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Die deutschen Seehäfen im Fokus überregionaler Entwicklungspolitik

Eine Folgenabschätzung zum Nationalen Hafenkonzept

von Iven Krämer (Autor:in)
Dissertation X, 203 Seiten

Zusammenfassung

Hafenpolitik ist Ländersache – dieser traditionelle Grundsatz wird zunehmend durch eine überregionalen Zielen verpflichtete Hafenplanung ersetzt. Das Buch dokumentiert, dass sich das über Jahrzehnte bewährte System der Hafenentwicklungsplanung in Deutschland im Umbruch befindet und dass der Aspekt der Hafenkooperation sowohl auf freiwilliger Basis als auch in Ausfüllung rechtlicher Vorgaben eine wachsende Bedeutung erlangt. Das fortschreitende Wachstum der Schiffsgrößen mit den damit verbundenen technischen, infrastrukturellen und logistischen Anforderungen sowie die Herausforderungen der Energiewende dominieren die jüngere Entwicklung und Perspektive der deutschen Seehäfen. Über das Nationale Hafenkonzept sucht der Bund deshalb nach neuen Gestaltungsmöglichkeiten.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Vorwort
  • Vorwort des Autors
  • Inhaltsverzeichnis
  • 1. Einleitung
  • 1.1 Relevanz der Thematik
  • 1.2 Begriffsbestimmungen
  • 1.3 Vorgehensweise
  • 2. Entwicklung der deutschen Seehäfen
  • 2.1 Die deutsche Hafenentwicklung im historischen Rückblick
  • 2.2 Jüngere Entwicklungen und Trends
  • 2.3 Hafenentwicklung im Zeichen der Energiewende
  • 2.4 Rahmenbedingungen der Hafenentwicklung
  • 2.4.1 Entwicklung der Schifffahrtsmärkte
  • 2.4.2 Entwicklung der Schiffsgrößen
  • 2.4.3 Hafenwahl aus der Sicht eines Reeders
  • 2.5 Prognosen und Trends
  • 2.6 Zwischenergebnis zur Hafenentwicklung in Deutschland
  • 3. Hafenpolitik der Europäischen Union
  • 3.1 Meilensteine der europäischen Hafenpolitik
  • 3.2 Hafenpolitische Strategien ausgewählter EU-Länder
  • 3.2.1 Großbritannien
  • 3.2.2 Niederlande
  • 3.2.3 Italien
  • 3.3 Der hafenpolitische Gestaltungsanspruch der EU
  • 4. Hafenentwicklungsplanung in Deutschland
  • 4.1 Hafenpolitische Vorstellungen des Bundes
  • 4.2 Hafenpolitische Vorstellungen der Länder
  • 4.2.1 Bremen
  • 4.2.2 Hamburg
  • 4.2.3 Mecklenburg-Vorpommern
  • 4.2.4 Niedersachsen
  • 4.2.5 Schleswig-Holstein
  • 4.3 Zusammenfassende Zwischenbewertung
  • 5. Das Nationale Hafenkonzept
  • 5.1 Ziele und Maßnahmen
  • 5.2 Der Umsetzungsprozess des Nationalen Hafenkonzeptes
  • 5.3 „Halbzeit“- Bilanz des Nationalen Hafenkonzepts
  • 5.4 Erwartungen an das Nationale Hafenkonzept im Vorfeld
  • 5.5 Reaktionen im Nachgang
  • 5.6 Bewertung des Nationalen Hafenkonzeptes
  • 6. Hafenkooperation als Entwicklungsstrategie
  • 6.1 Entwicklungsstand in den Bundesländern
  • 6.1.1 Bremen
  • 6.1.2 Hamburg
  • 6.1.3 Mecklenburg-Vorpommern
  • 6.1.4 Niedersachsen
  • 6.1.5 Schleswig-Holstein
  • 6.2 Zur institutionellen Verankerung der Hafenkooperation
  • 6.2.1 KND – Konferenz Norddeutschland
  • 6.2.2 Küstenwirtschafts- und Verkehrsministerkonferenz
  • 6.2.3 Bilaterale Kooperation zwischen Hamburg und Bremen
  • 6.2.4 Lenkungsgruppe Hafenkooperation
  • 6.2.5 Hafenentwicklungsdialog Deutsche Bucht
  • 6.3 Thematische Felder der Hafenkooperation
  • 6.3.1 Marketing – German Ports
  • 6.3.2 Umweltabhängige Hafengebühren
  • 6.3.3 Hafenfinanzierung
  • 6.3.4 Hafenhinterlandverkehr
  • 6.3.5 Hafen-Infrastrukturentwicklung
  • 6.4 Hafenkooperation im internationalen Kontext
  • 6.5 Bewertung der bisherigen Hafenkooperation
  • 7. Zusammenfassende Schlussbetrachtung
  • Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die deutschen Seehäfen unterliegen im Zuge der fortschreitenden Globalisierung mit einer beständigen Zunahme der Handelsvolumina einer langfristigen Wachstumsdynamik, die ungeachtet der zwischenzeitlich zu verzeichnenden Umschlagrückgänge Neuinvestitionen in die Infra- und Suprastruktur der Häfen aber auch in die see- und landseitigen Anbindungen auf Straße, Schiene und Wasserstraße notwendig macht. Die damit verbundenen, zunehmend komplexeren Entwicklungsplanungen mit ihren in Deutschland inzwischen fast schon obligatorischen rechtlichen Nachprüfungsverfahren und auch neue, im Zusammenhang mit der Energiewende aufkommende Anforderungen, führen dazu, dass die deutschen Seehäfen immer stärker in den Fokus einer überregionalen Entwicklungspolitik geraten.

Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder für die Entwicklung ihrer jeweiligen Hafeninfrastrukturen1 wurde durch die Konferenz der Wirtschafts- und Verkehrsminister bzw. -senatoren der norddeutschen Küstenländer am 22. Februar 1999 in Kiel beschlossen, eine „Gemeinsame Plattform des Bundes und der Küstenländer zur deutschen Seehafenpolitik2 einzurichten, was in der öffentlichen Diskussion bereits als Entwicklung eines „nationalen Hafenkonzeptes“ verstanden wurde, diesem Anspruch aus Sicht des Bundes aber nicht genügte.

Die Seehafen-Plattform, die im Kern darauf abzielte, den Wirtschafts- und Hafenstandort Deutschland zukunftsorientiert weiter zu entwickeln, wurde danach durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) mit den für Hafenfragen zuständigen Ressorts der Küstenländer sowie unter Beteiligung der Hafenwirtschaft in verschiedenen Schritten fortentwickelt und unter inhaltlicher Einbindung der Binnenhäfen wurde am 17. Juni 2009 erstmalig in Deutschland ein Nationales Hafenkonzept als zusammenfassendes politisches Programm vom Bundeskabinett beschlossen. ← 1 | 2 →

Bereits in der Phase der Erarbeitung verknüpften sich mit diesem Nationalen Hafenkonzept eine Vielzahl von Erwartungen, die in Teilen darauf fokussierten, die im Seeaufgabengesetz3 geregelte Aufgabenwahrnehmung in den deutschen Seehäfen im Sinne einer stärker überregional koordinierten Hafenentwicklungspolitik zu verändern und so die Rolle des Bundes bei der nationalen Hafenentwicklung zu stärken.

Als Argumente für diesen Ansatz wurden neben den hohen Aufwendungen für Hafeninfrastruktureinrichtungen bei gleichzeitig geringer werdenden finanziellen Handlungsspielräumen in den Küstenbundesländern vor allem ökologische Beeinträchtigungen spezifischer Küstenbereiche durch Hafenerweiterungs- und Ausbaumaßnahmen sowie die ohnehin gegebene Verantwortung des Bundes für die see- und landseitige Anbindung der Häfen genannt. Zudem wurde am Beispiel von Containerterminals argumentiert, dass die subsidiäre Zuständigkeitsgestaltung im Ergebnis zu einer „suboptimalen Allokation knapper öffentlicher Ressourcen4 führe.

Unterstützung findet der Gedanke einer stärker überregional koordinierten Hafenentwicklungspolitik im europäischen Kontext, wo im Zuge eines inzwischen mehrere Jahrzehnte andauernden Diskussionsprozesses um eine europäische Hafenpolitik von unterschiedlichen Akteuren eine stärkere Koordination und Kooperation zwischen den Mitgliedsstaaten eingefordert wird. Ebenso sind im nationalen Rahmen auf der politisch-administrativen Ebene der Länder bereits seit einigen Jahren Bestrebungen zu einer stärkeren Koordination der Hafenplanung erkennbar. Belege hierfür sind das von Niedersachsen und Bremen gemeinsam initiierte und getragene Entwicklungsprojekt des deutschen Container-Tiefwasserhafens Jade-Weser-Port in Wilhelmshaven, die inzwischen regelmäßige Durchführung von länderübergreifenden Hafenentwicklungsdialogen sowie der in Verbindung mit der Energiewende häufig artikulierte Wunsch nach einem nationalen Masterplan Offshore-Windenergie.

Gegen einen überregionalen Planungsansatz wiederum wurde vor allem von der Hafenwirtschaft argumentiert, dass sich in den deutschen Seehäfen unter ← 2 | 3 → der traditionellen Zuständigkeitsregelung ein ausdifferenziertes und nachfragegerechtes Leistungsangebot entwickelt hat, das bei moderaten Nutzungsbedingungen von hohem Wert für die außenhandelsorientierte Volkswirtschaft Deutschlands und die im Süden und Osten benachbarten Länder ist. Eine weitere Rolle bei der Kritik am nationalen Hafenkonzeptes hat die Befürchtung gespielt, dass durch überregional ausgerichtete Entscheidungsprozesse und -gremien standortspezifische Interessen nur noch unzureichend Berücksichtigung finden würden und im Ergebnis einzelne deutsche Hafenstandorte im Wettbewerb um Hafenaktivitäten und Beschäftigungsmöglichkeiten zurückfallen könnten.

Flankiert wurde das Nationale Hafenkonzept durch eine Neuordnung der rechtlichen Rahmenbedingungen mit der Änderung des Raumordnungsgesetzes am 22. November 2008. Seither ist es dem Bund gestattet, Raumordnungspläne für das Bundesgebiet mit länderübergreifenden Strukturkonzepten für See- und Binnenhäfen zu erstellen. Auch wenn der Bund von dieser Option bislang keinen Gebrauch gemacht hat, erwächst ihm hierdurch in Verbindung mit der Bundesverkehrswegeplanung eine deutlich stärkere Verantwortung als bisher für die Häfen.

1.1 Relevanz der Thematik

Der Themenbereich der Entwicklungspolitik der deutschen Seehäfen bildet bedingt durch die herausragende Bedeutung der Häfen für die Wirtschaftsstruktur Norddeutschlands und die gesamte deutsche Volkswirtschaft ebenso wie für die regionalen Arbeitsmärkte traditionell einen Schwerpunkt der Regional- und Wirtschaftsforschung. Ein wesentlicher Teil der Arbeiten fokussiert dabei auf die Wettbewerbsposition der deutschen Häfen im europäischen Kontext, ihre Entwicklungsperspektiven sowie auf die Quantifizierung der hafenabhängigen Beschäftigtenverhältnisse. Zudem wird die Hafenentwicklung in Folge der nach europäischem und deutschem Planungsrecht strikt formalen Vorgehensweise zur Errichtung neuer Infrastruktureinrichtungen bzw. zur Anpassung der see- wie landseitigen Zu- und Abfahrtswege in Form von komplexen Planfeststellungsverfahren kontinuierlich durch wissenschaftliche Gutachten und Untersuchungen begleitet. Zur Frage der Seehafenkooperation und zum Nationalen Hafenkonzept liegen bislang jedoch nur wenige wissenschaftliche Untersuchungen vor.

Einige Jahre nach der Verabschiedung des Nationalen Hafenkonzeptes ist in einer „Halbzeit“-Bilanz festzustellen, dass die positiven wie kritischen Erwartungen gleichermaßen unbegründet waren, denn weder zeigen sich in der ← 3 | 4 → Hafen- noch in der deutschen Verkehrsinfrastrukturplanung und Umsetzung grundsätzliche Veränderungen gegenüber der Zeit vor dem Konzept. Zwar haben sich neue Impulse durch die Veränderung des Marktumfeldes zum Beispiel mit der Inbetriebnahme immer größerer Containerschiffe oder auch durch das Aufkommen der Offshore-Windindustrie als neuem Treiber der Hafenentwicklung ergeben, aber noch immer zeigt der mit dem Nationalen Hafenkonzept verbundene strategische Gesamtansatz der Hafenentwicklungsplanung in Deutschland keine unmittelbare Wirkung für die einzelnen Hafenstandorte.

Beim Blick in die Zukunft ist jedoch davon auszugehen, dass der Bund nicht zuletzt unter Verweis auf die umfangreichen hafenpolitischen Forderungen der Länder seine Bestrebungen zu einer Gesamtkoordinierung der deutschen Hafenentwicklungsplanung weiter intensivieren wird. Die von der derzeitigen Bundesregierung im Koalitionsvertrag festgelegte Weiterentwicklung des Nationalen Hafenkonzeptes5 kann hierfür den Weg bereiten. Diese Arbeit nimmt den derzeit stattfindenden Paradigmenwechsel in der deutschen Hafenentwicklungsplanung hin zu einer, stärker überregionalen Zielen verpflichteten Entwicklungspolitik, zum Anlass, das Themenfeld in seiner aktuellen Situation aufzubereiten. Besondere Aufmerksamkeit wird dabei dem Themenbereich der Seehafenkooperation gewidmet, denn diese entspricht nicht nur einer zunehmend verbreiteten politischen Forderung und einer Maßnahme des Nationalen Hafenkonzeptes, sondern kann zugleich auch als Abwehrreaktion der deutschen Küstenländer gegen die wachsenden Koordinierungsbestrebungen des Bundes in Hafenfragen verstanden werden.

Eine detaillierte Analyse zum Stand der Hafenkooperation bezogen auf die Bundesebene aber auch auf die Länder Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sowie auch zu den bereits etablierten kooperativen Institutionen und Strukturen dokumentiert den Umfang, der in den vergangenen Jahren entstandenen Aktivitäten und mithin den aktuellen Bezug zur deutschen Hafenentwicklungsplanung. Zudem zeigt ein Blick auf die europäische und globale Hafenszene, dass sich Kooperationen zwischen einzelnen Häfen in den vergangenen Jahren als co-opetition6 bezeichnete Entwicklungsstrategie im Hafenwettbewerb etabliert haben. ← 4 | 5 →

1.2 Begriffsbestimmungen

Obwohl „keine allgemein verbindliche, normative, exakte Definition7 für den Hafenbegriff existiert und sich auch im europäischen Recht keine Legaldefinition zum Begriff des Seehafens findet,8 liegt eine Reihe von Definitionsansätzen vor, nach denen Seehäfen als integrierte Gewerbe- und Industriestandorte am seeschifftiefen Wasser durch Anbindungen über Straßen, Schienen, Wasserstraßen und partiell auch über Pipelinesysteme mit im Hinterland gelegenen Wirtschaftsstandorten und Regionen verbunden sind.

Die innerhalb des Hafengebietes tätigen Unternehmen und Dienstleister erbringen ihre Leistungen dabei an der Schnittstelle intermodaler und oft interkontinentaler Transport- und Logistikketten.

Nach Behrendt ist ein Seehafen „ein Gebiet aus Land und Wasserflächen, das im öffentlichen Interesse dazu bestimmt ist, durch ein System von geeigneter Infra- und Suprastruktur wirtschaftliche Aktivitäten in Bezug auf den Seetransport von Personen und Gütern zu ermöglichen. Seehäfen sind in der Regel Schnittstellen zwischen Verkehrsträgern und damit typische Zentren des kombinierten Verkehrs. Sie umfassen – in unterschiedlichen Organisations- und Betriebsformen ein vielfältiges Netzwerk von privaten und öffentlichen Dienstleistungen für Schiffe, Ladung und Passagiere. Dadurch sind sie wichtige Faktoren für die wirtschaftliche Entwicklung des Standortes, der Region oder sogar darüber hinaus.“9

Seehäfen sind unter mehreren Gesichtspunkten wettbewerblichen Aktivitäten unterworfen und stehen als Gesamteinheit betrachtet auch im Wettbewerb untereinander.

Zu den Ebenen des Seehafenwettbewerbs finden sich in der Literatur mehrere Ansätze. Während Schmeding den Wettbewerb innerhalb eines Hafens (intra-port competition), den Wettbewerb zwischen Häfen (inter-port competition) und den Wettbewerb um den Hafen selbst als nutzbare Infrastruktureinrichtung bzw. um einzelne Teile davon (competition for the field)10 unterscheidet, werden bei ← 5 | 6 → Verhoeff und Hinricher nach der Gliederung in unmittelbaren und mittelbaren Wettbewerb insgesamt fünf hierarchisch abgestufte unmittelbare Wettbewerbsebenen identifiziert. Im Einzelnen sind dies der Wettbewerb der Verkehrsträger zwischen Seehafen und anderen Umschlagplätzen, der Wettbewerb zwischen Hafenranges durch veränderte Güterströme, der Wettbewerb zwischen Häfen und Hafengruppen innerhalb einer Hafenrange, der Wettbewerb zwischen Häfen innerhalb einer Hafengruppe und der Wettbewerb zwischen Unternehmen innerhalb eines Seehafens.11 Stemmler schlägt vor, die drei letztgenannten Ebenen zusammenzufassen und auf den Seehafenwettbewerb innerhalb einer Port Range zu reduzieren.12

Der mittelbare Wettbewerb fokussiert nach Hinricher auf Unternehmensansiedlungen innerhalb einer Hafengruppe und weist insofern Parallelen zum Wettbewerb um den Hafen (competition for the field) auf.

Kramer stellt den mittelbaren Hafenwettbewerb „um seehafengebundene und rohstoffabhängige Unternehmen und Industrien als auch um Handels- und Logistikzentren13 in den Zusammenhang mit einer typischerweise angestrebten Verbesserung der Wettbewerbsposition eines Hafens im Sinne der Stärkung der Loco-Quote.14 Dadurch ergibt sich eine Verschmelzung der unterschiedlichen Wettbewerbsebenen bzw. eine direkte Auswirkung auf den Standortwettbewerb zwischen Seehäfen. Der regionale Standortwettbewerb ist im Rahmen dieser Arbeit dementsprechend auch die wesentliche Wettbewerbsebene. Er ist maßgeblich, weil sich hierüber eine direkte Verbindung zur jeweiligen Hafenentwicklung mit den Zielen der Schaffung und Sicherung von hafenbezogenen Beschäftigungsverhältnissen und der Erzielung von Steuereinnahmen herstellen lässt. ← 6 | 7 →

Zum Seehafenwettbewerb ist weiterhin auf eine Analyse von Lemper zu verweisen, in der mithilfe des Koordinationsmängelkonzeptes am Beispiel des Containerumschlags in der Nordrange auf die Folgen staatlicher Einflussnahme auf die Hafenentwicklung eingegangen wird.15 Entsprechend dieser Arbeit steht die Hafenentwicklung in Deutschland mit dem hohen Maß öffentlicher Einflussnahme auf die Infrastrukturentwicklung in einem sehr engen sachlichen Zusammenhang zum Seehafen- und Standortwettbewerb. Dieser Beobachtung ist zuzustimmen, womit die Hafenentwicklung zugleich ein zentrales Politikfeld in den deutschen Küstenländern darstellt. Seehafenpolitik selbst kann nach Stemmler „als die zielgerichtete Veränderung der Standortfaktoren eines Seehafens von Seiten der Gebietskörperschaften charakterisiert werden, die auf die Attraktivitätssteigerung des Standortes aus der Sicht der Unternehmen und damit auf eine Verbesserung der unternehmerischen Wettbewerbsfähigkeit hin abzielen.“16 Der alleinige Fokus auf die Infrastrukturentwicklung und die Festlegung von Rahmenbedingungen greift jedoch zu kurz, da Hafenpolitik in Bundesländern oder Kommunen, die Beteiligungen an Hafen- und Logistikunternehmen oder Reedereien halten, auch über die Instrumente der Unternehmenssteuerung ausgeübt werden kann und wird. Zudem können die Instrumente der Raumplanung zur Steuerung der Hafenentwicklung eingesetzt werden.

Details

Seiten
X, 203
ISBN (PDF)
9783653054934
ISBN (ePUB)
9783653965544
ISBN (MOBI)
9783653965537
ISBN (Hardcover)
9783631664001
Sprache
Deutsch
Erscheinungsdatum
2015 (März)
Erschienen
Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien, 2015. X, 203 S., 4 s/w Abb.

Biographische Angaben

Iven Krämer (Autor:in)

Iven Krämer studierte nach seiner Ausbildung zum Schiffsmechaniker bei einer deutschen Reederei Wirtschafts- und Verkehrsgeographie an der Universität Leipzig. Sein besonderes Interesse gilt den bremischen Häfen mit deren see- und landseitigen Anbindungen.

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Titel: Die deutschen Seehäfen im Fokus überregionaler Entwicklungspolitik