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Teilhabe braucht Rehabilitation

Blicke zurück in die Zukunft

Edited By Helga Seel

Die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e. V. (BAR) ist der Zusammenschluss der Rehabilitationsträger. Seit 1969 fördert sie im gegliederten Sozialleistungssystem die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen. Die BAR koordiniert und unterstützt das Zusammenwirken der Reha-Träger, vermittelt Wissen und arbeitet mit an der Weiterentwicklung von Rehabilitation und Teilhabe. Ihre Mitglieder sind die Träger der Gesetzlichen Renten-, Kranken- und Unfallversicherung, die Bundesagentur für Arbeit, die Bundesländer, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen, die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Kassenärztliche Bundesvereinigung sowie die Sozialpartner.

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Von der Sonderwelt zum selbstbestimmten Leben: Herausforderungen der Eingliederungshilfe von 1947 bis 2027

Von der Sonderwelt zum selbstbestimmten Leben: Herausforderungen der Eingliederungshilfe von 1947 bis 2027

von Matthias Münning, Vorsitzender Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe (BAGüS)

Rehabilitation ist ein weites Feld. In der Alltagssprache verbindet man damit vielleicht einen vorübergehenden kurzen Zeitraum, der der Wiederherstellung der Arbeitskraft dient oder das Thema Drogenrehabilitation und die mangelnde Motivation, diese zu absolvieren: „They tried to make me go to rehab, I said, no, no, no“ (Amy Winehouse). Eher entfernt liegt der Gedanke, dass dieser Begriff auch zu tun hat mit Menschen, die für lange Zeit, sehr häufig für die Zeit ihres Lebens geistig oder psychisch so erheblich eingeschränkt sind, dass sie auf dauerhafte Unterstützung angewiesen sind. Der Gesetzgeber formuliert es so: Sie sind wesentlich in ihrer Fähigkeit eingeschränkt, an der Gesellschaft teilzuhaben.

Und doch schreibt die grundlegende Vorschrift der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen (UN-BRK) in Artikel 26 „Habilitation und Rehabilitation“ im Absatz 1 vor, dass die Vertragsstaaten wirksame und geeignete Maßnahmen treffen, Menschen mit Behinderungen in die Lage zu versetzen, ein Höchstmaß an Unabhängigkeit, umfassende körperliche, geistige, soziale und berufliche Fähigkeiten sowie die volle Einbeziehung und die volle Teilhabe an allen Aspekten des Lebens zu erreichen und zu bewahren. Wie auch bei den anderen Vorschriften der UN-BRK gilt dies für alle Menschen mit Behinderungen, eben auch solche, die erheblich in ihrer Teilhabefähigkeit eingeschränkt sind: Menschen mit schweren geistigen Beeinträchtigungen, Menschen mit schweren psychischen Störungen.

Diese Aufgabe wurde im deutschen Recht spätestens seit Inkrafttreten des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) im Jahre 1962 schlicht als Eingliederungshilfe bezeichnet. Damals noch in deutlicher und oft als diskriminierend empfundener Sprache, die an persönliche Eigenschaften anknüpfte: „blind“ oder „geistige Kräfte schwach entwickelt“. Schon damals, 1962, ausgestattet mit einem Rechtsanspruch: „Hilfe ist zu gewähren“. Allerdings, darauf ist hinzuweisen, sie ist nachrangig zu gewähren. Einerseits muss der Hilfebedarf also wesentlich sein, andererseits darf es keinen vorrangigen Leistungsträger geben. Durch diese gesetzliche Regelung entsteht eine merkwürdige, aber dennoch durchdachte ←127 | 128→Zuweisung einer Zuständigkeit, Leistungen der Rehabilitation oder doch besser Habilitation zu gewähren. Eingliederungshilfe ist also so etwas wie ein Ausfallbürge, wenn es „besonders dicke kommt“ und „jemand helfen“ muss.

Das gesamte staatliche Handeln ist mithin ausgerichtet, die Ziele der UN-BRK zu erreichen. Gibt es aber keine gesonderte Zuweisung an einen Handlungsträger, so bleibt immer noch eine Auffangzuständigkeit. Diese ist allerdings eng begrenzt auf Personen, die einen wesentlichen Bedarf haben.

Wie in anderen Bereichen der Hilfe in Notfällen auch ist diese Hilfe zunächst von örtlichen Gemeinschaften angenommen worden. Die Armenfürsorge ist Kern der kommunalen Fürsorge. Schon im 19. Jahrhundert allerdings entwickeln sich regionale Organisationsformen, um die Hilfen zu gewähren. Anders als bei den anderen allgemeinen Lebensrisiken wie Alter, Gesundheit und Arbeitslosigkeit entwuchsen daraus aber keine bundesunmittelbaren Körperschaften. Es bleibt bei einer föderalen, von den Ländern wahrgenommenen Verwaltungsaufgabe. Auf Bundesebene bleibt es ein freiwilliger Zusammenschluss: die „Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe und Eingliederungshilfe“, kurz BAGüS. Sie ist die Klammer für diesen Reha-Bereich.

Kurz nach dem Krieg im Jahre 1947, dem Jahr, in dem die BAGüS als „Arbeitsgemeinschaft der Landesfürsorgeverbände der vereinigten Westzonen“ gegründet wurde, in einer Zeit, in der die Kriegsgräuel noch in unmittelbarer Erinnerung lagen, in der es eine Vielzahl von Kriegsopfern und körperlich sowie seelisch beeinträchtigten Menschen gab, die mit ihren erheblichen Verletzungen am Leben vielleicht mehr schlecht als recht teilnahmen, war noch keine Rede von Rehabilitation. Nur für sehr wenige Menschen gab es Spezialeinrichtungen, genannt Landeskrankenhäuser, die aber durchaus nicht nur der Krankenhilfe, sondern auch der Verwahrung dienten. Sonderwelten, deren Schrecken heute bekannt sind.

2019 ist dies bittere Vergangenheit. Radikale Psychiatriekritik, die Transformation des Anstaltswesens und die Reform der Jugendwohlfahrt haben zu einer Ausprägung verschiedener Hilfeformen geführt. Krankenhäuser für psychisch erkrankte Menschen. Förderschulen für junge Menschen. Werkstätten für Menschen, die nicht oder noch nicht einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung nachgehen können. Wohngemeinschaften und Heime. Schließlich eine Vielzahl von ambulanten Diensten, die Menschen dabei unterstützen, etwa selbstständig zu wohnen oder einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung nachgehen zu können.

In den 1960er Jahren wird mit dem Begriff Eingliederungshilfe nur ein sehr kleiner Personenkreis erfasst. 1963 waren es rund 58.000 Menschen in Westdeutschland. Beginnend in den Siebzigerjahren mit der Einführung der ←128 | 129→Schulpflicht für alle Kinder sowie der Psychiatriereform erfährt der Personenkreis eine immer größere Ausweitung. Im Jahr 2018 erhalten über 900.000 Menschen Eingliederungshilfe. Und dennoch ist es immer noch ein kleiner Personenkreis, rund ein Prozent der Bevölkerung.

Eingliederungshilfe ist damit faktisch zu einem eigenen Zweig der Rehabilitation heran gewachsen. Klein im Vergleich mit den anderen Rehabilitationsträgern in Deutschland. Groß, wenn man die Aufwendungen betrachtet: Im Jahr 2017 betrugen die Ausgaben 18,7 Milliarden Euro. Das sind 51 Prozent der Gesamtaufwendungen für Rehabilitation und Teilhabe aller Rehabilitationsträger. Der nachrangige Ausfallbürge ist damit Marktführer.

Das Bundesteilhabegesetz zieht daraus die Konsequenz, nimmt die Eingliederungshilfe aus dem Recht der Sozialhilfe heraus und ordnet sie ab Beginn 2020 als eigenständiges Leistungsrecht. In den nächsten acht Jahren wird es gewaltige Herausforderungen geben, um das Ziel des Gesetzgebers anzustreben: „Selbstbestimmtes Leben für alle“.

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