Le gouvernement municipal du thermalisme
Fragilité sectorielle et recompositions d'une capacité politique territoriale
Summary
Si la filière se mobilise nationalement pour défendre le remboursement des soins et explorer des voies de diversification, ces évolutions nécessitent localement une capacité d’action collective que des décennies de croissance ont érodée.
À partir d’une enquête menée à Bagnoles de l’Orne Normandie et à Dax, cet ouvrage analyse la façon dont des acteurs longtemps dispersés ont su reconstruire une capacité politique et engager des stratégies efficaces de sortie de crise, offrant ainsi un éclairage plus large sur les formes contemporaines de coordination de l’action publique locale en contexte d’incertitude.
Excerpt
Table Of Contents
- Couverture
- Page de titre
- Page des droits d'auteur
- Table des matières
- Liste des figures
- Liste des tableaux
- Remerciements
- Table des sigles
- Introduction
- Les villes thermales à l’épreuve du retrait de l’État
- Saisir le gouvernement municipal du thermalisme par la capacité politique
- Envisager le monde thermal comme une configuration à double étage
- L’analyse comparée au cœur de la démarche : Dax et Bagnoles de l’Orne comme cas d’étude
- Une enquête qualitative
- Gouverner le thermalisme, entre permanences et recompositions
- Chapitre I La construction (discontinue) de « territoires de santé »
- I. L’invention du « thermalisme social » ou la dépendance des stations thermales vis-à-vis de l’État
- 1) Des stations thermales transformées par la croissance du thermalisme social (1947-1990)
- a. Une économie stimulée par la croissance du thermalisme social
- b. Diversification de l’hébergement et mise en concurrence de l’hôtellerie
- c. L’inadéquation d’une offre de loisir héritée du passé
- 2) Quand l’État entend changer les « règles du jeu »
- II. La « fièvre thermale » du XIXe siècle ou l’autonomisation fluctuante des villes
- 1) L’État comme catalyseur du développement des stations thermales
- a. Le contrôle administratif du développement d’un thermalisme médical
- b. Quand l’État (s’)investit directement dans le développement des stations
- 2) L’expérience thermale transformée par l’économie touristique : modification de la clientèle et opportunités capitalistiques
- a. L’émergence du tourisme ou l’accroissement de l’hétérogénéité sociale des visiteurs
- b. L’offre de loisirs, condition sine qua non du succès d’une station
- c. Un sens certain de l’initiative. L’action conjointe des élus locaux et des investisseurs privés
- 3) Le statut de la médecine thermale. Entre remise en cause et faible reconnaissance médicale
- a. La médecine thermale en quête de légitimité
- b. L’institutionnalisation de la médecine thermale. L’hydrologie médicale au centre des débats
- c. À l’échelle des stations, le corps médical face aux distractions sportives
- III. L’échelle nationale comme espace de résolution des problèmes
- 1) De l’atomisation des organes représentatifs à la création d’un « lobby thermal »
- a. Quand le problème des jeux d’argent investit l’arène parlementaire
- b. D’une pluralité d’organismes représentatifs à la création d’un « lobby thermal »
- 2) L’opposition entre « touristes » et « thermaliens », un clivage structurant
- a. Les effets mitigés de la loi du 13 avril 1910
- b. Une politique « touristique et sanitaire duale » : la cristallisation d’un clivage structurant
- 3) (Re)légitimer la vocation médicale du thermalisme
- a. La spécialisation des stations pour (ré)affirmer l’expertise de la thérapeutique thermale
- b. La médecine thermale comme « spécialité » universitaire
- c. L’influence accrue des médecins thermaux dans les stations
- 4) Vers une requalification médicale du thermalisme ?
- a. L’intérêt des acteurs thermaux pour les Assurances sociales
- b. Une démocratisation relative
- Conclusion du premier chapitre
- Chapitre II Le gouvernement « à distance » du thermalisme
- I. Gouverner les conduites par la menace ou les conditions posées par l’État aux exploitants thermaux
- 1) La construction d’un « problème thermal » comme justification du déremboursement
- a. Les fondements économiques et médicaux du problème du thermalisme social
- Une thérapeutique qui n’a pas démontré son efficacité
- Une thérapeutique potentiellement dangereuse
- Une thérapeutique qui coûte (trop) cher
- b. La refonte du cadre conventionnel, ou l’expression d’exploitants thermaux dépourvus de « capacité négociatrice »
- 2) Un durcissement des conditions de maintien du remboursement : entre modifications du cadre réglementaire et prescription de « normes unilatérales »
- a. La perspective d’un déremboursement du thermalisme
- b. Un maintien du remboursement sous conditions
- Un durcissement réglementaire
- De nouvelles normes à respecter
- Les exploitants thermaux face à un « ultimatum »
- II. Du lobbying à « l’auto-régulation » : la double réaction de la filière thermale face à la « crise »
- 1) La création d’une filière unifiée
- a. L’ANCMT pour faire pression sur le gouvernement
- b. De la « confédération » au « conseil » national des exploitants thermaux (CNETh) : la création d’une organisation unifiée au service des intérêts de la filière
- c. Le CNETh au centre de l’action collective
- d. La création de l’AFRETh, résultat d’une capacité d’action collective
- 2) Se montrer dignes de confiance
- a. Un « guide des bonnes pratiques » comme « promesse » d’une amélioration de la qualité
- b. La création d’un référentiel certifié comme « dispositif de jugement »
- 3) Penser la diversification du thermalisme
- a. « Se rendre indispensable » ou l’inscription du thermalisme au cœur d’enjeux de santé publique
- b. Identifier, sélectionner et diffuser les bonnes pratiques touristiques
- Conclusion du deuxième chapitre
- Chapitre III Gérer collectivement la crise du thermalisme à l’échelle locale : les institutions municipales en première ligne
- I. Des gouvernements municipaux privés de capacité politique
- 1) « Municipalisation » ou « laisser-faire » : une gestion différenciée de la croissance par les autorités municipales dacquoises et bagnolaises
- a. Impulser, réguler, contrôler : la municipalisation du « thermalisme social » dacquois
- Une hégémonie municipale contestée
- Yves Goussebaire-Dupin, « maire entrepreneur » du thermalisme dacquois
- b. « Laisser faire » l’établissement thermal : volonté politique ou fatalisme municipal ?
- Une activité thermale localement « politisée »
- Des velléités de développement touristique inabouties
- 2) Des gouvernements municipaux « fragilisés » ? Renouvellement de « coalitions » d’acteurs politiques et économiques et effets territorialisés de la crise
- a. À Dax, des autorités municipales « esseulées »
- La dégradation des rapports entre municipalité et société locale : 1995-2010
- Des relations intergouvernementales conflictuelles
- b. Entre évolutions institutionnelles et renouvellement d’acteurs : des relations à (re)construire à Bagnoles de l’Orne
- Une ambition notabiliaire (temporairement) contrariée
- Une station thermale et touristique : le projet fédérateur d’un maire « entrepreneur »
- II. Mobiliser par le projet pour régler le problème thermal
- 1) (Se) réunir pour augmenter son « avantage concurrentiel »
- a. À Dax, la construction d’une légitimité d’intervention du politique. La crise comme prisme de l’action collective
- Chute de fréquentation, défiance des exploitants thermaux : une situation dégradée à l’échelle municipale
- Le « consensus intercommunal » : convaincre par le projet
- b. Une prise de conscience « collective » face à une situation objectivement dégradée à Bagnoles de l’Orne
- L’éclatement d’une coalition difficilement stabilisée
- Une crise « objectivée » ou l’opportunité d’améliorer les relations
- 2) Une capacité politique recouvrée par les institutions municipales
- a. De la « centralité » à la « nodalité », le replacement de l’institution municipale dacquoise à la faveur du cluster Aqui O Thermes
- La genèse du cluster : convaincre les « relais » pour mobiliser les exploitants
- Le cluster Aqui O Thermes : un espace d’apprentissage et de coopération entre acteurs thermaux
- b. L’EPIC Bagnoles de l’Orne Tourisme au service de la municipalité bagnolaise
- Une dynamique partenariale à l’initiative des élus locaux
- L’hégémonie municipale
- Conclusion du troisième chapitre
- Chapitre IV Stabiliser la capacité politique territoriale
- I. Des coalitions à l’épreuve des recompositions institutionnelles
- 1) Bagnoles de l’Orne : maintenir les contours d’une action collective « communale »
- a. (Se) mettre à distance le (du) jeu intercommunal
- b. Une alternative à l’intercommunalité : la commune nouvelle Bagnoles de l’Orne Normandie comme opportunité
- 2) Du développement économique à la compétence touristique, l’intercommunalisation achevée du thermalisme grand dacquois
- a. Une action collective en quête de stabilité
- Le cluster Aqui O Thermes comme outil de légitimation du thermalisme Aquitain
- La dépendance du cluster au « sentier » grand dacquois
- Une réorganisation collective favorable à l’Institut du Thermalisme
- La nouvelle Région, révélateur d’un désajustement
- b. La reconfiguration du jeu grand dacquois
- La loi NOTRe ou l’opportunité d’achever l’intercommunalisation du tourisme et du thermalisme
- « Faire entendre sa voix » : quand les exploitants thermaux cherchent à défendre leurs intérêts localement
- II. (Faire) partager une vision du bien commun territorial : les usages politique et économique du marketing territorial
- 1) Des politiques d’image au service du leadership des élus locaux
- a. Un usage différé des techniques de marketing
- Une mise en tourisme concertée autour de techniques marketing à Bagnoles de l’Orne
- La communication publique pour promouvoir le thermalisme grand dacquois
- b. Le marketing territorial pour conserver la capacité politique territoriale
- La mise en tourisme pour renforcer les relations interinstitutionnelles
- Un soutien institutionnel des échelles départementale et régionale limité
- Des relations renforcées et structurantes sur le Grand Dax
- Faire des exploitants thermaux des « ambassadeurs du territoire »
- Intégrer pour stabiliser
- Le marketing territorial comme instrument de coordination
- 2) Augmenter l’attractivité du territoire par la différenciation. Ou l’utilisation du marketing comme « dispositif marchand » de « captation »
- a. Le Grand Dax, territoire de l’excellence médicale ?
- Les « Landes thermales » comme produit d’appel global
- Le Grand Dax ou la mise en tourisme de l’expertise en santé
- Le thermalisme comme atout touristique
- b. De la station thermale au pôle de bien-être
- Euphémiser l’image d’une santé qui se voit : du séjour thermal à « l’expérience globale »
- Le « sport » comme trait d’union entre univers touristique et médical
- Conclusion du quatrième chapitre
- Conclusion générale
- Bibliographie
- Ouvrages
- Articles scientifiques, contributions d’ouvrages
- Littérature grise
Liste des figures
Schéma n°1 : La configuration à double étage du thermalisme français
Illustration n° 1 : Quand la clientèle fortunée donne le ton. Exemples de villas du quartier Belle-Époque à Bagnoles de l’Orne
Schéma n°2 : Les pistes de diversification au prisme de leur efficience
Illustration n°2 : « Estampille » du thermalisme landais
Illustration n°3 : Publiciser la « supériorité » du thermalisme landais
Illustration n°4 : Faire du Grand Dax un territoire de l’excellence thermale (1/2)
Illustration n°5 : Faire du Grand Dax un territoire de l’excellence thermale (2/2)
Illustration n°6 : Les logos de la marque ombrelle de l’agglomération du Grand Dax de sa déclinaison pour les secteurs du tourisme et du thermalisme
Illustrations n°7 : Segmentation du site internet de l’OITT du Grand Dax
Illustration n°8 : Logo de la marque « Grand domaine Bagnoles de l’Orne »
Illustration n°9 : Visuel mobilisé par la campagne de communication « Changez d’ère »
Illustration n°10 : Logo de la nouvelle marque territoriale « Be Bagnoles »
Liste des tableaux
Tableau n°1 : Les établissements thermaux de l’Agglomération du Grand Dax en 2017
Encadré n°1 : Poème de Jules de Blanzay, maire de Tessé-la-Madeleine (1874-1881)
Tableau n°2 : Grille d’appellation des soins thermaux agréés pour les Thermes de Vittel
Remerciements
En ouverture de cet ouvrage, je souhaite remercier toutes celles et ceux qui, par leur soutien, leurs conseils et leurs remarques, ont contribué à l’aboutissement de ce travail. Mes pensées vont en particulier à Marina Honta et Ludovic Lestrelin, à Cécile Vigour, Romain Pasquier, Michel Koebel et Olivier Le Noé, ainsi qu’aux directrices et évaluateurs de la collection La Fabrique du Politique.
Je tiens à exprimer ma gratitude envers les personnes qui ont accepté de répondre à mes questions et de dévoiler une partie de leur univers professionnel.
Merci également aux collectivités et à leurs groupements (Bagnoles de l’Orne, Grand Dax Agglomération, Landes Attractivité) pour leur autorisation à mobiliser leurs visuels pour illustrer mes propos, à Marielsa Niels et à la Route des Villes d'Eaux pour la photographie de couverture, ainsi qu’au Centre de Recherche Risques et Vulnérabilités (CERREV) et à l'Université de Caen Normandie pour leur soutien institutionnel et financier.
Enfin, je remercie famille et amis, dont la présence a compté dans cette aventure.
Table des sigles (Les plus fréquemment utilisés)
AFRETh : Association française pour la recherche thermale
ANETT : Association nationale des élus des territoires touristiques
ANMCT : Association nationale des maires des communes thermales
ARS : Agence régionale de santé
CdC : Communauté de communes
CDT : Comité départemental du tourisme
CMPR : Centre de médecine physique et de réadaptation
CRT : Comité régional du tourisme
CNAMTS : Caisse nationale d’Assurance maladie des travailleurs salariés
CNETh : Conseil national des établissements thermaux
DGS : Direction générale de la santé
EPCI : Établissement public de coopération intercommunale
EPIC : Établissement public à caractère industriel et commercial
ETAD : Association des établissements thermaux de l’agglomération dacquoise
FTCF : Fédération thermale et climatique française
IGAS : Inspection générale des affaires sociales
OITT : Office intercommunal du tourisme et du thermalisme
OTT : Office du tourisme et du thermalisme
OTN : Offices de tourisme et territoires de Normandie
PACES : Première année commune aux études de santé
SATF : Syndicat autonome du thermalisme français
SETL : Syndicat des exploitants thermaux landais
SNET : Syndicat national des exploitants thermaux
SNMTh : Syndicat national des médecins thermaux
UNET : Union nationale des établissements thermaux
Introduction
Au printemps 2020, la pandémie de Covid-19 met brusquement en lumière la place occupée par le thermalisme dans l’organisation économique des villes thermales. « Dax : la féria annulée, le thermalisme en berne… une ville durement touchée par la crise sanitaire » ; « Covid-19 : la station thermale de Bagnoles touchée en plein cœur » ; « La fermeture des thermes plonge Balaruc-les-Bains dans le désarroi »1. Ces titres, relayés par la presse locale et régionale, insistent sur les répercussions immédiates de l’arrêt de l’activité et soulignent combien les retombées liées à la présence prolongée des curistes dans les stations dépassent le seul secteur des soins2. L’hébergement, la restauration, les services médicaux et paramédicaux, les commerces, les transports ou encore les activités de loisirs dépendent directement, dans ces territoires, de l’arrivée saisonnière des curistes et de leurs accompagnants. Chacun d’eux rapporteraient « 2 400 euros en moyenne à l’économie locale », pour environ 100 000 emplois créés3. Dans des villes de petite ou moyenne taille, bien souvent localisées en milieu rural ou montagnard (Dord, Dubié, 2016 : 15 ; CNT, 2011)4, cette activité constitue une ressource stratégique. Sa mise à l’arrêt soudaine suscite ainsi l’inquiétude des élus locaux, qui soulignent son rôle central dans l’équilibre économique et social de leur territoire. À Bagnoles de l’Orne Normandie, commune d’environ 2 500 habitants située dans le Nord-Ouest de la France, le maire de la ville évoque « une situation catastrophique et dramatique pour la commune ». À Dax, son homologue de l’époque (2016-2020) déplore « 45 000 visiteurs en moins au premier semestre 2020 » et « des conséquences désastreuses sur les commerces, les hébergeurs, les restaurants et les professionnels paramédicaux »5.
Cette inquiétude partagée donne lieu à une mobilisation rapide. Par l’intermédiaire de l’Association nationale des maires de communes thermales (ANMCT) et l’Association nationale des élus des territoires touristiques (ANETT), les élus locaux interpellent le Premier ministre. Relayés par vingt-quatre députés et plusieurs organisations professionnelles, ils dénoncent l’absence de prise en compte des spécificités des communes thermales, déjà fragilisées par la baisse des dotations et désormais exposées aux conséquences de la crise sanitaire, et réclament des mesures exceptionnelles de soutien. La réponse de l’exécutif, transmise par le chef de cabinet du Premier ministre au président du Groupe d’études « thermalisme » de l’Assemblée nationale, réaffirme que le tourisme constitue pour le Gouvernement une « priorité nationale » et annonce plusieurs mesures d’accompagnement. Le dispositif de chômage partiel et le fonds de solidarité seront prolongés, les cotisations sociales des TPE et PME exonérées pendant la fermeture, et les loyers dus aux bailleurs publics annulés.
Dans le même temps, le Conseil national des établissements thermaux (CNETh) transmet à la Direction Générale de la Santé (DGS) un « guide des bonnes pratiques sanitaires » dans l’espoir d’obtenir une réouverture anticipée6. Mais cette initiative n’aboutit pas. Fin mai 2020, le Premier ministre fixe la date de réouverture des établissements thermaux au 13 juillet, soit plusieurs semaines après celle d’autres établissements de santé.
Cette décision suscite l’incompréhension des professionnels du thermalisme, qui dénoncent le manque de reconnaissance de l’État à l’égard de leur thérapeutique. « Pourquoi, si les systèmes de santé sont ouverts et que le message du gouvernement est “allez vous faire soigner”, le système thermal reste fermé ? », interroge Olivier Dubois, psychiatre et directeur des thermes de Saujon en Charente-Maritime. La réaction des acteurs thermaux est d’autant plus vive que ce sentiment de « placardisation dans le domaine du tourisme » réactive des craintes anciennes. Le thermalisme se distingue en effet par une fragilité structurelle, liée à son positionnement transversal entre santé, tourisme et aménagement du territoire. Historiquement adossé à l’État, le secteur voit sa légitimité thérapeutique régulièrement remise en question, tandis que son ancrage territorial demeure soumis à des équilibres institutionnels instables.
Mieux saisir les contraintes contemporaines qui pèsent sur la filière thermale suppose ainsi de revenir sur l’ambivalence constitutive de son développement, entre vocations sanitaire et touristique. D’abord médical, ce dernier est progressivement favorisé par l’essor du tourisme mondain (Veblen, 1970). Dès le XIXe siècle, « la ville de santé » devient aussi « ville de plaisirs » (Dutheil, 2002). Dans les stations les plus en vue7, les distractions et les pratiques récréatives prennent le pas sur les logiques thérapeutiques, contribuant pleinement à l’attractivité des lieux. L’univers thermal s’imprègne alors d’un imaginaire fait de luxe, de loisirs et de sociabilité ostentatoire, reléguant au second plan la référence au soin et à la maladie. Les villes thermales sont à cette époque appréhendées comme « territoires médicaux et touristiques »8, identification que transforme profondément le remboursement des cures par la Sécurité sociale en 1947. En démocratisant l’accès aux soins, la création du « thermalisme social » provoque une hausse spectaculaire de la fréquentation – de 141 750 curistes en 1955 à plus de 537 000 en 1983 – et modifie en profondeur la composition de la clientèle. Encore nombreux au début des années 1950, les « curistes libres » cèdent progressivement la place à des « curistes conventionnés », aux propriétés sociales plus modestes (Jamot, 1988 : 492)9. Les villes s’ajustent à ce changement. Les palaces et autres lieux réservés à un public fortuné sont remplacés par des structures plus accessibles. De nouveaux usages s’affirment (séjours plus médicalisés, fréquentation populaire, etc.) et c’est l’image même du thermalisme qui se transforme. S’il stimule ainsi leur économie en les consacrant comme « territoires de santé », l’État installe également les villes thermales dans un rapport de dépendance structurelle à l’égard de l’Assurance maladie et du secteur médical (Lohez, 2000 : 316).
À partir des années 1990, les acteurs du monde thermal mesurent la précarité de ces équilibres. Déjà déconsidérée au sein des facultés de médecine et parmi les nouvelles générations de médecins prescripteurs (Boulangé, 2009)10, la médecine thermale voit son efficacité remise en question par l’État en l’absence de preuves scientifiques du service médical rendu. Ce scepticisme, documenté dans de nombreux rapports administratifs, débouche sur un projet de déremboursement des soins thermaux au tournant des années 2000. Finalement non appliqué, ce dernier n’en constitue pas moins un tournant. Il symbolise la fragilisation croissante d’un secteur concurrencé par d’autres formes de prise en charge du corps, comme la thalassothérapie, dont l’offre semble plus adaptée aux évolutions de la demande. Prisonnières d’une image désormais jugée désuète et fragilisées par la remise en cause de leur modèle de développement par l’État lui-même, les villes thermales connaissent une crise profonde qui s’étend sur près de deux décennies11.
Cette alternance entre périodes de croissance et remises en question successives, combinée à la tension persistante entre orientations médicale et touristique du thermalisme, soulève une question plus large : celle de l’autonomie des villes vis-à-vis de l’État. Elle renvoie plus précisément aux « enjeux complexes de coordination » liés à la gestion publique des territoires et à leur influence sur l’économie locale (Epstein, 2015 : 457). Analyser la trajectoire des villes thermales revient dès lors à interroger les reconfigurations contemporaines de l’action publique, en prenant en compte à la fois les rapports entre l’État et les gouvernements locaux, et les formes de coordination entre acteurs investis dans sa fabrique à l’échelle locale.
Les villes thermales à l’épreuve du retrait de l’État
Hormis la période médiévale qui a vu l’affirmation des cités-États et d’un pouvoir urbain autonome (Pinson, 2010 : 76), la France est marquée par une longue tradition d’État centralisé (Le Galès, 1995 : 59). La Révolution consacre l’existence des communes, mais l’Empire napoléonien renforce rapidement la tutelle de l’État via la figure du Préfet. « Il faut attendre la stabilisation du régime républicain à partir de 1875 pour voir s’ouvrir une nouvelle fenêtre historique plus favorable à la réémergence des pouvoirs urbains » (Pinson, 2010 : 76). Dans un contexte de défiance vis-à-vis du pouvoir central, les républicains renforcent les prérogatives des communes, à tel point que certains auteurs parlent d’un « temps des mairies » (Sawicki, 2001). À la faveur de lois qui augmentent leurs compétences, les villes prennent des initiatives dans divers secteurs d’action publique tels que la santé et le social (Pollet, 1995), la planification urbaine (Gaudin, 1985), ou encore l’action économique (socialisme municipal).
Ce moment d’affirmation municipale ne s’inscrit toutefois pas dans la durée. À partir de l’entre-deux-guerres, puis plus nettement sous le régime de Vichy, l’État retrouve un rôle moteur, notamment dans l’aménagement du territoire. Ce mouvement de recentralisation s’accentue sous la IVe puis la Ve République. Nationalisations d’entreprises privées, création de la Sécurité sociale, expansion de l’appareil technocratique et des politiques économiques et sociales, l’État renforce ses capacités d’intervention (Pinson, 2010 : 76-77).
Porté par des logiques keynésiennes et la « croyance [selon laquelle] un optimum collectif [peut] se dégager de la planification » (Lorrain, 1993 : 294), il organise le développement économique en centralisant les leviers d’action. Profitant du régime d’accumulation fordiste, « basé sur l’amélioration de la productivité, la consommation de masse et la hausse salariale », il multiplie les politiques redistributives et interventionnistes (Dormois, 2008 : 47), planifiant les équilibres économiques et territoriaux depuis le centre. Dans cette configuration, les villes et autres territoires locaux sont considérés comme des supports interchangeables, valorisés pour leurs « ressources génériques » (main d’œuvre, matières premières, foncier, etc.), et organisés en fonction d’objectifs définis à l’échelle nationale (Pinson, 2009 : 59-153). Les rapports qu’entretiennent le « centre » et la « périphérie » se veulent hiérarchiques et verticaux. L’État central concentre les principales ressources financières, politiques et d’expertise nécessaires à l’action publique et exerce une « coercition globale » sur les affaires publiques locales (Duran, Thoenig, 1996 : 584 ; Pinson, 2010).
Les acteurs locaux ne sont pas pour autant dépourvus de tout pouvoir (Worms, 1966 ; Grémion, 1975). Si les politiques publiques sont pensées à Paris, leur application est négociée localement entre les représentants de l’État (préfets et membres de l’administration) et les élus locaux (en particulier les notables). En situation de dépendance réciproque – les premiers comptant sur les seconds pour faciliter la mise en œuvre des politiques et répondre aux attentes de leur hiérarchie ; les seconds sur les premiers pour obtenir des financements, améliorer les services locaux et accroître leur légitimité politique – ces acteurs coopèrent selon une logique de « régulation croisée » (Crozier, Thoenig, 1975).
Ces équilibres évoluent toutefois à partir des années 1970. La crise économique qui s’affirme au milieu de cette décennie et le déclin du nombre d’emplois dans l’industrie française (Tracol, 2019) s’accompagnent d’une montée en puissance des logiques néolibérales dans l’administration (Pinson, 2020) et d’une remise en cause de l’État-providence. L’État recentre son action sur ses fonctions régaliennes et « sur la définition de normes juridiques nécessaires au fonctionnement de l’économie de marché » (Dormois, 2008 : 48). Il modifie également ses modalités d’intervention territoriale, au moment même où les villes « montent en puissance » (Lorrain, 1989), portées par une nouvelle génération d’élus désireux d’affirmer leur autonomie et de doter leur administration de moyens pour peser sur les dynamiques économiques locales12.
Ce nouveau partage des rôles ne signifie pas pour autant un désengagement absolu de l’État, mais une transformation de ses modes d’intervention. Agissant davantage comme un « régulateur » (Chevalier, 2004), il crée d’abord les conditions du développement territorial. Mobilisant de nouveaux instruments d’action publique (diagnostic partagé, projet, contrat) (Epstein, 2015 : 466), il institutionnalise en effet l’action collective et se positionne comme un partenaire des collectivités (Duran, Thoenig, 1996 ; Le Galès, 1995 ; Douillet, 2003). Progressivement toutefois, il adjoint à ce « gouvernement négocié des territoires » une régulation plus distante. Il crée des agences centralisées distinctes de l’administration (moins perméables au lobbying des élus locaux) et recourt à des instruments normatifs et concurrentiels issus du New Public Management (appels à projets, prix et autres récompenses). Il laisse ainsi aux acteurs locaux une certaine autonomie, tout en orientant leur action (Epstein, 2005 ; Benamouzig, Besançon, 2007), dans un cadre désormais fondé sur la mise en concurrence des territoires, la valorisation de leurs « atouts », et une logique d’attractivité qui tend à reconfigurer les priorités locales (Béal, Rousseau, 2008).
Associées à l’européanisation des politiques publiques, à la montée en puissance des régions et métropoles ainsi qu’à l’implication croissante d’acteurs privés dans l’action publique (Epstein, 2015 : 459), ces évolutions redéfinissent en profondeur le rôle des élus locaux. Devenus responsables du développement de leur territoire, ces derniers tendent à se distancier de la figure du notable, pour incarner une posture « d’élu entrepreneur » valorisant l’innovation, la prise de risque et les résultats (Le Bart, 2011 : 332).
Or, la décentralisation est pensée dans une logique de croissance, dont la « disparition » fait émerger de nouveaux problèmes (chômage, délocalisation, inégalités de logement, nouvelle pauvreté urbaine) et limite la capacité des élus. Si ces derniers maîtrisent les rouages de la communication et valorisent aisément leur action, les élus « entrepreneurs » n’endossent leur rôle qu’en partie. Préférant multiplier les partenariats avec divers acteurs publics, parapublics et privés plutôt que de renforcer leurs propres services municipaux, ils affichent une posture volontariste tout en diluant leur responsabilité dans l’opacité de ces nouvelles procédures (Lorrain, 1993). La multiplication des acteurs associés à la fabrique des politiques urbaines entraîne cependant une dispersion des ressources pour l’action (Pinson, 2010 : 82). Fragilisées, les villes doivent alors innover pour sauvegarder leur « capacité politique », c’est à dire leur « capacité à prendre des décisions et à mobiliser des ressources pour permettre leur mise en œuvre » (Dormois, 2006 : 837).
Face à ces évolutions institutionnelles, qui s’accompagnent d’un retrait tangible de l’État dans les territoires – fermeture de services publics, réduction des implantations locales (Artioli, 2017 ; Taulelle, 2012) –, les élus locaux se retrouvent en première ligne. Cette mise en responsabilité est d’autant plus marquée dans certains territoires spécialisés, historiquement dépendants de la régulation étatique. Les villes thermales en offrent une illustration saillante. De petite ou moyenne taille, majoritairement insérées dans des espaces ruraux, elles sont fortement tributaires d’une économie de services concurrentielle, longtemps soutenue par la dépense publique via le remboursement des soins par l’Assurance maladie. Dans ce contexte de désengagement, elles se trouvent particulièrement exposées. D’où la nécessité de porter une attention particulière au rôle des élus locaux : comment composent-ils avec le retrait de l’État ? Quelles alliances construisent-ils à l’échelle municipale ? Parviennent-ils à stabiliser l’action collective autour d’un projet partagé ? Éclairer ces interrogations suppose de revenir sur les travaux existants consacrés au thermalisme et de situer cet objet dans le prolongement des recherches menées sur le gouvernement des villes confrontées aux recompositions de l’action publique.
Saisir le gouvernement municipal du thermalisme par la capacité politique
Les travaux de sciences sociales consacrés au thermalisme contemporain restent concentrés, pour l’essentiel, du côté des historiens. Jérôme Pénez (2004 ; 2005) et Marc Boyer (2005) documentent son développement au XIXe siècle, en analysant notamment les tensions entre mondes médical et touristique, l’évolution de la fréquentation et les réseaux d’investissements ayant accompagné la transformation des stations. De manière complémentaire, d’autres études interrogent les mutations du thermalisme à la Belle-Époque (1871-1914) et dans l’entre-deux-guerres (1919-1939). Parmi celles-ci, Frédéric Dutheil (2002) examine la montée en puissance des loisirs sportifs et de l’économie touristique à Vichy, tandis que Carole Carribon (2001) analyse la façon dont l’affrontement entre deux conceptions du thermalisme – l’une strictement médicale ; l’autre articulant santé et attractivité touristique – structure les relations entre acteurs politiques, économiques, institutionnels et médicaux, aux échelles locale et nationale. Embrassant enfin ces différentes périodes historiques (1830-1962), Éric T. Jennings (2011) élargit quant à lui la focale, en étudiant le thermalisme sous l’angle de la question coloniale.
Quelques géographes se sont également emparés de ce sujet, à commencer par Christian Jamot, dont l’ouvrage fondateur publié en 1988 permet de saisir finement la façon dont le thermalisme social transforme l’économie des villes thermales. Une décennie plus tard, Marc Lohez (2000) questionne l’essoufflement de ce modèle et s’intéresse aux premières pistes de diversifications autour de la remise de forme proposées par les établissements pour enrayer la chute de fréquentation. L’intérêt pour le thermalisme semble alors progressivement retomber jusqu’au milieu des années 2010, où les dynamiques collectives et politiques de développement territorial mises en oeuvre dans les villes thermales pour enrayer la crise suscitent de nouvelles recherches, du côté de la géographie (Férérol, 2012, 2016 ; Pfund, 2021) comme des sciences de gestion (Dupuy-Ramon, 2017).
Si ces travaux apportent des éclairages précieux sur l’histoire du thermalisme, ses recompositions économiques ou son rôle dans les stratégies de développement territorial, l’approche sociologique demeure étonnamment peu mobilisée. Les villes thermales rassemblent pourtant une pluralité d’acteurs (politiques, économiques, médicaux) dont les relations méritent d’être interrogées à l’aune des transformations de l’action publique. Tous investis dans le « monde thermal », ces acteurs appartiennent néanmoins à des « mondes sociaux » distincts, avec des logiques d’action, des normes et des intérêts parfois divergents (Becker, 2010). Cette situation, potentiellement source de tensions, justifie une attention particulière portée à la capacité des élus locaux à organiser, stabiliser et coordonner l’action collective.
Cette perspective prolonge une série de travaux de sociologie politique urbaine, centrés sur l’évolution des relations entre acteurs investis dans la gestion des problèmes publics à l’échelle locale. Menés dans des villes marquées par la désindustrialisation (Besançon, Saint-Étienne, Sheffield, Manchester, Gênes, Turin, et d’autres) ces derniers documentent finement comment, face au retrait de l’État de la gestion des territoires, les autorités municipales s’efforcent de maintenir une capacité d’action collective (Borraz, 1998 ; Béal, 2006 ; Dormois, 2006 ; Béal, Dormois, Pinson, 2010)13. Convoquant la théorie des « régimes urbains » (Stone, 1989 ; 1993 ; Stoker, Mossberger, 1994), certains d’entre eux (Dormois, 2006 ; Pinson, 2010) insistent plus précisément sur la façon dont sont créées et stabilisées des « coalitions d’acteurs » permettant l’échange des ressources nécessaires à l’action, et in fine la constitution d’une « capacité de gouvernement ». Initiées aux États-Unis et attentives aux problématiques de l’économie politique, ces recherches partent en effet du constat que le pouvoir formel d’une municipalité ne suffit pas à gouverner une ville. Elles montrent comment l’action publique locale repose sur des arrangements entre acteurs aux ressources, intérêts et logiques d’action distincts (élus, promoteurs, entreprises, médias, institutions) qui s’agrègent autour de projets concrets. Dans le contexte américain, la croissance devient l’objectif fédérateur. Comme le souligne Gilles Pinson, « la vie politique des villes nord-américaines est largement structurée autour des conflits opposant les groupes sociaux locaux à propos de l’urgence, du rythme et des formes du développement économique de la ville » (2010 : 86). Or, à l’aune des évolutions évoquées à partir des années 1970, dans les villes françaises aussi ces problématiques se sont progressivement imposées dans les agendas locaux.
La question de la construction et de la stabilisation d’une « capacité politique » à l’échelle d’une ville revêt ainsi toute son acuité. Cela invite à s’intéresser à la nature des relations qu’entretiennent les acteurs investis dans la fabrique de l’action publique (analyse du gouvernement local) et à considérer, plus précisément, la capacité des élus locaux à faire coopérer une diversité d’acteurs dans un contexte d’action complexifié (analyse du métier politique) (Dormois, 2008 : 387). En effet, les enjeux de mobilisation, de construction, de coordination et de stabilisation de « coalitions d’acteurs » deviennent centraux. Il ne s’agit pas pour les élus et le personnel administratif des villes d’imposer la coopération, mais d’intéresser les éléments épars aux politiques urbaines. Il leur faut donc susciter de la confiance, favoriser des arrangements et permettre à tous les acteurs impliqués de retirer des bénéfices de la coopération. Dans l’étude qu’il mène sur les agglomérations de Rennes et de Nantes, Rémi Dormois souligne ainsi que, dans les deux cas, une capacité politique a émergé et s’est maintenue via des mécanismes analogues : « d’une part, des coalitions d’acteurs publics et privés se sont stabilisées autour de mécanismes d’échanges de ressources et de partages de bénéfices tirés de l’action conjointe menée en matière de planification urbaine. D’autre part, des règles et des récits se sont sédimentés permettant aux membres des coalitions de partager une culture commune, de développer des stratégies d’anticipation et de pouvoir intégrer de nouveaux membres pour élargir le spectre des ressources mobilisables dans l’action conjointe » (Idem : 837-838).
Details
- Pages
- XVIII, 436
- Publication Year
- 2026
- ISBN (PDF)
- 9783034364959
- ISBN (ePUB)
- 9783034364966
- ISBN (Softcover)
- 9783034364942
- DOI
- 10.3726/b23922
- Language
- French
- Publication date
- 2026 (September)
- Keywords
- Villes thermales Thermalisme Action publique locale Action collective Coalitions Projets Marketing territorial Politique d’image Gouvernement à distance Gouvernance intercommunale Gouvernement municipal Capacité politique territoriale
- Published
- Bruxelles, Berlin, Chennai, Lausanne, New York, Oxford, 2026. xviii, 436 p., 10 ill. en couleurs, 2 ill. n/b, 3 tabl.
- Product Safety
- Peter Lang Group AG
