitres de cet ouvrage soulignent combien l’OCS unifie les peuples et contribue au dialogue entre des nations pourtant historiquement peu enclines au compromis. Ensuite, les infrastructures de transport constituent des vecteurs essentiels de l’aménagement des territoires, encore plus si ceux-ci demeurent éloignés et enclavés. L’OCS constitue un cadre structurant dans lequel la modernisation des artères du commerce eurasiatique doit permettre l’instauration de nouveaux espaces économiques ouverts et interconnectés.

Sans le cheminement politique décrit dans de nombreuses contributions de l’ouvrage, l’OCS n’aurait pu être l’agora d’une nouvelle géopolitique logistique. Pour commercer et échanger, encore faut-il disposer de normes et de règles communes. L’Organisation convertit les freins de la souveraineté nationale en opportunités de croissances sous-régionales. Loin d’être un simple accord de libre-échange, elle bâtit l’architecture d’une facilitation régionale qui transcende les idéologies et les héritages de l’histoire ; autant pour les États-membres que pour toutes les nations désireuses de développer des liens avec l’Eurasie du centre. Les experts de la science politique et des sciences sociales dissèquent les fondements de cette organisation innovante et multifonctionnelle. ← 13 | 14 →

L’OCS met en perspective de nouvelles complémentarités, de nouvelles opportunités et de nouvelles concurrences. Au fil des rencontres et des sommets multilatéraux s’érige une véritable dynamique de co-construction politique afin de consolider les fondements d’une aire asiatique à l’ampleur géographique sans comparaison. Pour la fondation SEFACIL, l’OCS, plus grand accord de coopération intérieur de la planète, concoure à un usage plus intense de terminaisons invariablement portuaires et maritimes. Bien au-delà des pénétrantes ferroviaires Est-Ouest entre l’Europe et les confins maritimes sino-russes, l’Organisation redessine des potentiels logistiques et marchands. Le nouveau port de Gwadar, dans la province pakistanaise du Balouchistan et à proximité de la frontière iranienne, concrétise cette vision élargie d’un espace centre-asiatique de moins en moins enclavé. Financement et construction grâce aux intérêts chinois, implantation de relais logistiques en terres Kazakhs, connexions aux réseaux ferroviaires russes, opportunités de développement vers le nord de l’Iran : le corridor logistico-portuaire pakistanais est un exemple de l’expansion de la toile de l’OCS. Bureaucraties, aléas transfrontaliers et clivages identitaires se trouvent apaisés dans le cadre de signatures bilatérales et multilatérales facilitées dans l’environnement diplomatique chapeauté par l’OCS.

Plusieurs analyses se préoccupent de la lutte contre l’insécurité et le risque de dérives radicalisées. Face à ces montées d’un extrémisme souvent identitaire et religieux, l’OCS répond par une pacification économique et politique qui élargit les horizons des populations les plus isolées. Réunir des consensus entre la Chine, la Russie, l’Inde et le Pakistan malgré les rivalités et les concurrences : plusieurs chapitres démontrent combien l’OCS incarne une nouvelle Asie, de la Mer de Chine au Bosphore en passant par les rives de l’Océan Indien et les eaux glacées Arctique.

Cette régionalisation institutionnalisée de l’Asie centrale doit s’appréhender avec, à l’esprit, les manœuvres des États les plus influents de l’OCS sur les espaces maritimes. La Chine tisse une nouvelle route maritime de la soie entre l’Europe et l’Asie. Elle assume même des aspirations maritimes encore plus englobantes avec le projet One Belt, One Road qui doit sécuriser toutes les routes maritimes « chinoises » de l’Europe à l’Afrique jusqu’à l’Océanie. De son côté, la Russie articule une stratégie maritime et portuaire arctique qui doit donner une fenêtre géostratégique essentielle aux matières premières de toute la Sibérie. Quant à l’Inde, la modernisation accélérée de son appareil portuaire s’impose au plus haut sommet de l’État comme une priorité stratégique nationale.

Pour la fondation SEFACIL, l’intérêt de cette collection de points de vue relève du risque pris par les auteurs en matière de prospective et de stratégie. Ces chercheurs de toutes les nations asiatiques affiliées à l’OSC ← 14 | 15 → ont l’audace d’aller au-delà des faits. Ils s’interrogent sur les bienfaits d’une nouvelle échelle de régionalisation asiatique. Du positionnement asiatique d’une Turquie en mal d’Europe aux mutations d’une République d’Iran en quête de rédemption internationale. Des ambitions pakistanaises aux revendications indiennes aux nouveaux partenaires Sri Lankais et biélorusse. L’OCS constitue un kaléidoscope d’envies politiques et d’espoirs économiques avec des coopérations surprenantes si l’on garde à l’esprit les vicissitudes récentes de l’histoire régionale asiatique.

Cet ouvrage pluridisciplinaire balaie avec précision et concision tous les ingrédients essentiels qui font de l’OCS une organisation systémique et structurante. Le multiculturalisme caractérise notre société hyper-connectée. Pierre Chabal a réussi le tour de force d’unir et de réunir plus de vingt nationalités pour exprimer les nuances des points de vue ouzbèkes, tadjikes, kirghizes ou encore mongols. La puissance de la connaissance et du savoir passe par cette compétence rare d’écoute et de compréhension afin de rassembler ces subtilités qui font parties intégrantes de la mosaïque de l’OCS. Pierre Chabal a comblé les fossés linguistiques pour constituer un matériel unique, disponible de surcroît en français !

Depuis 2012, la fondation SEFACIL soutient les travaux de différents groupes de recherche disséminés partout entre l’Europe et la Chine. Le dernier produit de cette collaboration fidèle et sincère, vous l’avez entre les mains grâce à un travail remarquable de l’éditeur belge PEI.

Bonne lecture ! 博 讷 讲 座 ! Bonne лекция ! Bonne дәріс !

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Avant-propos

Cet ouvrage rassemble deux séries de contributions : celles présentées à Paris lors de deux ateliers de Congrès du réseau Asie-Pacifique, consacrés aux relations entre l’Asie centrale et l’Europe et à l’impact régional de l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS) ; celles ensuite ajoutées par d’autres collègues d’Asie et d’Europe, que le format naturellement restreint d’un atelier du réseau Asie, lequel rassemble environ cinq personnes pendant deux heures, n’avait pu intégrer.

Au-delà de la connaissance de l’Organisation de coopération de Shanghai, il vise à réfléchir à la signification d’une institutionnalisation multilatérale de la coopération intégrative reliant « les » Asie formant le continent : i) celle qui en constitue le « cœur », l’Asie « centrale » des cinq nouvelles républiques indépendantes (Kazakhstan, Kirghizstan, Ouzbékistan, Tadjikistan et Turkménistan, selon la géographie anglaise du XIX^e siècle) ou l’Asie « du centre » à six ou sept si on lui « rajoute » l’Afghanistan et le Pakistan ; ii) l’Asie qui « triangule » le possible « grand jeu » contemporain : celle de l’Est avec notamment la Chine, celle du Nord avec notamment la Russie, celle du Sud avec notamment l’Inde ; iii) l’Asie qui « achève » ce continent « renouvelé », celle de l’Ouest avec notamment l’Iran et, de plus en plus, la Turquie, voire une partie du Moyen-Orient (et un jour du Golfe, après une réforme du Conseil de Coopération du Golfe ?).

Ces contributions écrivent entre elles une partition claire du nouveau concert d’Asie. Les participants à l’atelier reflétaient ce souci continental, venant de Chine, du Kazakhstan, d’Ouzbékistan, de Russie et d’Europe. Leurs approches mêlaient les disciplines et les ouvertures, celles de l’histoire, de la diplomatie, de la science politique, des conflict studies et bien d’autres. Leur point commun est la dimension régionale, en tant que dimension centrale des relations internationales d’après la guerre froide. Les contributeurs à cet ouvrage complètent cette orchestration. En poste dans quinze pays affiliés à l’OCS – six membres, cinq observateurs, trois partenaires de dialogue et un nouvel invité – et en France, ils se « répartissent » aux deux extrémités du continent, entre Eurasie de l’Ouest ou Europe, Asie de l’Est ou « ASEAN + », et Asie du Centre et du Sud. Ces quinze « pays OCS » font l’objet de 27 chapitres (dont 16 traduits de l’anglais), certains pays étant présentés selon plusieurs points de vue et une dynamique d’équipe repartie entre Pékin et Istanbul, entre Saint-Pétersbourg et Colombo, ← 17 | 18 → en réseau « Europe-Asie 2014 » informel et amical, dans nos cercles universitaires propres ou communs.

Dès 2011/2012, il apparaissait utile de réfléchir à plusieurs sur le devenir et le potentiel de « l’Asie de Shanghai ». Aujourd’hui, il ne fait plus de doute, même pour les plus sceptiques, surtout après le sommet de l’OCS de juin 2012 qui a admis l’Afghanistan comme observateur, la Turquie comme partenaire et le Turkménistan comme « invité », et le sommet de juillet 2015, qui a promu l’Inde et le Pakistan (d’observateurs à membres) et la Biélorussie (de parternaire à observateur), et a fait entrer comme partenaires l’Arménie, l’Azerbaijan, le Cambodge et le Népal – au total dix-neuf affiliés (8 membres, 4 observateurs, 6 partenaires et 1 invité) – que cette Organisation est en train de structurer la nouvelle Asie, issue non seulement de la fin de la guerre froide mais encore des transitions réussies, notamment par la crise économique asiatique surmontée de 1997, du bouleversement du camp nucléaire après les essais indiens et pakistanais de 1998 et le programme iranien, ce dernier membre-observateur de l’OCS, l’engagement en 2001 puis le désengagement en 2011-2014 en Afghanistan, lui aussi désormais membre-observateur de l’OCS, des inversions de politiques étrangères en Asie centrale en 2005 et 2012 (Ouzbékistan) et des leçons tirées des conflits civils en Asie centrale dans les années 1992-1997 (Tadjikistan), 2005 (Ouzbékistan) et 2010 (Kirghizstan).

Nul ne peut dire l’avenir, surtout pas en sciences sociales ; mais si le XXI^e siècle « doit être » « régional », comme cela semble bien engagé, alors il « sera » en grande partie centrasiatique, cumulant par là le renouveau de la « terre centrale » de H. Mackinder et le nouveau recentrage de « l’économie-monde » de F. Braudel.

Almaty, le 20 avril 2015

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INTRODUCTION

D’une ambition raisonnée à un projet structurant

Le concept « d’impact » de l’OCS sur la construction régionale de l’Asie

Pierre CHABAL, France

Université du Havre et Campus Europe-Asie de Sciences-po

Les ateliers du Congrès du réseau Asie-Pacifique qui ont constitué le point de départ de ce livre entendaient couper court à l’eurocentrisme inhérent à beaucoup d’approches de l’Organisation de coopération de Shanghai. Coordonnés par un Européen, ils rassemblaient essentiellement des collègues de pays membres, observateurs ou partenaires de l’Organisation (Chine, Russie, Kazakhstan, Inde, Turquie). L’ouvrage auquel ils donnent lieu aujourd’hui comprend de manière exhaustive des auteurs des six pays-membres (Chine, Russie, Kazakhstan, Kirghizstan, Tadjikistan, Ouzbékistan), des cinq pays observateurs (Mongolie, Inde, Pakistan, Iran, Afghanistan), des trois pays partenaires de dialogue (Biélorussie, Sri Lanka, Turquie) et du pays invité (Turkménistan), au total l’ensemble des quinze pays « affiliés » de l’OCS (avant juillet 2015). C’est dire son positionnement résolument axé sur les acteurs directs de « la nouvelle Asie », cette Asie « innovée », au XXI^e siècle, qui rassemble pour la première fois la Chine et la Russie (et le Belarus), l’Asie du Nord-Est (Mongolie), la « nouvelle Asie centrale » postsoviétique (Kazakhstan, Kirghizstan, Tadjikistan, puis Ouzbékistan, et presque le Turkménistan), l’Asie du Sud (Inde, Pakistan, Sri Lanka) et l’Asie « de l’Ouest » selon son appellation nouvelle (Iran, Turquie).

Au-delà des citoyennetés et des affiliations académiques des auteurs, ces réflexions sont consacrées à la contribution d’une organisation régionale à la construction d’une région, abordée dans son contexte large. L’OCS est en effet en synergie avec l’Organisation du traité de sécurité collective (OTSC) et la Conférence pour l’interaction et les mesures de confiance en Asie (CICA). Cela éveille les comparaisons avec d’autres dynamiques régionales. ← 19 | 20 →

En quinze ans, depuis la création de l’OCS en 2001, voire en vingt ans après celle du Groupe de Shanghai en 1996 (la même année que l’ASEM et un an après le début de l’élargissement de l’ASEAN au Vietnam en 1995), de quelles manières et vers quels buts la nouvelle Asie sino-russoindienne a-t-elle évolué sous l’impulsion de cette nouvelle « coopération de Shanghai », au-delà de ses trois « piliers » fondateurs (lutte contre le terrorisme, l’activisme et le séparatisme) ? Surtout, sur quelles bases institutionnelles et décisionnelles l’Organisation fonctionne-t-elle, après i) son 9^e sommet (Tachkent, 2010) qui a précisé sa capacité à établir des normes communes, à s’élargir à d’autres membres et à fonctionner encore davantage dans un sens régional ; ii) son 11^e sommet (Pékin, 2012) qui a admis l’Afghanistan, la Turquie et le Turkménistan, certes non comme membres mais comme observateur ou partenaire ou invité (c’est-à-dire en « raccrochant » à la dynamique de Shanghai dans son ensemble trois pays dont la signification contigüe est cruciale pour la région : l’Afghanistan rejoint enfin cette région, dont il était éloigné depuis plus d’un siècle par les convoitises occidentales tout en étant très tôt (2005) dans un « Groupe de contact OCS-Afghanistan » ; la Turquie franchit un pas clarifiant puissamment ses trois directions possibles de politique étrangère – Europe, Moyen-Orient, Asie – en se rapprochant de l’Asie, où l’invite la Chine avec insistance ; et le Turkménistan sort – un peu – de son splendide isolement depuis 1991, à peine desserré depuis 2006 ; iii) son 14^e sommet (Douchanbé, 2014) qui a précisé un peu plus les règles et les critères de futurs nouveaux membres ; et iv) son 15^e sommet (Ufa, 2015) qui a fait passer le nombre total de pays affiliés de 15 à 19 ? Et comment l’OCS parvient-elle à « inventer » une nouvelle Asie malgré les persistances logiques de farouches souverainetés nationales et d’affirmations nationalistes et sécuritaires, en Asie comme ailleurs dans le monde ?

Voila quelques-unes des questions que cet ouvrage aborde. Il s’agit de comprendre la contribution de l’OCS au régionalisme en Asie au-delà des politiques étrangères des États-membres et de ses premiers piliers (I) ; et l’impact de cette « coopération intégrative »1 sur la dynamique régionale au moment où l’ASEAN et surtout l’ASEM tirent l’Asie (du Sud-Est) vers l’Europe (II).

I. L’apparition de dimensions nouvelles

La présence de l’Inde parmi les observateurs déclarés de 2005 et, en 2016, parmi les membres de l’OCS est mise en perspective dans le ← 20 | 21 → nouveau concert sino-russe. Les dimensions croisées de l’OCS, de l’OTSC mais aussi de la CICA sont reliées à l’analyse des dynamiques de la nouvelle Asie. Faire sens des innovations asiatiques de manière « Asie-centrée », en relativisant les vues euro-centrées, n’exclut donc en rien les comparaisons. Le rôle de chacun des pays d’Asie centrale et celui de chacun des observateurs et partenaires sont ainsi abordés de manière aussi centrale que celui de la Chine et de la Russie. Les récents sommets de Tachkent (2010) et de Douchanbé (2014) ont aussi servi, en précisant les règles d’examen de nouvelles candidatures, à relativiser la distinction juridique entre membres et observateurs, distinction depuis longtemps déjà relative au plan géopolitique du potentiel de cette Asie des 3/5 des terres de l’Eurasie et de la moitié de l’humanité.

Après un peu plus de quinze années de coopération entre plusieurs pays de l’Asie nouvelle, il est donc nécessaire de faire le point sur les évolutions récentes en Asie centrale, de l’Est, du Nord et du Sud, marquées par l’ajout d’une Organisation internationale novatrice, l’Organisation de coopération de Shanghai, tout en « privilégiant » l’Asie-centrisme. Que l’on nous comprenne bien ! Il ne s’agit pas de remplacer un biais ethnocentriste par un autre, mais de corriger un défaut des approches de l’OCS : l’occidentalo-centrisme. Ce dernier consiste, de manière caricaturale, à qualifier l’OCS de « club nucléaire » dont il convient implicitement de se méfier – et surtout de s’en tenir là. Il faut non pas remplacer un ethnocentrisme par un autre mais encourager les collègues d’Asie à dénoncer les défauts de certains Européens et promouvoir, par toutes les rencontres possibles, l’approche comparée et comparative, bref d’étudier l’OCS « de l’intérieur ».

Sans surprise et même avec cohérence, à la fois les intervenants de l’Atelier 2011, les questions de ses auditeurs et les chapitres des collègues convergent vers un constat clair : l’Organisation de coopération de Shanghai est en train de réaliser, lentement, son potentiel comme moteur régional, sans retour possible. C’est un processus engagé, irréversible comme tous les régionalismes de l’après-guerre mondiale et de l’après-guerre froide. La lenteur de ce processus porte sur deux points : d’une part la capacité de la région en général et de l’Organisation en particulier à dépasser les héritages et les habitudes bilatérales, d’autre part la capacité des dirigeants des pays-membres de l’OCS à concevoir et mettre en œuvre des programmes sectoriels au-delà d’un accent originel sur trois « piliers » : luttes contre le terrorisme, contre l’activisme, contre le séparatisme.

La capacité de se sectorialiser avec efficience au plan de politiques publiques communes régionales (les « petits pas ») est donc au moins aussi importante que celle de se multilatéraliser au plan des diplomaties menées par les acteurs étatiques (la « haute diplomatie »). ← 21 | 22 →

Les points de vue se rejoignent en effet et c’est là le principal apport de cette recherche. Si certains 1) mettent l’accent sur le potentiel de l’OCS, potentiel en cours de réalisation mais fort de quinze années d’affirmation de la légitimité, d’autres 2) soulignent la complémentarité entre plusieurs des organismes régionaux existants, notamment l’OCS et la CICA et également l’OTSC issue de la CEI, tandis que d’autres encore 3) éclairent résolument le rôle de l’OCS dans la construction de la région lato sensu : Asie et Moyen-Orient, ou 4) insistent sur l’importance de la construction de la paix et de la coopération approfondie, au-delà de la capacité à faire et maintenir la paix et stabiliser les frontières de la région. Construire la paix au plan « plurifonctionnel ». Voila, mutatis mutandis, des interrogations présentes, il y a soixante ans, en Europe : comment rompre avec le passé, dépasser les tensions, inventer la confiance, passer d’un besoin de coopérer à une possibilité de construire ?

Vue « de l’intérieur » donc, l’OCS doit donc être étudiée et comprise à travers des préoccupations concrètes et sectorielles. Les interrogations de haute politique sur le nouveau « grand jeu » en Asie sont moins utiles, tout comme celles sur l’opposition possible entre les deux grands partenaires russe et chinois, la stabilité des républiques d’Asie centrale, les progrès du terrorisme et de la lutte contre le terrorisme, que les préoccupations plus prégnantes, notamment savoir comment gérer les frontières et les trafics, comment sortir de la crise afghane aux portes de l’Asie centrale tout en respectant le principe de l’OCS de « non-intervention » entre pays-membres, comment combattre les causes socio-économiques du terrorisme, etc.

Au risque de simplifier, les collègues d’Asie s’agacent des questions « occidentales » sur ce « grand jeu » et la haute politique de l’OCS, comme les Européens s’agaceraient qu’on ne leur parle de construction européenne que sous l’angle de la paix : l’Europe vit-elle en paix depuis 1945 ? Oui, mais alors ? Concrètement, comment vit-elle ? Quels sont les problèmes pratiques auxquels elle fait face ? Parvient-elle à les résoudre ? Force est de constater que l’européocentrisme est de faible utilité. L’OCS n’a certes pas encore résolu des questions institutionnelles urgentes, surtout d’un point de vue européen et occidental, telles surtout que les procédures de candidature et d’admission de nouveaux membres – malgré les avancées des récents sommets de Tachkent en 2010 et de Douchanbé en 2014, ces procédures relèvent encore de documents « internes »2 –, telles ← 22 | 23 → encore que le fonctionnement budgétaire et le financement multilatéral des programmes économiques, voire l’établissement d’un fonds de développement régional, etc. Pourtant, l’organisation s’approfondit et s’élargit, à sa manière, par consensus et dialogue.

Deux points de vue s’affrontent dès lors. Doit-on aborder l’OCS sous l’angle de ses insuffisances et de sa faible efficacité ? Ou bien l’étudier sous l’angle de ses réalisations ? D’un côté, elle est loin encore de fonder l’intégration de l’Asie mais telle n’est pas son ambition de départ : elle cherche à inventer la coopération, innovation comparable en Asie à ce qu’est l’intégration en Europe. D’un autre côté, l’Asie « innovée » de l’OCS vit en paix, des membres en conduisent chaque année ou presque des manœuvres militaires communes, ce qui est une façon de dire que les affrontements armés entre ses membres sont, en quelques années, devenus très improbables. C’est précisément la raison pour laquelle les observateurs auraient intérêt à devenir membres et les membres à accueillir les observateurs comme membres – l’Inde et le Pakistan n’ont qu’à gagner de faire partie d’un forum consensuel, l’Iran n’a qu’à gagner à rejoindre un ensemble régional et à sortir de l’isolement, tout comme le Turkménistan, et enfin l’Afghanistan seraient bien mieux lotis à faire partie ou à être associés à un ensemble régional voisin, de rattachement historique, culturel et politique immédiat…

II. Le dépassement des positionnements de départ

Il est temps de donner, en tant qu’occidental, la parole à des collègues d’Asie s’appuyant sur des précisions quant à l’impact ou la contribution de l’Organisation de coopération de Shanghai.

Chacun à sa manière aborde le besoin de définir l’impact, la contribution ou l’effet sur l’Asie de l’émergence, du développement et de l’affirmation de l’Organisation de coopération de Shanghai. Qu’il s’agisse de l’ambition ultime de multilatéraliser les politiques étrangères des États parties prenantes ou tout simplement de rendre possible des « petits pas » de coopération concrète, les contributions de cet ouvrage démontrent la richesse des réflexions en cours, sans qu’il y ait forcement « consensus »3 et c’est très bien ainsi.

Il reste à se tourner maintenant vers les propos des collègues d’Asie, regroupés par simple souci de présentation (voir le sommaire de l’ouvrage) en chapitres issus de collègues de pays membres de l’OCS (1), puis en chapitres émanant de collègues de pays-observateurs de l’Organisation, dont l’Afghanistan depuis 2012 (2), avant ceux rédigés ← 23 | 24 → par des collègues de pays partenaires, dont la Turquie également depuis 2012 (3), et le nouvel invité, depuis 2012 toujours, le Turkménistan (4) et quelques analyses françaises (5).