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Teilhabe braucht Rehabilitation

Blicke zurück in die Zukunft

Edited By Helga Seel

Die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e. V. (BAR) ist der Zusammenschluss der Rehabilitationsträger. Seit 1969 fördert sie im gegliederten Sozialleistungssystem die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen. Die BAR koordiniert und unterstützt das Zusammenwirken der Reha-Träger, vermittelt Wissen und arbeitet mit an der Weiterentwicklung von Rehabilitation und Teilhabe. Ihre Mitglieder sind die Träger der Gesetzlichen Renten-, Kranken- und Unfallversicherung, die Bundesagentur für Arbeit, die Bundesländer, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen, die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Kassenärztliche Bundesvereinigung sowie die Sozialpartner.

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50 Jahre Reha-bezogene Sozialgesetzgebung1

50 Jahre Reha-bezogene Sozialgesetzgebung1

von Dr. Thomas Stähler und Wofa Abdelkader, Fachreferenten Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e. V. (BAR)

Einleitung

Nach wie vor aktuell ist das historisch gewachsene gegliederte Sozialleistungssystem. Unterschiedliche Sozialleistungen und verschiedene Leistungsträger bedingen vor allem eine verbesserte Koordination der Leistungen und verbesserte Kooperation der Rehabilitationsträger. Handlungsleitend muss dabei sein, dass die nach dem individuellen Bedarf des Menschen mit (drohender) Behinderung erforderlichen Leistungen nahtlos ineinandergreifen.

Bedeutsame Gesetzgebungsschritte auf Bundesebene sind vor diesem Hintergrund im Rückblick insbesondere das Bundesteilhabegesetz (BTHG), die UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK), das Neunte Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX) und das Reha-Angleichungsgesetz (RehaAnglG). Vorgenannte Rechtsentwicklung macht deutlich, dass Zusammenarbeit der Rehabilitationsträger untereinander, aber auch mit den weiteren Akteuren im Leistungsgeschehen zu einer immer konkreter formulierten Anforderung geworden ist. Das zeigen namentlich die Vorschriften des neuen SGB IX.

Zentral im Fokus steht somit das BTHG mit wesentlichen Änderungen im SGB IX, im Vordergrund hierbei die Stärkung von gesellschaftlicher Teilhabe und Selbstbestimmung von Menschen mit (drohender) Behinderung. An der Verwirklichung dieser Zielsetzung im Geist der UN-BRK zu arbeiten, ist zugleich Herausforderung und Aufgabe aller Akteure im Bereich der Rehabilitation und Teilhabe.

Rückblick

1969: Gründung der Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e. V. (BAR)

Die Gründung der BAR als „gemeinsame Plattform“ der Rehabilitationsträger auf Bundesebene erfolgt auf Initiative der Sozialpartner zur Sicherstellung und Gestaltung der Rehabilitation im Gesamtsystem der sozialen Sicherung, organisatorisch verankert zunächst bei der gesetzlichen Rentenversicherung (RV), namentlich beim Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR).

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1974: Reha-Angleichungsgesetz (RehaAnglG)

Mit diesem Gesetz wird eine verbesserte Zusammenarbeit der Reha-Träger sowie ein zügiges und nahtlos ablaufendes Reha-Verfahren angestrebt. Das RehaAnglG soll eine bessere Orientierung des behinderten Menschen im gegliederten System der Rehabilitation ermöglichen. Zentrales Element hierbei ist zum Beispiel der mit dem Gesetz eingeführte „Gesamtplan zur Rehabilitation“ gewissermaßen als Vorläufer des – später gesetzlich verankerten – Teilhabeplans. Auch wird die Gesamtvereinbarung als Vorläufer der – später mit dem SGB IX eingeführten – Gemeinsamen Empfehlungen als Übereinkunft zwischen den Rehabilitationsträgern zur Verbesserung der Kooperation und Koordinierung der Leistungen eingeführt.

1974: Schwerbehindertengesetz

Das Schwerbeschädigtengesetz aus dem Jahr 1953 wird durch das Gesetz zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts vom 24. April 1974 in Schwerbehindertengesetz umbenannt und mit Änderungen übertragen. Eine Novellierung erfolgt 1986. Mit der Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabeverordnung (SchwbAV) 1988 macht der Verordnungsgeber späterhin von der Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung in § 11 Abs. 3 (vorm. § 8 Abs. 4) Gebrauch. Zum 1. Juli 2001 wird das Schwerbehindertengesetz Bestandteil des SGB IX beziehungsweise geht in dieses über.

1976: SGB I (Allgemeiner Teil)

Mit der Einführung des Ersten Buches Sozialgesetzbuch ist das vorrangige Ziel verbunden, ein einheitliches Gesetzgebungswerk für alle wesentlichen Bereiche der sozialen Sicherung zu erhalten. Das SGB I leitet als erstes von ursprünglich zehn vorgesehenen Büchern des Sozialgesetzbuches den Einstieg in eine sukzessive Ablösung der Reichsversicherungsordnung (RVO) ein.

1977: SGB IV (Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung)

Das SGB IV enthält Bestimmungen insbesondere für die gesetzliche Krankenversicherung (GKV), die gesetzliche Unfallversicherung, die gesetzliche Rentenversicherung einschließlich der Alterssicherung der Landwirte sowie die soziale Pflegeversicherung. Teilweise gelten die Vorschriften auch für die Arbeitsförderung, die Sozialhilfe und – mit Inkrafttreten des SGB II im Jahr 2005 ebenso – für die Grundsicherung für Arbeitsuchende. Das SGB IV regelt keinen eigenen Leistungsbereich, sondern zieht gemeinsame, für die gesamte Sozialversicherung geltende Bestimmungen „vor die Klammer“, zum Beispiel allgemeine Definitionen für Arbeitsentgelt, Beschäftigung oder Regelungen für die Organisation der Selbstverwaltung.

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1981: SGB X (Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz)

Das SGB X regelt das sozialrechtliche Verwaltungsverfahren, den Schutz der Sozialdaten sowie die Zusammenarbeit der Sozialleistungsträger untereinander und ihre Rechtsbeziehungen zu Dritten.

Ab 1989: Trägerspezifische einzelne Bücher des Sozialgesetzbuches („Leistungsgesetze“)

Erstmals im Sozialgesetzbuch wird 1989 im SGB V das Leistungsrecht der gesetzlichen Krankenkassen, auch als Träger von Leistungen zur medizinischen Rehabilitation, geregelt. Neuregelungen für die anderen Rehabilitationsträger folgen in den Jahren danach, im Einzelnen: SGB VIII (betreffend Kinder- und Jugendhilfe, 1990/1991), SGB VI (betreffend Gesetzliche Rentenversicherung, 1992), SGB VII (betreffend Gesetzliche Unfallversicherung, 1997), SGB III (betreffend Arbeitsförderung, 1998), SGB II (betreffend Grundsicherung für Arbeitssuchende, 2005), SGB XII (betreffend Sozialhilfe, 2005).

1990: Wiedervereinigung und Einigungsvertrag

In den Jahren nach der Wiedervereinigung sind die deutsche Sozial- und Gesundheitspolitik und mithin auch das Reha-Geschehen in einen langwierigen Prozess des Zusammenführens zweier vollkommen verschiedener Systeme eingebunden. Der Staatsvertrag vom 18. Mai 1990 überträgt im Wesentlichen das westdeutsche Sozialrechts- und Institutionsmodell auf die neuen Bundesländer. Die von den Rehabilitationsträgern, insbesondere der gesetzlichen Rentenversicherung, erbrachte Aufbauarbeit im Beitrittsgebiet wird auch durch Koordinierungs- und Schulungsmaßnahmen der BAR begleitet.

1994: Erweiterung des Benachteiligungsverbotes im Grundgesetz

Mit Satz 2 wird in Art. 3 Abs. 3 GG das Benachteiligungsverbot wegen einer Behinderung in die Verfassung aufgenommen und damit nachfolgende Änderungen zum Beispiel in Bezug auf die Verpflichtung zur Herstellung von Barrierefreiheit in gesetzlichen Bestimmungen angestoßen.

1995: SGB XI (Soziale Pflegeversicherung)

Mit dem SGB XI wird die Pflegeversicherung als neuer eigenständiger Zweig der Sozialversicherung (außerhalb des Systems der Rehabilitation) eingeführt. Mit den Pflegestärkungsgesetzen (PSG I-III) 2015 bis 2017 soll fortschreitend die Situation von Pflegebedürftigen, Angehörigen sowie Menschen, die in der Pflege arbeiten, verbessert werden. Kontinuierlich weiter gestärkt werden soll zugleich der Grundsatz „Reha vor Pflege“, zum Beispiel durch stärkere Berücksichtigung der Rehabilitation bei der Begutachtung.

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1996/1997: Wachstums- und Beschäftigungsförderungsgesetz (WFG)

Das WFG tritt im Wesentlichen am 1. Januar 1997 in Kraft. Die Vorschriften enthalten für die gesetzliche Rentenversicherung unter anderem eine Begrenzung der Reha-Ausgaben. Dieser sogenannte Reha-Deckel orientiert sich an den Entwicklungen der Bruttolöhne und -gehälter. (Hinweis: Infolge Einführung des RV-Leistungsverbesserungsgesetzes im Jahr 2014 wird bei der jährlichen Anpassung des Reha-Budgets neben der voraussichtlichen Lohnentwicklung nunmehr zusätzlich die demografische Entwicklung berücksichtigt.)

2000: GKV-Gesundheitsreformgesetz

Durch das GKV-Gesundheitsreformgesetz werden Gesundheitsförderung, Prävention und Rehabilitation gestärkt. Hervorzuheben sind hierbei die Förderung von Selbsthilfegruppen und Patientenberatungsstellen sowie Leistungsverbesserungen in der Rehabilitation der GKV. Im Zusammenwirken mit dem GKV-Modernisierungsgesetz aus dem Jahr 2004 werden zudem Grundlagen für die Integrierte Versorgung geschaffen.

2001: SGB IX (Rehabilitation und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen)

Mit dem SGB IX, durch das vor allem das vormalige Schwerbehindertengesetz und RehaAnglG abgelöst werden, wird erstmals trägerübergreifend ein Gesetz geschaffen, das für alle Rehabilitationsträger einheitlich geltende Rechtsvorschriften zur Rehabilitation und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen enthält. Die Sozial- und Jugendhilfeträger werden hierbei in den Kreis der Rehabilitationsträger aufgenommen. Zu den Neuerungen des SGB IX zählt auch die Fortführung des Grundanliegens der Gesamtvereinbarung in „verstärkter“ Form der mit besonderem Rechtscharakter versehenen Gemeinsamen Empfehlungen, ferner die mit dem SGB IX eingeführte Leistungsform des persönlichen Budgets (seit 2008 als bundesweite Rechtsanspruchsleistung) sowie die trägerübergreifende Verankerung der stufenweisen Wiedereingliederung (leistungsrechtlich für die GKV zuvor schon und weiterhin verankert in § 74 SGB V), ebenso die Aufnahme von Rehabilitationssport und Funktionstraining als ergänzende Leistung.

2002: Behindertengleichstellungsgesetz (BGG)

Das BGG regelt die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen im Bereich des öffentlichen Rechts (soweit der Bund zuständig ist) und ist ein wichtiger Teil der Umsetzung des Benachteiligungsverbotes aus Art. 3 Abs. 3 S. 2 GG. Wesentlich ist die aus dem BGG resultierende Verpflichtung zur Herstellung von Barrierefreiheit (§ 4) – eine Thematik, der sich auch die BAR verstärkt und weiter annimmt.

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2004: Novellierung des SGB IX

Durch Art. 1 des Gesetzes zur Förderung der Ausbildung und Beschäftigung schwerbehinderter Menschen wird unter anderem mit dem geänderten § 84 (jetzt: § 167) Abs. 2 SGB IX die Verpflichtung von Arbeitgebern zur Durchführung eines Betrieblichen Eingliederungsmanagements (BEM) bei länger erkrankten Beschäftigten eingeführt.

2006: Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz (AGG),

umgangssprachlich auch „Antidiskriminierungsgesetz“

Das AGG ist das einheitliche zentrale Regelungswerk in Deutschland zur Umsetzung von vier europäischen Antidiskriminierungsrichtlinien, die seit dem Jahr 2000 erlassen worden sind. Benachteiligungen im Sinne dieses Gesetzes entgegenzuwirken, ist letztlich auch eine der Zielsetzungen von Rehabilitationsleistungen für Menschen mit Behinderungen.

2006: Verabschiedung UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK)// 2009: Ratifizierung und Inkrafttreten UN-BRK

Zur vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe von Menschen mit Behinderungen („Inklusion als Menschenrecht“) sieht die UN-BRK insbesondere angemessene Vorkehrungen als spezifische auf den Einzelfall bezogene Maßnahmen, so die Feststellung und Beseitigung von Zugangshindernissen und -barrieren, vor. Als Völkerrecht im Rang einfachen Bundesrechts hat die UN-BRK unmittelbare Rechtswirkungen auch in Deutschland, Umsetzungen erfolgen im Rahmen des Nationalen Aktionsplans (NAP) der Bundesregierung und der Aktionspläne von Landesregierungen sowie auch der Rehabilitationsträger (zum Beispiel Deutsche Rentenversicherung, Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung).

2007: GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz (GKV-WSG)

Mit diesem – als Erweiterung des Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Modernisierungsgesetz - GMG) – verfolgt der Gesetzgeber eine Stärkung von Wettbewerb, Qualität und Wirtschaftlichkeit in der gesetzlichen Krankenversicherung. Über das GKV-WSG neu errichtet und rechtlich ausgestaltet wird der GKV-Spitzenverband, der ab 1. Juli 2008 die ihm im SGB V zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen hat (§ 217f SGB V) und zugleich als Spitzenverband Bund der Pflegekassen fungiert (§ 53 SGB XI). In das SGB IX wird neu eingefügt, dass die Spitzenverbände der Rehabilitationsträger im Rahmen der BAR grundsätzliche Anforderungen an ein einrichtungsinternes Qualitätsmanagement sowie ein einheitliches, unabhängiges Zertifizierungsverfahren zu vereinbaren haben (§ 20 Abs. 2a SGB IX a. F., jetzt: § 37 Abs. 3 SGB IX). Im spezifischen Recht der GKV (§ 11 Abs. 4 SGB V) wiederum wird überdies das Versorgungs-/←105 | 106→Entlassmanagement zur Unterstützung des Übergangs von – in der Regel – Krankenhausbehandlung in die Anschlussversorgung neu eingeführt.

2008: BAR wird rechtsfähiger eingetragener Verein

2008: Gesetz zur Einführung der Unterstützten Beschäftigung

Mit dieser Neueinführung im SGB IX wird der Grundsatz „Erst platzieren, dann qualifizieren“ hervorgehoben und damit der Grundsatz, dass Qualifikation (möglichst) unmittelbar am Arbeitsplatz erfolgen soll.

2008: Unfallversicherungsmodernisierungsgesetz (UVMG)

Mit der gesetzlich eingeleiteten Neuorganisation der gesetzlichen Unfallversicherungsträger geht eine deutliche Reduzierung der Trägerzahl einher. Zugleich erfolgt mit der Umbenennung des Hauptverbandes der gewerblichen Berufsgenossenschaften (HVBG) und des mit ihm zusammengeschlossenen Bundesverbandes der Unfallkassen in „Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung“ (DGUV) auch eine Stärkung dieses Dachverbandes auf Bundesebene.

2011: Novellierung des SGB II

Damit im Wesentlichen aufgegriffen wird das komplexe Wechselspiel zwischen der Bundesagentur für Arbeit und den Jobcentern (vormals ARGE – Arbeitsgemeinschaft SGB II – vor Inkrafttreten des Art. 96e GG): Letztere fungieren als gemeinsame Einrichtungen der Bundesagentur für Arbeit und eines kommunalen Trägers oder als Einrichtungen eines hierfür zugelassenen kommunalen Trägers. Auch den Jobcentern obliegt die Erkennung möglicher Rehabilitationsbedarfe sowie die Hinwirkung auf eine Antragstellung beim voraussichtlich zuständigen Rehabilitationsträger (vgl. § 9 Abs. 4 SGB IX n. F.).

2015: Präventionsgesetz (PrävG)

Mit dem PrävG wird unter anderem das Ziel verfolgt, den Präventionsansatz als ein Grundprinzip verstärkt in Rehabilitationsleistungen zu integrieren, indem diese rechtzeitig angeboten und eingeleitet werden. Am 19. Februar 2016 werden von der mit dem PrävG etablierten Nationalen Präventionskonferenz (NPK) bundeseinheitliche trägerübergreifende Rahmenempfehlungen (Bundesrahmenempfehlungen) verabschiedet, die auch entsprechende Bezüge zur Rehabilitation aufweisen. Ein erster nationaler Präventionsbericht wird für 2019 vorgesehen.

2015: GKV-Versorgungsstärkungsgesetz (GKV-VSG)

Ziel des Gesetzes ist unter anderem die Förderung innovativer Versorgungsformen, die mit dem GKV-Versorgungsstrukturgesetz 2012 vorbereitet worden sind. ←106 | 107→Umfassend reformiert wird das – grundsätzlich auch für Rehabilitationseinrichtungen geltende – Entlassmanagement. Einher geht dies mit einer gesetzlichen Beauftragung des GKV-Spitzenverbandes, der Kassenärztlichen Bundesvereinigung und der Deutschen Krankenhausgesellschaft e. V. zum Abschluss eines entsprechenden Rahmenvertrages (dieser ist ab 1. Oktober 2017 für die Krankenhäuser verbindlich) sowie einer Konkretisierung der Anforderungen an ein Entlassmanagement. Übergeordnetes Ziel des mit dem GKV-Versorgungsstärkungsgesetz ebenfalls eingeführten Innovationsfonds des Gemeinsamen Bundesausschusses ist eine qualitative Weiterentwicklung der Versorgung in der gesetzlichen Krankenversicherung.

2016: Bundesteilhabegesetz (BTHG)

Vor dem Hintergrund der UN-BRK wird im Jahr 2016 das BTHG verabschiedet, dieses tritt zum 1. Januar 2017 in Kraft. Mit dem BTHG wird das SGB IX neugestaltet, einschließlich einer Einfügung des Rechts der Eingliederungshilfe als neuen Teil 2. Die Änderungen sollen stufenweise bis zum 1. Januar 2023 in Kraft treten. Wesentliche Neuerungen durch das BTHG betreffen unter anderem auch eine weitere Stärkung der Kooperation der Leistungsträger und der Koordinierung der Leistungen zur Rehabilitation und Teilhabe. Übergeordnete Zielsetzung ist, eine Einheitlichkeit des Verfahrens der Bedarfsermittlung, der Zuständigkeitsklärung und Teilhabeplanung zugunsten der Menschen mit (drohenden) Behinderungen und Leistungen „wie aus einer Hand“ sicherzustellen. Dem dient auch die Herstellung von mehr Verbindlichkeit und Gleichwertigkeit in der Leistungserbringung. Wesentlich hierfür ist der im neugefassten SGB IX festgeschriebene Vorrang der die Einleitung von Teilhabeleistungen, Bedarfserkennung und -ermittlung sowie Leistungskoordinierung betreffenden Kapitel (Teil 1 - Kap. 2 bis 4) gegenüber den trägerspezifischen Leistungsgesetzen (vgl. § 7 Abs. 2). Über die bereits bisher im SGB IX benannten Aufgaben hinaus sind mit dem BTHG weitere zentrale von der BAR wahrzunehmende Aufgaben in einem eigenen Kapitel (Kap. 8) des SGB IX festgeschrieben.

2017: Flexirentengesetz

Wesentliche Änderungen ergeben sich infolge dieses Gesetzes im SGB VI in Bezug auf Leistungen zur Prävention, zur Rehabilitation und Teilhabe von Kindern und Jugendlichen sowie zur Nachsorge. Bisherige Ermessensleistungen werden insoweit nunmehr zu Pflichtleistungen, das heißt, sie sind bei Bestehen ←107 | 108→der Anspruchsvoraussetzungen durch den gesetzlichen Rentenversicherungsträger zu erbringen.

2018: Europäische Datenschutzgrundverordnung (EU-DSGVO)

Mit Wirkung zum 25. Mai 2018 wird die EU-DSGVO unmittelbar geltendes Recht in Deutschland und den weiteren EU-Mitgliedstaaten. Damit einher gehen Änderungen unter anderem im SGB X mit Auswirkungen auch auf die Rahmenbedingungen für die trägerübergreifende Zusammenarbeit in der Rehabilitation; zentral hierbei sind die Stichwörter „Erforderlichkeit zur Aufgabenerfüllung“, „Einwilligung“ und „Informationspflichten“ gegenüber den Betroffenen.

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1 Rechtsstand bis Ende 2018