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Identitätsbildung und Partizipation im 19. und 20. Jahrhundert

Luxemburg im europäischen Kontext

Series:

Edited By Norbert Franz, Thorsten Fuchshuber, Sonja Kmec, Jean-Paul Lehners and Renée Wagener

Gesellschaften mit starker Einwanderung kennzeichnen vielfältige Formen von Identitätsbildung und das Ringen um politische und zivilgesellschaftliche Partizipation. Dies gilt in besonderer Weise für Luxemburg im 19. und 20. Jahrhundert. Hier entstand in einem Kleinstaat eine der jüngeren Nationen Europas und zugleich eine besonders offene, plurikulturelle Einwanderungsgesellschaft. Ziel dieses Bandes ist es, die Entstehung dieser Mehr-Kulturen-Gesellschaft im europäischen Zusammenhang zu verstehen. Die einzelnen Beiträge analysieren mit Hilfe unterschiedlicher sozial- und kulturwissenschaftlicher Annäherungen exemplarische Konfliktlinien der Identitätsbildung und des Kampfes um Partizipation.

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Politische Partizipation im 21. Jahrhundert: Krise, Wandel oder Erneuerung der demokratischen Teilhabe? (Michel Dormal)

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Michel Dormal

Politische Partizipation im 21. Jahrhundert: Krise, Wandel oder Erneuerung der demokratischen Teilhabe?

1.  Einleitung

Im Jahr 2009 hielt der damalige „Ombudsmann“ Marc Fischbach es für angebracht, Stellung zum allgemeinen Zustand der Demokratie in Luxemburg zu nehmen: La démocratie se doit d’être bien plus qu’une tradition voire une forme de société où le concours des citoyens à la vie publique se réduit au seul devoir de participer tous les cinq à six ans à l’élection de leurs mandataires […] Pour être à la hauteur des exigences qui sont les siennes, la démocratie a … besoin des idées et des suggestions venant d’en bas.1 Die Botschaft ist eindeutig: Die Politik braucht mehr Beteiligung von unten. Nach den Neuwahlen von 2013 wurde dann die seit Jahrzehnten regierende CSV von der Macht verdrängt. In ihrem Regierungsprogramm verkündete die neue Koalition selbstbewusst einen renouveau démocratique und versprach mehr Transparenz, mehr Dialog, eine Stärkung der partizipativen Demokratie und eine Reform der politischen Institutionen.2 Eine grundlegende Reform der Verfassung war allerdings schon vorher auf den Weg gebracht worden. Seit 2009 feilte man an einem neuen Text, 2015 wurde der Öffentlichkeit ein erster Entwurf vorgelegt. Am 7. Juni 2015 fand ein Referendum statt, bei dem die Bürger aufgerufen waren, über drei konkrete Reformvorschläge der Regierung abzustimmen: die Erweiterung des Wahlrechts für Jugendliche ab 16 und für im Land wohnende Ausländer, sowie die Begrenzung der Amtszeit der Regierungsmitglieder auf zehn Jahre. Auch diese Vorschläge wurden von der Regierung öffentlich als Teil der demokratischen Erneuerung dargestellt. Jedoch erteilte eine Mehrheit der Bürger ihnen eine Absage. ← 337 | 338 → Nichtsdestoweniger kündigte der Premierminister an, auch in Zukunft verstärkt auf partizipative und direktdemokratische Instrumente zu setzen.3

Im Folgenden möchte ich den derzeitigen Zustand der Partizipation in Luxemburg untersuchen und in historische und politikwissenschaftliche Diagnosen der Entwicklung politischer Teilhabeformen einordnen. Haben wir es, wie die Aussagen vom Ombudsmann und Regierung glauben lassen könnten, mit einer Erneuerung und Vertiefung demokratischer Teilhabe zu tun? Oder handelt es sich um eine Krise der bestehenden repräsentativen Institutionen, auf die mit erratischen Versuchen, alternative Partizipationswege zu erschließen, reagiert wird? Oder beobachten wir einen graduellen, schleichenden Formwandel in der Funktionsweise der Demokratie selbst? In Abschnitt 2 wird eine Bestandaufnahme der etablierten Kanäle politischer Teilhabe gemacht und gefragt, ob sich hier prima facie eine ‚Krise‘ feststellen lässt. Anschließend wird am Beispiel der Ende 2013 eingeführten E-Petition exemplarisch eine neue, ‚digitale‘ Partizipationsform dargestellt. In Abschnitt 4 betrachte ich das Verfassungsreferendum vom Juni 2015 und ordne es in die Geschichte und die aktuelle politikwissenschaftliche Diskussion um direkte Demokratie ein.

2.  Bestandsaufnahme

Moderne Demokratien sind durch Interessenpluralismus, politischen Wettbewerb und eine repräsentative Struktur gekennzeichnet. Entsprechend sind die wichtigsten konventionellen Kanäle der Beteiligung die politischen Parteien und die organisierten Interessengruppen. Zumindest war dies im 20. Jahrhundert so. Beiden Institutionen werden in der Gegenwart nämlich vermehrt Defizite attestiert. So beschreibt Bernard Manin eine individualisierte, medienzentrierte ‚Publikumsdemokratie‘, die die Parteiendemokratie des 20. Jahrhunderts ablöse.4 Eine Krise der Parteiendemokratie beobachtet auch Peter Mair: „ as citizens exit the national political arena, they inevitably weaken […] political parties […] strong parties are difficult to sustain when politics turns into a spectator sport“.5 Beide Autoren glauben, dass eine bestimmte Form von Repräsentation, die durch stabile soziale Milieus, klare Konfliktlinien sowie längerfristige Bindungen charakterisiert war, ← 338 | 339 → an Relevanz verliere. An ihre Stelle würden kurzfristigere, medienvermittelte Prozesse der bestenfalls punktuellen Partizipation treten. Sind die klassischen Kanäle der politischen Teilhabe auch in Luxemburg im Niedergang begriffen? Das wird im Folgenden anhand von vier Indikatoren überprüft: Parteimitgliedschaften, Wahlverhalten, Wahlbeteiligung und Organisationsgrad der Verbände.

a) Nachprüfbare Daten über die Mitgliederzahlen der Parteien sind in Luxemburg nur schwer zu ermitteln. Aber wenn wir den Eigenangaben der Parteien Glauben schenken, kann von einem „Niedergang“ der Mitgliederparteien6 nicht die Rede sein. Die konservative CSV hat nach eigenen Angaben derzeit ca. 10.000 Mitglieder, die sozialdemokratische LSAP und die liberale DP jeweils um die 6000.7 Die drei Volksparteien haben zusammen also ca. 22.000 Mitglieder. Das entspricht ca. 9% der Wahlberechtigten.8 Zum Vergleich: In der Bundesrepublik Deutschland machten die Mitglieder von CDU/CSU, SPD und der Linken als drittstärkster Kraft zusammen nur 1,9% der Wahlberechtigten aus.9 Demnach sind die Parteien in Luxemburg noch in viel höherem Maße in der Gesellschaft verankert als im Nachbarland. Europäischer Spitzenreiter ist dabei – trotz deutlicher Verluste in den letzten Jahrzehnten –nach wie vor Österreich, wo die drei größten Parteien zusammen einen Organisationsgrad von ca. 14,8% der Wahlberechtigten aufweisen.10 Abbildung 1 fasst diese Daten vergleichend zusammen. ← 339 | 340 →

Abbildung 1:  Organisationsgrad der Luxemburger Parteien im europäischen Vergleich

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b) Diese Zahlen sagen natürlich noch nichts aus über die Gründe der Mitgliedschaft. Parteibücher dienen bisweilen auch anderen Motiven als im engeren Sinne politischen. Einen Indikator für die im eigentlichen Sinne politische Bedeutung der Parteien liefert dagegen eine Analyse des relativen Anteils von Listenstimmen und Personenstimmen bei den Parlamentswahlen. Dabei gehe ich von der These aus, dass Listenstimmen in erster Linie als Unterstützung der Partei bzw. als allgemeine Identifikation mit den Parteizielen zu werten sind, während Personenstimmen und insbesondere das Panaschieren über Listen hinweg für eine abnehmende Bindung an Parteien zugunsten von Einzelpersonen oder den durch Einzelpersonen repräsentierten single issues stehen. Bis zu den letzten Wahlen schien in der Tat ein klarer Trend in Richtung abnehmender Parteibindung nachweisbar. Betrug 1979 der Anteil der Listenstimmen noch knapp 70%, sank er anschließend bis 2009 fast bis auf 50%. Der Anteil der Stimmen, die über die Listen hinweg verteilt wurden, stieg spiegelbildlich an.11 Die These von der politischen Erosion der stabilen Parteibindung schien sich demnach – den hohen Mitgliederzahlen zum Trotz – auch in Luxemburg zu bewahrheiten. Bei den Wahlen von 2013 erfuhr dieser Trend jedoch eine Umkehr. Der Anteil der ‚Panaschierer‘ sank ← 340 | 341 → um 7%, der Anteil der Listenstimmen stieg um denselben Wert.12 Zugleich erhöhte sich 2013 der Anteil der Wähler, die in Umfragen die „Grundsatzprinzipien“ der Partei als wichtigstes Motiv ihrer Wahlentscheidung nannten, von 24% auf 54%.13 Der Trend der abnehmenden Parteibindung ist also nicht unumkehrbar. Vielmehr scheint es einen Zusammenhang mit der politischen Polarisierung zu geben: Die vorgezogenen Neuwahlen von 2013 waren in weit höherem Maße als die vorangegangenen umstritten und durch Konfrontation geprägt, was auch bei den Bürgern eine klare Parteizuordnung reaktivierte.

c) Als letzten Indikator für die Bedeutung von Parteien können wir die Wahlbeteiligung sowie den Grad des Vertrauens in die Parteien verwenden. Letzter liegt in Luxemburg immer noch deutlich über dem der Nachbarländer, auch wenn die Zahlen im Vergleich zu den allgemeinen Zustimmungswerten zur Demokratie (über 90%) deutlich niedriger sind (nur 40% haben ein „eher großes“ Vertrauen in den Parteien“; in Frankreich sind es jedoch nur 18%).14 In Luxemburg besteht zudem seit 1919 die Wahlpflicht. Aber gerade deswegen ist davon auszugehen, dass das Nicht-Wählen nicht nur Zeichen einer gewissen Passivität, sondern Ausdruck entweder einer grundsätzlichen Ablehnung des politischen Angebots oder einer dauerhaften Entkopplung vom politischen Leben ist. Ein Rückgang der Wahlbeteiligung trotz Wahlpflicht wäre ein schwerwiegendes Anzeichen für eine erodierende Bindung an die etablierten Kanäle politischer Teilhabe. Ein solcher Rückgang lässt sich jedoch nicht beobachten. Rund 10% der Bürger gehen nicht zur Wahl – dieser Anteil ist seit Jahrzehnten konstant geblieben. Nach einem Tiefstand von 86,5% im Jahr 1999 lag die Wahlbeteiligung bei allen folgenden Wahlen wieder über 90%.15 Auch die Zahl der ungültigen Stimmzettel ist seit den 1960er Jahren konstant geblieben. Bei Umfragen (deren Aussagekraft jedoch begrenzt ist) gaben ferner 79,6% der Wähler an, dass sie auch ohne Wahlpflicht „immer“ zur Wahl gehen würden, weitere 7% würden „häufig“ gehen.16 Auch in dieser ← 341 | 342 → Hinsicht liegt eine Krise der konventionellen Formen politischer Partizipation also prima facie nicht vor.

d) Neben den Parteien sind Interessengruppen der zweite ‚konventionelle‘ Kanal der Partizipation in westlichen Demokratien. Wie sieht die Partizipation in Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbänden aus? Der Organisationsgrad der Verbände liegt in Luxemburg noch relativ hoch. Für 2010 schätzte STATEC den Anteil der gewerkschaftlich organisierten Beschäftigten auf 41%. Das würde (hinter Belgien) dem zweithöchsten gewerkschaftlichen Organisationsgrad außerhalb der skandinavischen Länder entsprechen. Andere Quellen nennen etwas niedrigere Werte und verorten Luxemburg eher im oberen Mittelfeld; doch im Vergleich zu Deutschland mit einem gewerkschaftlichen Organisationsgrad von unter 20%, oder Frankreich mit unter 10%, bleibt dieser Wert in Luxemburg relativ hoch.17 Wohl zeigt der Trend, wie in fast allen anderen europäischen Ländern, nach unten. Da der Organisationsgrad vor allem unter jenen, die kurz vor der Rente stehen, am höchsten ist, wird sich dieser Trend vermutlich auch nicht so bald umkehren. Dennoch: Die Mitgliederzahlen der größten Gewerkschaft OGBL sind in den letzten Jahren nach eigenen Angaben in absoluten Zahlen angestiegen.18 Auch hier ist eine eindeutige Krisentendenz also nicht erkennbar. Das gleiche gilt für die ‚Gegenseite‘: Rund 80% der Arbeitnehmer sind bei einem Arbeitgeber beschäftigt, der Mitglied eines Arbeitgeberverbands ist. Auch hier liegt Luxemburg im europäischen Vergleich nach wie vor deutlich im oberen Drittel.19

All diese quantitativen Daten geben uns natürlich nur einen ersten Eindruck. Doch sie erlauben die Vermutung, dass Forderungen nach weitergehenden Formen der Partizipation und entsprechende Experimente nicht in erster Linie Ausdruck einer tiefen Krise der bestehenden Teilhabekanäle sind, sondern vor allem Ausdruck gestiegener Ansprüche an die Qualität der Teilhabe. In den nächsten beiden Abschnitten möchte ich zwei Versuche erweiterter Partizipation exemplarisch untersuchen: Die 2013 eingeführte E-Petition und das Referendum von 2015. ← 342 | 343 →

3.  Die E-Petition – Partizipation oder Simulation?

Um das Ziel besserer Bürgerbeteiligung umzusetzen, forderte der Ombudsmann in dem eingangs zitierten Bericht von 2009 die Einführung eines elektronischen Petitionssystems. Als Vorbild nannte er den Deutschen Bundestag, wo ein solches System seit 2005 in Gebrauch ist. Die Petitionskommission des Luxemburger Parlaments griff diesen Vorschlag auf und beschloss, ein entsprechendes System zeitnah umzusetzen. Ende 2013 wurde es der Öffentlichkeit vorgestellt. Im Vergleich zu kommunalen Bürgerforen20 und den seit 1988 möglichen kommunalen Bürgerbegehren21, die nur selten über die Grenzen der jeweiligen Gemeinde hinaus wahrgenommen werden, war das neue Petitionssystem eine der öffentlichkeitswirksamsten Neuerungen im Bereich der politischen Partizipation der letzten Jahre. An sie knüpften nicht nur der Ombudsmann, sondern auch das Parlament und die Zivilgesellschaft die Hoffnung auf „mehr Demokratie“.22 Die neue E-Petition beruht auf drei Säulen. Erstens betrifft sie nur sogenannte öffentliche Petitionen, also solche, die eine Frage von allgemeinem Interesse behandeln. Einreichen darf eine solche Petition, die dann während sechs Wochen auf der Webseite des Parlaments unterzeichnet werden kann, jeder, der über eine Luxemburger Sozialversicherungsnummer verfügt und mindestens 15 Jahre alt ist – also auch Jugendliche und Personen ohne luxemburgische Staatsangehörigkeit. Zweitens gibt es auf der Internetseite des Parlaments zu jeder zugelassenen Petition auch ein öffentliches Diskussionsforum, so dass über den reinen ‚Klicktivismus‘ hinaus auch der inhaltliche Austausch möglich ist. Drittens findet eine öffentliche Anhörung der Petenten vor den zuständigen Parlamentskommissionen statt, wenn innerhalb der Zeichnungsfrist von 6 Wochen die Schwelle von 4500 Unterschriften überschritten wurde.23 Vor allem dieser letztere Mechanismus macht in den Augen vieler Menschen die Attraktivität des neuen ← 343 | 344 → Instruments aus. Im europäischen Vergleich bietet das neue luxemburgische System in der Tat relativ weitreichende Möglichkeiten. Eine Studie von Ulrich Riehm u. a. hat die Modernisierung der Petitionssysteme in Europa untersucht und anhand verschiedener Merkmale bewertet: Das neue luxemburgische System rangiert dabei sowohl im Hinblick auf Öffentlichkeit, Internetfunktionalität und Bürgernähe im vorderen Drittel.24 Nur Portugal und

Abbildung 2:  Entwicklung der öffentlichen Petitionen in den ersten 12 Monaten

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Deutschland wurden in allen drei Dimensionen besser bewertet.

Haben sich die mit dem neuen Partizipationskanal verbundenen Hoffnungen erfüllt? Im Folgenden diskutiere ich diese Frage auf der Grundlage einer empirischen Auswertung aller Petitionen, die in den ersten 12 Monaten eingereicht wurden und deren Zeichnungsfrist zum Stichtag abgelaufen war.25 Zunächst kann festgehalten werden, dass sich die Anzahl der Petitionen deutlich erhöht hat. Während der ‚analogen‘ Jahre 2006–2009 betrug die Zahl der beim Parlament eingegangenen Petitionen pro Jahr im Durchschnitt nur sieben.26 Demgegenüber haben in den ersten 12 Monaten nach der Einführung des neuen Systems 102 Petitionen zumindest ← 344 | 345 → einige Unterschriften erhalten.27 Es scheint also tatsächlich eine größere Aktivität von Seiten der Bürger zu geben. Die häufigsten Themen waren dabei Verfassungsfragen sowie Angelegenheiten der Transport-, Verkehrs- und Infrastrukturpolitik (jeweils 17 Petitionen), gefolgt von Forderungen nach der Erhöhung oder Senkung von bestimmten Steuern oder Zahlungen (13 Petitionen). Allerdings ist die Zahl der Petitionen wenig aussagekräftig, wenn man Sie nicht zur Zahl der Unterschriften in Bezug setzt. Hier fällt das Ergebnis weniger beeindruckend aus. Die allermeisten öffentlichen Petitionen erreichten nur eine geringe Zahl von Unterschriften – die große Mehrheit blieb im zweistelligen (41 Petitionen) oder dreistelligen Bereich (42 Petitionen). Zudem nahm, wie die Abbildung 2 zeigt, die Gesamtzahl der Unterschriften nach reger Aktivität in den ersten Monaten im weiteren Zeitverlauf wieder merklich ab. Alle 102 zugelassenen Petitionen zusammengerechnet, gab es im ersten Jahr ca. 72.000 Unterschriften. Aber nur fünf Petitionen haben in diesem Zeitraum das Quorum von 4500 erreicht. Zusammen hatten diese fünf Petitionen knapp 28.000 Unterzeichner. Das entspricht in etwa dem Wert von 30.000, den Riehm u. a. bereits für das frühere, ‚analoge‘ Petitionssystem als Durchschnitt angeben.28

Diese Daten kann man wie folgt deuten: Die Zahl der erfolgreichen Petitionen und ihrer Unterstützer hat sich nicht dramatisch verändert. Hinzugekommen ist aber eine große Zahl von Petitionen mit relativ wenigen Unterstützern. Was es also vor allem gibt, ist allem Anschein nach eine niedrigere Hemmschwelle, eigene Anliegen ungefiltert zu lancieren. Es trifft zu, was die politikwissenschaftliche Forschung bereits wiederholt beobachtet hat: Die neuen Kommunikationsmedien schaffen zwar bessere Möglichkeiten, sich zu Wort zu melden, aber sie tendieren zugleich zu einer Fragmentierung von politischer Kommunikation in eine große Zahl von sich wechselseitig kaum zur Kenntnis nehmenden, „zersplitterten, durch Spezialinteressen zusammengehaltenen Zufallsgruppen“.29 ← 345 | 346 →

Doch wie steht es mit jenen Petitionen, die das Quorum erreichten und im Parlament diskutiert wurden? Hat sich zumindest in diesen Fällen die Sichtbarkeit erhöht? Der Befund ist zunächst positiv: Die Medien berichteten regelmäßig darüber, welche Petitionen sich der magischen Schwelle von 4.500 Unterschriften nähern oder sie bereits erreicht haben. Den Anliegen der Petenten wurde dadurch zusätzliche Öffentlichkeit verschafft. Doch auch dieser Mechanismus ist differenziert zu bewerten. Mit Blick auf Deutschland beobachten Andreas Jungherr und Pascal Jürgens eine problematische Annäherung der Berichterstattung über Petitionen an jene über Wahlkämpfe: „Petitionen stellen ‚Rekorde‘ auf oder werden zu ‚Hits‘, sie legen ‚sensationelle Aufholjagd[en]‘ hin, oder ihre ‚Unterstützer klicken im Sekundentakt‘“.30 Dadurch werde in der Bevölkerung der Eindruck erweckt, es handele sich um eine plebiszitäre Online-Willensbildung. Solche Missverständnisse gab es auch in Luxemburg, wenn auf eine Petition zugunsten einer bestimmten Sache eine ‚Gegenpetition‘ folgt, und dann die Unterstützerzahlen als Indiz genommen werden, nach welcher Seite die Stimme des Volkes angeblich neige.31 Hierauf folgte dann häufig die Frustration darüber, dass auch erfolgreiche Petitionen folgenlos blieben.

Denn trotz der erhöhten medialen Aufmerksamkeit, die die Anliegen erfolgreicher Petitionen genießen, geht damit nur in den seltensten Fällen eine reale Veränderung der Politik einher. Von den fünf erfolgreichen Petitionen des Jahres 2014 in Luxemburg hatten drei in mehr oder weniger allgemeiner Weise die Forderung nach besserem Tierschutz zum Inhalt, weswegen ich sie an dieser Stelle ausklammere. Nur zwei befassten sich konkret mit innenpolitischen Streitfragen. Beide richteten sich gegen zentrale Vorhaben der Regierung – gegen den geplanten Bau einer Straßenbahn und gegen die Kürzung von staatlichen Studienbeihilfen. In beiden Fällen brachte die Regierung ihre Vorhaben unbeirrt durch, auch wenn sie im Fall der Studienbeihilfen zunächst öffentlichkeitswirksam den Dialog versprach. Die Petenten beschwerten sich daraufhin, die Anhörung sei eine „Alibiveranstaltung“.32 Diese Verärgerung ist insofern nachvollziehbar, als eine reale Veränderung von Politikinhalten in der Tat zu keinem Zeitpunkt wahrscheinlich war; doch verkennt die Klage zugleich die Funktionen, die Petitionen in ← 346 | 347 → einer repräsentativen Demokratie überhaupt haben können. Es handelt sich hier vor allem um drei Funktionen. Erstens können Petitionen dazu beitragen, Themen auf die Agenda zu setzen, die bislang ignoriert wurden. Zweitens können sie die Politiker zur inhaltlichen Begründung ihrer Position zwingen. Drittens können Petitionen das Vorhandensein eines Dissenses nochmal deutlich machen. Diese drei Funktionen haben alle einen Wert für die Demokratie, sind aber in der Regel nicht das, was die Petenten sich erhofften. Doch Mehrheitsverhältnisse werden durch eine unverbindliche Diskussion mit der Parlamentskommission nicht verändert. Vermutlich kann eine Petition nur dann eine Entscheidung beeinflussen, wenn die Mehrheitsverhältnisse oder die Präferenzen innerhalb des Regierungslagers aufgrund besonderer Umstände selbst unsicher sind.

Abschließend möchte ich diese Befunde historisch einordnen. Denn auch wenn die Petition mit dem Internet derzeit ein Revival in modernem Gewand erlebt, handelt es sich im Kern um eine der ältesten Formen politischer Partizipation. Es gab sie schon lange vor der Demokratie. Auch in absolutistischen Zeiten hatten die Untertanen in der Regel das Recht, sich mit Bittschriften oder Beschwerden an den Fürsten zu wenden. Die wohlwollende Behandlung solcher Petitionen diente dabei auch dazu, die Macht des Fürsten zu demonstrieren.33 Der neomarxistische Politikwissenschaftler Johannes Agnoli hat daher das Petitionsrecht auch in Demokratien als manipulatives Instrument zur Sicherung der Herrschaft abgetan: Es stille vor allem die „uralte Sehnsucht der Abhängigen“, sich „bei den Mächtigen Gehör zu verschaffen“.34 Ganz so eindeutig ist die Sache jedoch nicht. Petitionsbewegungen waren im 19. Jahrhundert auch ein wichtiger Teil von Demokratisierungsbestrebungen, in Luxemburg etwa im Vorfeld der Verfassungsreform von 1848. Der Wahrheitskern von Agnolis Bemerkung ist jedoch, dass Petitionen historisch vor allem dort eine wichtige Rolle gespielt haben, und sei es als Mittel des Protests, wo die Machthaber der Gesellschaft als äußere Instanz gegenübertraten. In dieser Situation, in der einzelne Amtsinhaber einer nicht in Verbände und Parteien strukturierten Bevölkerung gegenüberstanden, diente die Petition den Menschen dazu, den Regierenden ihre Anliegen und Probleme mitzuteilen. Mit der Entwicklung der ‚Massendemokratie‘ und der Verzahnung von Politik und Gesellschaft im 20. Jahrhundert änderte sich dies: Die Organisation in politischen Parteien und Interessengruppen wurde nun zum primären Mittel, sich zu ← 347 | 348 → beteiligen.35 Entsprechend sank die Zahl der Petitionen zu Beginn des 20. Jahrhunderts auch in Luxemburg spürbar, wie Als und Philippart anmerken: „Au 20e siècle, le droit de pétition a progressivement perdu de sa valeur, les citoyens disposant […] de moyens plus efficaces pour obtenir satisfaction, notamment par l’intermédiaire des syndicats, de la presse, des chambres professionnelles. Les pétitions, dans ces conditions, n’ont plus souvent [sic] qu’un but publicitaire“.36

Vor diesem Hintergrund könnte man die gegenwärtige Wiederaufwertung der Petition auf zweierlei Weise deuten. Erstens könnte man vermuten, dass sie Ausdruck einer zunehmenden Erosion der Parteiendemokratie und der intermediären Interessenorganisationen zugunsten individualistischer, prä- oder postrepräsentativer Formen der Kommunikation zwischen Elite und Bevölkerung wäre. Eine solche Erosion ist aber, wie eingangs gezeigt wurde, empirisch bislang nicht evident. Die Ansichten und Sorgen der Bürger können die Regierenden heute zudem viel einfacher mit den üblichen demoskopischen Instrumenten ermitteln. Die zweite mögliche Interpretation wäre, dass die Petition vor allem als Mittel dient, gestiegene Partizipationsansprüche in der Bevölkerung zu befriedigen, jedoch ohne dass die Kontrolle der etablierten repräsentativen Institutionen über den politischen Prozess und seine Ergebnisse ernsthaft in Frage gestellt würde. Die Frustrationserfahrung mancher Petenten könnte sich aus einem Nicht- bzw. Missverständnis dieses Unterschieds erklären.

4.  Das Referendum vom Juni 2015 – Mitbestimmung oder Instrumentalisierung?

Hintergrund des Referendums vom 7. Juni 2015 war die Reform und Neuorganisation des veralteten Verfassungstexts von 1868. Eine solche Erneuerung war seit den 1980er Jahren von verschiedenen Regierungen immer wieder angekündigt worden.37 Im Jahr 2009 legte der Abgeordnete Paul-Henri Meyers einen ersten Vorschlag für eine neue Verfassung vor.38 Die Ziele der Reform waren zunächst durchaus konservativ. Der alte Verfassungstext genügte in zahlreichen Hinsichten, ← 348 | 349 → etwa was die Beziehungen von Parlament und Regierung angeht, nicht mehr den Anforderungen einer modernen rechtsstaatlichen Demokratie. Die Folge war, dass sich gegen Ende des zwanzigsten Jahrhunderts zahlreiche punktuelle Modifikationen und Ergänzungen der Verfassung häuften – man denke nur an die Anerkennung der Parteien (2008) oder die Neuregelung der Rechte des Monarchen in der Gesetzgebung (2009). Durch die vielen Änderungen drohe, so die Sorge, eine Aufweichung der Verfassung. Der Staatsrat warnte: „Cette tendance va au détriment de la stabilité de la Constitution qui cède trop facilement aux besoins passagers et momentanés de la politique. Cette évolution mettra à la longue en cause la rigidité, garantie pourtant essentielle à la supériorité de la Constitution par rapport aux lois ordinaires“.39 Um diese Gefahr zu bannen, entschied man sich, eine neue Verfassung ‚aus einem Guss‘ zu erarbeiten. Der Abgeordnete Meyers selbst nannte in seinem Vorschlag von 2009 drei konkrete Ziele: Präzisierung der Terminologie, Anpassung des Verfassungstexts an die Wirklichkeit und eine Anerkennung gewohnheitsrechtlicher oder durch andere Rechtstexte (z. B. hinsichtlich der Thronfolge) begründeter Praktiken.40 Es handelte sich also anfangs primär um eine technische und terminologische Präzisierung und Aktualisierung. Das macht die Reform nicht weniger bedeutsam. Da Verfassungen immer auch Gegenstand von Interpretationen sind, kommt der Terminologie große Relevanz zu. Eine explizite Ausweitung von Partizipationsmöglichkeiten wurde von Meyers jedoch nur am Rande erwähnt: Demnach habe es zwar mal die Idee gegeben, „d’associer les citoyens d’une façon plus active à la vie politique“ – doch habe sich dieser Wunsch nach der knappen Volksabstimmung von 2005 über den europäischen Verfassungsvertrag abgeschwächt.41

Die Arbeit am neuen Verfassungstext wurde hinter verschlossenen Türen in der zuständigen Parlamentskommission geleistet. Paul-Henri Meyers als Vorsitzender (bis Ende 2013, seitdem Alex Bodry) bemühte sich darum, Punkt für Punkt einen gemeinsamen Nenner zu finden, um am Ende der Öffentlichkeit einen Text vorlegen zu können, der bereits weitestgehend konsensfähig ist. Damit sollte verhindert werden, dass die Verfassung Gegenstand polarisierender Auseinandersetzung wird. Man befürchtete, dass eine öffentliche Debatte im Vorfeld die ‚Büchse der Pandora‘ öffne.42 Auch nachdem der Entwurf von 2009 auf dem Tisch lag, bestand die einzige Möglichkeit, sich über den Fortgang der Reform zu informieren, darin, auf der Webseite ← 349 | 350 → des Parlaments die Sitzungsprotokolle der Verfassungskommission einzusehen. Es gab keinen verbindlichen Zeitplan – man wollte in der Kommission ohne Druck arbeiten – und keine Gelegenheiten für Bürgerinnen oder Interessengruppen, um eigene Vorstellungen in den Prozess einzuspeisen. Es sollte, so die Vermutung kritischer Beobachter, „möglichst wenig Angriffsfläche“ geboten werden, und weitergehende Forderungen von links oder von rechts sollten „ins Leere laufen“.43 Gewisse historische Parallelen zur Verfassung von 1868 drängen sich auf. Auch damals war die Prozedur von der Sorge geleitet, Unruhe und Politisierung zu vermeiden: Zu allen Fragen wurde in nicht-öffentlicher Kommissionssitzung ein Kompromiss gesucht, die Abgeordneten stimmten dem Ergebnis dann im Plenum ohne kontroverse Diskussion einstimmig zu.44 Der Preis für dieses Vorgehen, bereits im Vorfeld der entscheidenden Abstimmungen Konsens zu sichern, war jedoch damals wie heute ein Defizit bei Transparenz und Partizipation. Diese Defizite wurden von Kritikern aus Zivilgesellschaft und Wissenschaft auch regelmäßig moniert.45

Um solcher Kritik zu begegnen, wurde von Seiten der Politik die Möglichkeit eines Referendums ins Spiel gebracht. Anfangs dachte man nur daran, den fertigen Referendumstext den Bürgern vorzulegen. Darum bemüht, den Eindruck zu vermeiden, dass inhaltlich bereits alles beschlossen sei, preschte die neue Regierung Ende 2013 aber ohne Absprache mit der Opposition mit der Ankündigung vor, auch zu einzelnen Sachvorschlägen die Meinung der Bürger einholen zu wollen.46 Diese Fragen waren die Erweiterung des Wahlrechts für Jugendliche ab 16 und für im Land wohnende Ausländer, die Begrenzung der Amtszeit der Regierungsmitglieder auf 10 Jahre sowie die Neuregelung der Beziehungen zwischen Staat und Kirche. Nachdem in letzterer Frage ein Kompromiss zwischen den Akteuren gefunden wurde, verschwand sie aber wieder von der Agenda. Im Juni 2015 fand schließlich die Abstimmung über die verbliebenen Streitfragen statt, die mit einer deutlichen Ablehnung aller drei Vorschläge endete.47 Zwar gibt es in Luxemburg eine stärkere direktdemokratische Tradition als beispielsweise in der Bundesrepublik ← 350 | 351 → Deutschland, griffen doch Regierungen hier bereits 1919, 1937 und zuletzt wieder 2005 auf das Mittel des Referendums zurück, um politische Streitfragen durch die Bürger entscheiden zu lassen. Dennoch markierte dieses Vorgehen, das sich als Versuch der Regierung interpretieren lässt, mithilfe direktdemokratischer Verfahren die Opposition unter Druck zu setzen, um eine verfassungsändernde Mehrheit zu erreichen, eine partielle Abkehr vom lange gepflegten Modell der Kompromisssuche in kleinen, semi-öffentlichen Zirkeln. Ob dies auch tatsächlich ein Mehr an Teilhabe und Demokratie darstellte, möchte ich im Folgenden diskutieren.

Direktdemokratische Instrumente sind nicht per se demokratischer als andere Formen der Politik. Auch hier entscheidet ja nicht ‚das Volk‘ im Singular, sondern ein Teil der Bevölkerung überstimmt einen anderen.48 In modernen Demokratien funktioniert ‚direkte‘ Demokratie zudem in der Regel nicht als Ersatz, sondern als Ergänzung repräsentativer Verfahren. Ihr demokratischer Mehrwert hängt davon ab, wie beide Formen ineinandergreifen. Für die deutsche Politikwissenschaftlerin Heidrun Abromeit ist das wichtigste Kriterium dabei das der ‚auslösenden‘ Instanz: Wird die Abstimmung von den Bürgern oder von der Regierung initiiert.49 Weitere Kriterien sind der Veto- oder Gestaltungscharakter sowie die Entscheidungsmaterie. Wie ist das Luxemburger Referendum von 2015 in diesen drei Hinsichten zu beurteilen?

Die ‚auslösende Instanz‘ war in Luxemburg die Regierung, genauer gesagt die Regierungsmehrheit im Parlament. Insofern unterschied sich das Referendum von 2015 formal nicht von den Referenden der Jahre 1919, 1937 und 2005, in denen die letztliche Entscheidung, überhaupt eine Abstimmung zu veranstalten, ebenfalls stets von der Regierung ausging.50 Tatsächlich war bislang der Beschluss der Parlamentsmehrheit in der Regel der einzig vorgesehene Weg, ein Referendum auszulösen.51 Es ist den Mehrheitsparteien freigestellt, dies zu tun oder nicht. Die Parlamentsmehrheit definierte ← 351 | 352 → auch die genauen Materien und Fragen, die zur Abstimmung vorgelegt wurden. Zwar lud man im Sommer 2014 die Oppositionsparteien unverbindlich ein, weitere mögliche Fragen nachzureichen, doch wurde von den Vorschlägen (die Linke wollte z. B. eine Abstimmung über die Monarchie) keiner zurückbehalten. Ein Verfahren, um Vorschläge von außerhalb des Parlaments einzuholen, gab es gar nicht. Zwar richtete die Abgeordnetenkammer im März 2015 eine Internetseite ein, auf der die Nutzer eigene Vorschläge zur Verfassungsreform machen konnten. Doch wurde dieses wenig ausgereifte Partizipationsangebot zu einem Zeitpunkt geschaffen, als die Fragen des Referendums gar nicht mehr und die Ausrichtung der gesamten Reform nur noch marginal beeinflusst werden konnten. Die Rücknahme einer einzelnen Frage nach erfolgter Einigung hinter den Kulissen illustriert den in gewissem Grad rein taktischen Gebrauch des Instruments. Das Referendum hatte damit keinen echten Gestaltungscharakter. Dazu trug auch bei, dass der genaue Status des Referendums unklar war. Der Verfassungstext schweigt sich darüber aus, ob ein Referendum einen unmittelbar bindenden Charakter besitzt, ob es also die Opposition verpflichten kann. Offiziell war stets nur von einem ‚konsultativen‘ Referendum die Rede. Historisch war das, wie der Verfassungsrechtler Luc Heuschling rekonstruiert hat, keineswegs bei allen vorhergehenden Referenden die dominante Auffassung – vielmehr war man sich 1919, 1937 und 2005 einig, das Ergebnis als autoritative Entscheidung anzuerkennen, der sämtliche Parteien sich beugen müssten.52

Diese Einigkeit bestand 2015 nicht mehr. Allerdings war die politische Konstellation auch eine ganz andere als bei allen vorangegangenen Referenden. 1919 ging es der Regierungsmehrheit in der Frage der Staatsform darum, den Status Quo zu verteidigen. Wäre das Ergebnis anders ausgefallen als es historisch geschah, hätte die Regierung, und nicht die Opposition einlenken müssen. 1937 ging es darum, ein bereits verabschiedetes Gesetzesprojekt der Regierung durch die Bürger bestätigen zu lassen. Als die Bestätigung nicht erfolgte, wurde das Gesetz einfach nicht in Kraft gesetzt. Und auch 2005 sollte einer vom Parlament bereits einstimmig getroffenen Entscheidung (Ratifikation des EU-Verfassungsvertrags) nachträglich demokratische Weihen verliehen werden. Hier saßen alle parlamentarischen Parteien im selben Boot. In keinem dieser Fälle ging es darum, ein bestimmtes Abstimmungsverhalten der Opposition zu erzwingen. Die Situation des Jahres 2015, dass eine Regierung versucht, mittels eines Referendums eine Neuerung einzuführen, für die sie keine eigene qualifizierte Mehrheit hatte, war also neuartig. Es ist daher nicht verwunderlich, dass der frühere politische Konsens über die aus dem Referendum zu ziehenden ← 352 | 353 → Konsequenzen nicht mehr trug. Die Folge war jedoch, dass die Bürger 2015 im Ungewissen darüber blieben, worüber sie eigentlich abstimmten: Über eine harte Norm, über eine unverbindliche ‚Idee‘, oder über die Regierung?

Das Referendum vom 7. Juni 2015 lässt sich also wie folgt einordnen: Die Initiative ging von oben aus, abgestimmt wurde über Sachfragen, ein tatsächlich gestaltender Charakter war nicht gegeben. Zudem war der verfassungsrechtliche Status unklar. Es entsprach jenem Typus, den Abromeit „akklamatorisches Sachplebiszit“ nennt; dabei legen „Regierung […] oder Parlamentsmehrheit dem Volk eine für besonders wichtig erachtete Sachfrage entweder zur Entscheidung oder zu dem Zweck vor, ein ‚Stimmungsbild‘ zu ermitteln“.53 Als weitere Funktion solcher Referenden nennt auch Abromeit den demonstrativen Effekt gegenüber dem politischen Gegner. Alles in allem bewertet sie diese Variante direktdemokratischer Instrumente kritisch. Zwar sei „ein schwacher Bezug zum demokratischen Zweck gegeben“, doch sei nicht zu übersehen, dass die öffentliche Debatte „primär von oben“ strukturiert

Abbildung 3:  Abstimmungsverhalten beim Referendum nach Parteipräferenz.

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werde, so dass sich der „Zweck direktdemokratischer Verfahren in sein Gegenteil verkehren könnte“.54 In ähnlicher Weise hat der Luxemburger Politikwissenschaftler ← 353 | 354 → Raphael Kies die Referendumskampagne als „Pseudo-Partizipation“ kritisiert.55 Jedoch geht Abromeit davon aus, dass die Bürger meist der Exekutive folgen und unreflektiert nach Parteiloyalitäten abstimmen. Gerade dies war in Luxemburg aber nicht der Fall.

Die Bürger haben vielmehr von einer Spielart direkter Demokratie, die aufgrund des hohen Grades exekutiver Kontrolle theoretisch nicht unproblematisch ist, einen eigenwilligen Gebrauch gemacht. Wie Abbildung 3 zeigt, sind zahlreiche Bürger von den Empfehlungen der ihnen nahestehenden Parteien – sowohl DP, LSAP, Grüne und Linke hatten dazu aufgerufen, bei allen drei Fragen mit Ja zu stimmen – abgewichen. Lediglich die Anhänger der Grünen sind diesem Aufruf mehrheitlich gefolgt. Das scheint darauf hinzuweisen, dass die ideologische Bindung an die Parteien trotz anhaltender Mitgliederstärke erodiert. Ob man dieses eigenwillige Abstimmungsverhalten als Ausdruck mündiger Partizipation oder populistischer Ressentiments werten möchte, hängt wohl von den subjektiven politischen Präferenzen ab. Aber es gibt auch demokratietheoretische Aspekte, in denen man dem Referendum vom Juni 2015 positive Effekte abgewinnen kann. So hat es die Präferenzen der Parteien merklich verschoben. Dass die CSV sich in Abgrenzung von einem wenige Jahre zuvor von ihr selbst verantworteten Gesetz plötzlich zu einer deutlichen Liberalisierung des Staatsbürgerschaftsrechts bekannte und dies als Alternative zum Ausländerwahlrecht bewarb, wäre ohne das Referendum, das die Opposition in Zugzwang brachte, wohl kaum geschehen.56 Insofern kann die Verzahnung von Parteipolitik und direkter Demokratie durchaus dazu führen, dass sich Positionen weiterentwickeln und sich neue politische Räume öffnen.57

5.  Fazit

Ausgangsfrage dieser kleinen Untersuchung war die Frage nach dem Zustand und der Entwicklung der politischen Teilhabe in Luxemburg zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Handelt es sich um eine Krise, eine partizipative Erneuerung oder einen Formwandel? Die Befunde sperren sich gegen jede simple Deutung. Um eine lineare Entwicklung hin zu immer ‚mehr‘ Bürgernähe und Partizipation, wie es die offizielle Fortschrittserzählung glauben machen will, handelt es ← 354 | 355 → sich aber wohl nicht. Im Fall des Referendums fehlte dazu jede Kontrolle der Bürger über die Agenda vor und nach der Abstimmung, im Fall der Petitionen fehlt es an effektiven, mehr als symbolischen Handlungsmöglichkeiten. Genauso wenig können wir aber von einem dramatischen Niedergang der etablierten Formen der Demokratie sprechen. Zwar ist nicht alles zum Besten gestellt. Doch es fehlen eindeutige Krisenanzeichen. Die Wahlbeteiligung ist anhaltend hoch, die Mitgliedschaften in Parteien und Gewerkschaften stabil. Das Referendum hat zwar gezeigt, dass die Bürger den Parteien und Verbänden nicht vorbehaltlos folgen. Eine ‚antipolitische‘, populistische Alternative, wie etwa die ‚Fünf-Sterne-Bewegung‘ in Italien, ist in Luxemburg aber nicht in Sicht. Am plausibelsten scheint daher die Schlussfolgerung, dass wir es weder mit einer Krise noch einer Erneuerung, sondern vor allem mit einem Formwandel zu tun haben.

Was wir beobachten, ist demnach ein schleichender, mehrschichtiger Transformationsprozess. Ein demokratisches System, das einst in sich stimmig und aus einem Guss zu sein schien, entwickelt sich nach und nach in verschiedene Richtungen auseinander. Einige Elemente (z. B. die Parteiidentifikation) treten in den Hintergrund, ohne darum zu verschwinden oder überflüssig zu werden, andere Elemente (z. B. Formen der Online-Partizipation) bilden sich heraus, ohne aber funktionale Äquivalente zu bieten. Die Funktionsweise der Demokratie wird komplexer und bisweilen in sich widersprüchlich. Keime einer partizipativen Streitkultur treffen auf Strategien der Entpolitisierung, und Teilhabemöglichkeiten unterscheiden sich zunehmend von Politikfeld zu Politikfeld. Während Verfassungsfragen und sozio-kulturelle Fragen wie das Verhältnis von Staat und Kirche als potenzielle Gegenstände von Referenden gehandelt werden, scheint es kaum noch vorstellbar, dass auch harte wirtschafts- und finanzpolitische Grundsatzfragen den Bürgern vorgelegt würden, so wie man es 1919 mit der Wirtschaftsunion getan hatte. Stattdessen werden diese zunehmend privaten Consulting-Firmen vorgelegt, deren Vertreter schon 2013 bei den Koalitionsverhandlungen mit am Tisch saß.58

Welche Richtung diese Entwicklung schlussendlich nimmt, ist schwer vorherzusagen. Plausibel vermuten lässt sich allenfalls, dass die Experimente mit Online-Partizipation und Referenden, die ich in diesem Artikel untersucht habe, trotz gewisser Frustrationserfahrungen langfristig die Ansprüche an Mitwirkung weiter befördern werden. Meinungsbildungs- und Repräsentationsprozesse werden in manchen Politikbereichen dynamischer, risikoreicher, vielleicht auch ‚irrationaler‘, in anderen aber vermutlich schon aufgrund der wachsenden Internationalisierung ← 355 | 356 → und Europäisierung zunehmend demokratischer Mitwirkung entzogen. Die in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts in Luxemburg einstudierte Routine, bei der in kleinen, semi-öffentlichen Zirkeln von Partei- und Verbandsvertretern ein Kompromiss gesucht wird, den alle anerkennen, weil er halbwegs den sozialen Kräfteverhältnissen entspricht, wird so oder so in Zukunft immer schwerer aufrechtzuhalten sein.


1 Fischbach, Marc (Ombudsmann), Rapport d’activité du 1er octobre 2008 au 30 septembre 2009, Luxemburg, S. 10.

2 Regierungsprogramm 2013, URL: http://www.gouvernement.lu/3322796/Programme-gouvernemental.pdf, S.6. [Stand am 10.7.2016].

3 Siehe z. B.: Rede zum Nationalfeiertag, in: Luxemburger Wort, 22.6.2015, URL: http://www.wort.lu/de/politik/rede-zum-nationalfeiertag-bettel-referendum-laesst-mich-nicht-kalt-558829390c88b46a8ce5bbe2 [Stand am 10.7.2016].

4 Manin, Bernard, The Principles of Representative Government, Cambridge 1997.

5 Mair, Peter, Ruling the Void. The Hollowing of Western Democracy, London 2013, S. 44.

6 Siehe zur Niedergangsthese kritisch: Wiesendahl, Elmar, Mitgliederparteien am Ende? Eine Kritik der Niedergangsdiskussion, Wiesbaden 2006.

7 Angaben der Parteien auf ihren Internetseiten, URL: http://ww.csv.lu, http://www.lsap.lu, http://www.dp.lu [Stand am 14.3.2016].

8 Die Zahl von 246.974 Wahlberechtigten für das Jahr 2015 entnehme ich: Le Site officiel des élections aux Grand-Duché de Luxembourg, URL: http://www.elections.public.lu/fr/actualites/2015/07-resultats/index.html [Stand am 14.3.2016].

9 Die Daten stammen von: Niedermayer, Oskar, Parteimitglieder in Deutschland, Version 2014, Arbeitshefte aus dem Otto-Stammer-Zentrum, Nr. 21, Berlin 2014, ferner Angaben des Bundeswahlleiters, URL: http://www.bundeswahlleiter.de [Stand am 14.3.2016].

10 Die Zahlen für Österreich haben Lücken und sind teilweise geschätzt. Siehe: Statista – Das Statistik-Portal, Mitgliederzahlen der politischen Parteien in Österreich 2014, URL: http://de.statista.com/statistik/daten/studie/288668/umfrage/mitgliederzahlen-der-politischen-parteien-in-oesterreich [Stand am 26.6.2015]. Berechnung des Organisationsgrads auf Grundlage der Wahlberechtigten für die Nationalratswahl von 2013.

11 Fehlen, Fernand, Wahlsystem und Politische Kultur, in: forum 332 (Sept. 2013), S. 41–46, hier S. 42.

12 Die genauen Angaben finden sich in der von einem Forscherteam der Universität Luxemburg unter Leitung von Philippe Poirier angefertigten Studie, Les élections législatives de 2013 et européennes de 2014 au Grand-Duché de Luxembourg, Luxemburg 2015, S. 580.

13 Poirier, Les élections législatives (wie Anm. 12), S. 298.

14 Hausman, Pierre, Les valeurs politiques. Déclin ou continuité?, in: Cahiers du CEPS/INSTEAD 17 (2011), S. 18.

15 Daten nach: International IDEA, Voter turnout data for Luxembourg, URL: http://www.idea.int/vt/countryview.cfm?CountryCode=LU [Stand am 14.3.2016].

16 Poirier, Les élections législatives (wie Anm. 12), S. 242.

17 Europäische Kommission, Industrial Relations in Europe 2014, Luxemburg 2015, S. 20.

18 Nach eigenen Angaben hat der OGBL über 72.000 Mitglieder, die zweitgrößte Gewerkschaft LCGB 42.000 Mitglieder. Quelle: OGBL, Gewerkschaft Nr. 1 in Luxemburg, URL: http://www.ogbl.lu/de/nous-connaitre/introduction/syndicat-numero-1-au-luxembourg/ [Stand am 14.3.2016], sowie LCGB, Der LCGB stellt sich vor, URL: http://lcgb.lu/de/le-lcgb-se-presente/ [Stand am 14.3.2016].

19 Europäische Kommission, Industrial Relations (wie Anm. 17), S. 25.

20 Siehe Kalmes, Albert, Café Koler. Bürgerbeteiligung im Rahmen des Erstellens des Gemeindeentwicklunsplanes (PDC) am Beispiel der Ortschaft Kahler, in: forum 323 (Nov. 2012), S. 40–41.

21 Art. 35 des Gemeindegesetzes von 1988 sieht ‚konsultative‘ Referenden in Kommunalangelegenheiten vor, entweder durch Beschluss des Gemeinderats oder auf Antrag eines Fünftels (in kleineren Gemeinden: eines Viertels) der Wähler. In der Praxis kommt das Instrument insbesondere bei Gemeindefusionen zur Anwendung.

22 Cloos, Michelle, Die Bürger sollen uns über die Schulter schauen, in: Tageblatt, 20.3.2014, URL: http://www.tageblatt.lu/nachrichten/luxemburg/story/15517767 [Stand am 10.7.2016].

23 Im März 2015 wurde das Petitionsrecht dahingehend überarbeitet, dass für das Quorum nun auch ‚offline‘ abgegebene Unterschriften angerechnet werden. Siehe Mémorial A, Nr. 54, 25.3.2015, S. 1064–65.

24 Riehm, Ulrich / Böhle, Knud / Lindner, Ralf, Elektronische Petitionssysteme. Analysen zur Modernisierung des parlamentarischen Petitionswesens in Deutschland und Europa, Berlin 2013, S. 195, 197 und 200.

25 Die Daten entnehme ich dem ‚Rôle des pétitions’ auf der Webseite der Abgeordnetenkammer, URL: http://chd.lu/wps/portal/public/RolePetition [Stand am 27.3.2015].

26 Riehm u. a., Elektronische Petitionssysteme (wie Anm. 24), S. 208.

27 Gezählt wurden solche Petitionen, die am 27.3.2015 die Zeichnungsfrist erreicht hatten. Nicht mitgezählt wurden zudem Petitionen, die zurückgezogen wurden oder aufgrund eines offenkundig nicht ernst gemeinten oder ungeeigneten Inhalts nicht zur Unterschrift zugelassen wurden. Anderswo habe ich zwischenzeitlich eine Analyse veröffentlicht, die Daten bis Ende August 2015 berücksichtigt, siehe: Dormal, Michel, „Participation citoyenne, débat constructif, discussion éclairée?“ Online-Petitionen in Luxembourg, in: forum 355 (Okt. 2015), S. 27–29. Eine umfassende empirische Analyse des Luxemburger Petitionswesens hat unterdessen im Auftrag des Parlaments auch Raphael Kies von der Universität Luxemburg vorgelegt; im Januar 2016 wurden dem Auftraggeber die Ergebnisse vorgestellt, die endgültige Publikation steht derzeit noch aus.

28 Riehm u. a., Elektronische Petitionssysteme (wie Anm. 24), S. 208.

29 Habermas, Jürgen, Hat die Demokratie noch eine epistemische Dimension?, in: Ders., Politische Theorie, Band 4 der Studienausgabe, Frankfurt 2009, S. 87–139, hier S. 111.

30 Jungherr, Andreas / Jürgens, Pascal, E-Petitionen in Deutschland: Zwischen niedrigschwelligem Partizipationsangebot und quasi-plebiszitärer Nutzung, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 42 (2011), S. 523–537, hier S. 524.

31 So beispielsweise bei der Petition Nr. 333 gegen die Tram. Siehe Graf, Richard, Petition 333: ‚Nicht per se gegen die Tram‘, in: woxx 1269, 30.5.2014, S. 6–7, URL: http://www.woxx.lu/7394/ [Stand am 10.7.2016].

32 Angel, David, Studienhilfen: Ohne Druck kein Dialog, in: woxx, 1272, 20.6.2014, S. 4, http://www.woxx.lu/7431/ [Stand am 10.7.2016].

33 Riehm, Ulrich u. a., Bürgerbeteiligung durch E-Petitionen. Analysen von Kontinuität und Wandel im Petitionswesen, Berlin 2009, S. 42.

34 Agnoli, Johannes, Die Transformation der Demokratie und verwandte Schriften, Hamburg 2004, S. 71.

35 Siehe auch meinen Beitrag zur Einführung der Verhältniswahl im vorliegenden Band.

36 Als, Nicolas / Philippart, Robert, La Chambre des Députés. Histoire et lieux de travail, Luxemburg 1994, S. 421.

37 Meyers, Paul-Henri, Le cheminement historique, les objectifs et la portée de la révision constitutionnelle, in: Institut Grand-Ducal, Actes de la Section des Sciences Morales et Politiques 14 (2011), S. 185–196.

38 Meyers, Paul-Henri, Proposition de révision portant modification et nouvel ordonnancement de la Constitution, 2009, Doc. Parl. 6030/00.

39 Zitiert nach Meyers, Proposition (wie Anm. 38), S. 3.

40 Meyers, Le cheminement historique (wie Anm. 37), S. 192–194.

41 Meyers, Le cheminement historique (wie Anm. 37), S. 191.

42 So die Analyse von Heuschling, Luc, Débats et non-débats constitutionnels au Luxembourg. Une topologie critique, in: forum 321 (Sept. 2012), S. 39–44, hier S. 42.

43 Schmit, Laurent, „Approuvez-vous l’idée …?“, in: forum 349 (März 2015), S. 27–28, hier S. 27.

44 Das Parlament beschäftigte sich am 7. und am 8. Mai 1868 gerade mal zwei Nachmittage lang mit der neuen Verfassung. Eine inhaltliche Diskussion über Sinn und Ziel der Reform gab es im Plenum nicht.

45 Heuschling, Débats et non-débats (wie Anm. 42); ferner: Pauly, Michel / Schmit, Laurent, Plädoyer für eine Verfassungsdebatte, in: forum 321 (Sept. 2012), S. 37–38.

46 Siehe Regierungsprogramm 2013 (wie Anm. 2), S. 6.

47 80,8% stimmten gegen das Wahlrecht ab 16 Jahren,78% gegen das Ausländerwahlrecht, und 70% gegen eine Begrenzung der Ministermandate. Quelle: Le Site officiel des élections aux Grand-Duché de Luxembourg, URL: http://www.elections.public.lu/fr/actualites/2015/07-resultats/index.html [Stand am 10.7.2016].

48 Dazu ausführlicher Dormal, Michel, Über den Volkswillen. Anmerkungen zur Legitimität des Referendums, in: forum 346 (Dez. 2014), S. 16–19.

49 Abromeit, Heidrun, Nutzen und Risiken direkdemokratischer Instrumente, in: Offe, Claus (Hg.) Demokratisierung der Demokratie. Diagnosen und Reformvorschläge, Frankfurt 2003, S. 95–110, hier S. 100.

50 Zu den vorangegangenen Referenden siehe: Fayot, Ben, Les quatre référendums du Grand-Duché de Luxembourg, Luxemburg 2005.

51 Eine Ausnahme davon bildet seit 2003 der (noch nie dagewesene) Fall nach Art. 114 der Verfassung, demnach die zweite Parlamentsabstimmung über eine bereits in erster Abstimmung verabschiedete Verfassungsänderung durch ein Referendum ersetzt wird, wenn ein Quorum der Bürger dies verlangt.

52 Heuschling, Luc, Le discours sur la valeur consultative du référendum (Art. 51 § 7 Const.), Une déconstruction historique, Luxemburg 2015.

53 Abromeit, Nutzen und Risiken (wie Anm. 49), S. 101.

54 Abromeit, Nutzen und Risiken (wie Anm. 49), S. 101f.

55 Bumb, Christoph, Politologe kritisiert konzeptlose Politik, in: Luxemburger Wort, 17.4.2015, URL: http://www.wort.lu/de/politik/referendumsdebatte-politologe-kritisiert-konzeptlose-politik-5530d6830c88b46a8ce578af [Stand am 10.7.2016].

56 Der CSV Fraktionsvorsitzende brachte im Februar 2015 einen eigenen Gesetzesentwurf zur Liberalisierung des Staatsangehörigkeitsrechts im Parlament ein.

57 Dazu auch Dormal, Über den Volkswillen (wie Anm. 48), S. 19.

58 Steinwachs, Pascal, Kassensturz zum Auftakt, in: Letzebuerger Journal, 28.10.2013, URL: http://www.journal.lu/article/kassensturz-zum-auftakt/ [Stand am 10.7.2016].