Die Vollstreckung gegen die Verwaltung und die persönliche Verantwortlichkeit der Amtswalter

1. Stadthalle Wetzlar²⁰

Der Stadtverband der NPD begehrte die Überlassung der Stadthalle von der Stadt Wetzlar für die Durchführung einer Wahlkampfveranstaltung. Nachdem sich die Stadt Wetzlar weigerte, der NPD die Stadthalle zur Verfügung zu stellen, erwirkte der Stadtverband der NPD vor dem Verwaltungsgericht Gießen eine einstweilige Anordnung, durch welche die Stadt zur Überlassung der Stadthalle an den Stadtverband der NPD verpflichtet wurde. Diese wurde vom Verwaltungsgerichtshof Kassel bestätigt. Daraufhin drohte das Verwaltungsgericht Gießen auf Antrag des Stadtverbandes der NPD der Stadt Wetzlar zunächst ein Zwangsgeld in Höhe von 7500 Euro an, welches am Tag danach festgesetzt wurde. Ebenso wurde ein zweites Zwangsgeld in Höhe von 10.000 Euro angedroht. Am nächsten Tag befasste sich das Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer einstweiligen Anordnung mit dem Fall und gab der Stadt auf, den verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen Folge zu leisten. Die Stadt überließ der NPD die Stadthalle nicht, die NPD verlegte ihre Veranstaltung in ein Privathaus. Daraufhin wandte sich das Bundesverfassungsgericht schriftlich an die Rechtsaufsicht der Stadt Wetzlar, um diesen Fall aufzuklären. Entsprechend der Angaben der Rechtsaufsicht bestanden bei den Amtswaltern der Stadt Wetzlar „Fehlvorstellungen über die Bindungskraft richterlicher Entscheidungen und den noch verbleibenden Spielraum für eigenes Handeln“.

2. Luftreinhalteplan München²¹

Der oben bereits angesprochene Fall des Luftreinhalteplans für München beginnt im Jahr 2012, in dem der Freistaat Bayern²² vom Verwaltungsgericht München verurteilt wurde, den geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass die Immissionsgrenzwerte für NO2 schnellstmöglich eingehalten werden. Der Luftreinhalteplan wurde daraufhin 2014 (5. Fortschreibung) und 2015 (6. Fortschreibung) angepasst. 2016 leitete der Antragsteller mit Erfolg ein Vollstreckungsverfahren gegen den Freistaat Bayern ein, da auch mit der 6. Fortschreibung des Luftreinhalteplans eine schnellstmögliche Einhaltung der Grenzwerte nicht zu erwarten war. Gegen den Freistaat Bayern wurde durch Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs München 2017 die Festsetzung von Zwangsgeldern angedroht, soweit dieser keine Maßnahmen²³ zur Einführung von Verkehrsverboten ergreife. Nach dem Verwaltungsgerichtshof München sind Fahrverbote für Dieselfahrzeuge die allein verbleibende Möglichkeit, die Grenzwertüberschreitungen zu vermeiden. Nachdem der Freistaat Bayern nur unzureichende Maßnahmen ergriffen hatte, wurde ein erstes Zwangsgeld in Höhe von 4.000 Euro festgesetzt. Der Freistaat Bayern hat im Januar 2018 das Zwangsgeld an die Staatsoberkasse Bayern gezahlt. Später wurde ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 4.000 Euro aus dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshof München von 2017 gegen den Freistaat Bayern festgesetzt. Zwischenzeitlich entschied das Bundesverwaltungsgericht in einem anderen Verfahren, dass Verkehrsverbote für bestimmte Dieselfahrzeuge rechtmäßig angeordnet werden können. Ministerpräsident Söder bekräftigte weiterhin seinen Unwillen, Verkehrsverbote einzuführen. In einem weiteren Verfahren beantragte der Vollstreckungsgläubiger die Fortschreibung des Luftreinhalteplans durch Zwangshaft gegen die Staatsministerin für Umwelt, hilfsweise durch erneute Zwangsgelder, zu erzwingen. Der Verwaltungsgerichtshof München legte die Frage, ob die Einhaltung europarechtlicher Verpflichtungen durch Zwangshaft gegen Amtsträger erzwungen werden kann, dem Europäischen Gerichtshof vor. Der Europäische Gerichtshof stellte in seiner Antwort klar, dass allein auf Grundlage des europarechtlichen Effektivitätsgebots keine Maßnahmen ergriffen werden können, die keine gesetzliche Verankerung im nationalen Verfahrens- und Vollstreckungsrecht haben. Die Beurteilung der nationalen Vorschriften sei wiederum Aufgabe der nationalen Gerichte. Der Verwaltungsgerichtshof München musste darüber, ob nach dem nationalen Recht Zwangshaft angeordnet werden kann, nicht entscheiden, weil sich das Verfahren durch eine zwischenzeitliche 7. Fortschreibung des Luftreinhalteplans erledigt hatte. Auch die 7. Fortschreibung des Luftreinhalteplans (2019) enthält keine Verkehrsverbote und ist Gegenstand neuer gerichtlicher Auseinandersetzungen.

Die Staatsregierung des Freistaates Bayern weigert sich besonders beharrlich Gerichtsentscheidungen zur Luftreinhaltung in München anzuerkennen und umzusetzen. Diese ist jedoch nicht der einzige Schuldner, gegen den Vollstreckungsentscheidungen zur Fortschreibung von Luftreinhalteplänen ergangen sind. So haben die Verwaltungsgerichte auch für die Städte Wiesbaden, Darmstadt, Mainz, Stuttgart, Hamburg und Reutlingen Vollstreckungsverfahren eröffnet.²⁴

3. Abschiebung von Sami A²⁵

Für den tunesischen Staatsangehörigen Sami A²⁶, der keinen gültigen Aufenthaltstitel (mehr) für Deutschland besaß, wurde nach einer gerichtlichen Auseinandersetzung vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) durch Verwaltungsakt 2017 festgestellt, dass einer Abschiebung nach Tunesien ein Abschiebeverbot (§ 60 Abs. 2, 5 AufenthG 2004) entgegensteht. Einen Widerruf des Abschiebverbots hob das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen auf. Am 20.06.2018 widerrief das BAMF die Entscheidung über das Abschiebeverbot unter Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit erneut. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen stellte am 12.07.2018 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Widerrufsbescheid wieder her.²⁷ Am Tag darauf, den 13.07.2018, wurde Sami A. abgeschoben – wenige Stunden vor Zustellung des Beschlusses. Das BAMF hatte trotz Nachfrage des Gerichts den genauen Abschiebetermin wohl wegen des „außergewöhnlichen sicherheitsstrategischen und politischen Stellenwerts“²⁸ des Falles nicht mitgeteilt. Ein Hängebeschluss wurde daher mangels bekannter Dringlichkeit des Falles nicht erlassen. Nach Bekanntwerden der Abschiebung wurde vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen eine einstweilige Anordnung erwirkt, durch welche die Stadt Bochum verpflichtet wurde, Sami A. nach Deutschland zurückzuholen. Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat zur Durchsetzung der Rückholverpflichtung ein Zwangsgeld angedroht und später auch festgesetzt. Die Festsetzung des Zwangsgeldes durch das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat das Oberverwaltungsgericht Münster aufgehoben, da die Stadt Bochum alles in ihrer Macht Stehende unternommen habe, Sami A. zurückzuholen. Nach einer diplomatischen Zusicherung der Botschaft Tunesiens, Sami A. menschenrechtskonform zu behandeln, wurde der Beschluss zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung geändert und abgelehnt, der Widerruf des Abschiebeverbotes mithin bestätigt. Mangels eines fortbestehenden rechtswidrigen Zustands hob das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen die Rückholverpflichtung am 19.12.2018 auf. Sami A. wurde nicht nach Deutschland zurückgeholt.

1. Der Anwendungsbereich der Normen der Verwaltungsgerichtsordnung

Die Gerichtsordnungen enthalten für jene Fälle Vorschriften zur Zwangsvollstreckung. Die Zwangsvollstreckung ist zu verstehen als das Verfahren zur Verwirklichung von Gläubigeransprüchen im Wege staatlichen Zwangs.³¹ Wird eine Gerichtsentscheidung nicht beachtet, so stehen Zwangsmittel zur Verfügung, um diese zwangsweise durchzusetzen. Dass nicht nur privatrechtliche Ansprüche zwangsweise durchgesetzt werden können, sondern auch öffentlich-rechtliche Ansprüche, gibt die Verwaltungsgerichtsordnung mit den hier relevanten Normen der §§ 167 bis 172 VwGO vor. § 170 VwGO und § 172 VwGO normieren die Vollstreckung der Bürger gegen die Verwaltung. Während sich § 170 VwGO auf Fälle der Geldvollstreckung bezieht, erfasst § 172 VwGO verschiedene Fälle der Handlungsvollstreckung. § 172 VwGO sieht eine Vollstreckung durch ein Zwangsgeld gegen Behörden vor. Das allgemeine Regelungskonzept, nach dem in der Zwangsvollstreckung zwischen Geldvollstreckung und Handlungsvollstreckung unterschieden wird, greift § 172 VwGO jedoch nicht auf; dies wird später noch genauer betrachtet. Der Wortlaut der Norm zählt einzelne Vollstreckungstitel (insbesondere Verpflichtungsurteile) auf und bestimmt den Anwendungsbereich so nach einem alternativen Konzept. Einerseits wird in der Verwaltungsgerichtsordnung das Vollstreckungsrecht nur fragmentarisch geregelt,³² was an dem geringen Umfang der Normen von sechs Paragrafen gut erkennbar ist. Im Übrigen wird auf die Normen der Zivilprozessordnung verwiesen (§ 167 Abs. 1 VwGO). Andererseits fügen sich die Vollstreckungsnormen der Verwaltungsgerichtsordnung jedoch nicht ohne Weiteres in das subsidiär anwendbare System der Zivilprozessordnung ein, weil deren Strukturentscheidungen (Unterscheidung zwischen Geld- und Handlungsvollstreckung) nicht übernommen werden. Es wird daher untersucht, wie sich das System der Vollstreckung aus der Verwaltungsgerichtsordnung zum System der Zivilprozessordnung verhält und für welche Situationen der Gesetzgeber ein eigenes verwaltungsgerichtliches Vollstreckungssystem geschaffen hat.

Weiterhin stellt sich mit der Benennung einzelner Vollstreckungstitel in § 172 VwGO unweigerlich die Frage, ob nicht benannte Titel nach der Zivilprozessordnung vollstreckt werden sollen oder aufgrund übergeordneter Wertentscheidungen auch nach der Verwaltungsgerichtsordnung. Diese Wertentscheidungen, die es noch herauszuarbeiten gilt, haben den Gesetzgeber jedenfalls dazu bewogen, ein insgesamt schwächeres System der Zwangsvollstreckung in der Verwaltungsgerichtsordnung zu etablieren und die Verwaltung dadurch von übermäßigem Druck zu verschonen; als Zwangsmittel gibt es maximal ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR.

Darüber hinaus bleibt unklar, wie mit der Vollstreckung von Leistungsurteilen umgegangen wird. Die Leistungsklage ist in der Verwaltungsgerichtsordnung insgesamt nur vereinzelt geregelt und findet auch in § 172 VwGO keine ausdrückliche Erwähnung. Von besonderer Relevanz ist in diesem Zusammenhang die Vollstreckung der Änderung eines Luftreinhalteplans. Der Anspruch auf Erlass oder Änderung eines Luftreinhalteplans wird im Wege der Leistungsklage verfolgt, weil es sich bei einem Luftreinhalteplan nicht um einen Verwaltungsakt handelt, sondern dieser seiner Rechtsnatur nach einer Verwaltungsvorschrift ähnlich ist.³³ Der Luftreinhalteplan ist eine besondere Handlungsform der Verwaltung, der widerstreitende Interessen von Emittenten und Betroffenen ausgleichen und die Maßnahmen verschiedener Behörden koordinieren soll. Die Maßnahmen, welche auf Grundlage des Plans durch die Verwaltung ergriffen werden, können sowohl Verwaltungsakte, Realakte, als auch Maßnahmen der Normsetzung und Planung sein.³⁴ Die in einem Luftreinhalteplan unter anderem vorgesehenen Verkehrsbeschränkungen wie Umweltzonen oder Dieselfahrverbote werden nach § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG durch die zuständige Straßenverkehrsbehörde umgesetzt. Der Luftreinhalteplan ist damit ein spezifisch hoheitliches „Handlungsinstrument“³⁵, welches sich durch den umfassenden Planungsprozess, das hohe Maß an Komplexität und der steuernden und lenkenden Funktion deutlich von anderen Realakten als Form schlichten Verwaltungshandeln unterscheidet.

Die Bestimmung des Anwendungsbereichs von § 172 VwGO gehört aufgrund dieser Rahmenbedingungen „zu den umstrittensten Problemen der verwaltungsgerichtlichen Vollstreckung“.³⁶ Diese Arbeit wird einen Beitrag dazu leisten, den Anwendungsbereich des § 172 VwGO und des § 170 VwGO genau zu bestimmen.

In Teil 1 und Teil 2 der Arbeit wird die Rechtslage de lege lata betrachtet. Das folgende Kapitel 2 beginnt mit ideengeschichtlichen Grundlagen der Funktion der Zwangsvollstreckung und legt besonderen Wert auf die Besonderheiten einer Vollstreckung gegen die Verwaltung, was einen historischen Überblick über die Entwicklung des Rechts der Vollstreckung gegen die Verwaltung einschließt. Die zentrale Frage nach dem Anwendungsbereich der Normen der Verwaltungsgerichtsordnung für die Vollstreckung gegen die Verwaltung wird ausführlich in Kapitel 3 besprochen. Um das Vorgehen zu systematisieren, werden die anerkannten Auslegungsmethoden verwendet. Ziel ist es, das Regelungskonzept des § 172 VwGO zu entschlüsseln. Entsprechend eines verwaltungsdogmatischen Ansatzes sollen die Grundsätze und Regeln herausgearbeitet werden, „die als Bestandteil der positiven Rechtsordnung unabhängig von einer gesetzlichen Fixierung allgemeine Anerkennung und Befolgung beanspruchen.“³⁷ Dies führt zwangsläufig zu einer Weiterentwicklung der vorhandenen Begriffe mit dem Ziel der Bildung abstrakter Kategorien. Die hinter § 172 VwGO liegenden Wertungen werden verständlich gemacht, wodurch ein Beitrag zur Systembildung³⁸ geleistet wird. Davon ausgehend kann dann die Frage nach der Einbeziehung von Rechtsakten im Randbereich von § 172 VwGO, wie zum Beispiel Luftreinhalteplänen, beantwortet werden.

2. Effektivere Möglichkeiten der Zwangsvollstreckung

Neben der Bestimmung des Anwendungsbereichs der vorhandenen Normen rücken angesichts der Konzeption von § 172 VwGO und der beschriebenen Fälle renitenter Verwaltung zudem Fragen nach der Effektivität der Zwangsvollstreckung in den Fokus. § 172 VwGO sieht als alleiniges Zwangsmittel ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR vor. Dieses Zwangsmittel wird als „symbolische Zwangsvollstreckung“ beschrieben, da die Zwangsmittel nach Art und Höhe begrenzt sind und das Zwangsgeld regelmäßig an die Staatskasse zu zahlen ist. Als instruktiv erweist sich der Tenor entsprechender Gerichtsentscheidungen, hier aus dem Verfahren zu dem Luftreinhalteplan München: „Der Antragsgegner [Freistaat Bayern] hat das Zwangsgeld innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung dieses Beschlusses auf das Konto der Staatsoberkasse Bayern mit der IBAN DE… einzuzahlen.“³⁹ Es kristallisiert sich heraus, dass die bisherigen (symbolischen) Vollstreckungsmaßnahmen vielfach für unzureichend gehalten werden.⁴⁰ Die Errichtung eines Systems effektiver Zwangsvollstreckung ist dabei keineswegs trivial: Bereits eine geringe Anzahl von Fällen renitenter Verwaltung hat das Potenzial, notwendiges Vertrauen in einen funktionierenden Rechtsstaat zu beschädigen. Dieses Vertrauen wird besonders beschädigt, wenn sich ausgerechnet rechtsgebundene Organe des Staates Gerichtsurteilen nicht beugen.⁴¹ Damit kann einer breiten Nichtakzeptanz verbindlicher Gerichtsentscheidungen – und zwar nicht nur des Staates – der Boden bereitet werden.⁴² Es stellt sich hier, um auf den Beginn zurückzukommen, die Frage, ob die Gerichtsbarkeit gegenüber der Verwaltung weiter „aufgewertet“ und das Verhältnis zwischen exekutiver und judikativer Gewalt fortentwickelt werden muss.

Mögliche Lösungsmöglichkeiten ergeben sich aus einer veränderten Auslegung der Normen der Verwaltungsgerichtsordnung oder einer großzügigeren Anwendung der Zivilprozessordnung. Das Kapitel 4 widmet sich daher dem Verfahren der Zwangsvollstreckung und insbesondere der Frage, an welchen Stellen Effektivitätsverlusten auftreten. So ist zu untersuchen, ob der Adressat des Zwangsgeldes tatsächlich die Staatskasse sein muss. Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat entschieden, dass zur Vollstreckung von Fahrverboten die Zwangsgelder an eine NGO und nicht an die Staatskasse zu zahlen sind.⁴³ Umstritten ist auch, welche Fristen bei der Vollstreckung gegen die Verwaltung beachtet werden müssen. Bisher sind die Verwaltungsgerichte, ohne dass es einen klaren Anknüpfungspunkt im Normtext gibt, großzügig bei der Zubilligung von Erfüllungsfristen; dazu exemplarisch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg: „Als ungeschriebene Antragsvoraussetzung muss der Vollstreckungsgläubiger vor der Stellung eines Vollstreckungsantrages eine angemessene Frist abwarten, um dem Vollstreckungsschuldner Gelegenheit zur freiwilligen Erfüllung zu geben. Die Länge der einzuhaltenden Frist richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls und beläuft sich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie der obergerichtlichen Rechtsprechung zufolge – bei der Begleichung von Rechtsanwaltskosten – auf vier bis sechs Wochen.“⁴⁴ Letztlich wird die Frage beantwortet, ob ein Rückgriff auf die Zivilprozessordnung möglich ist und zur Schaffung eines effektiven Zwangsvollstreckungssystems beitragen kann.

Weiterhin wird eine Reform des Normtextes erwogen, um diesen präziser zu fassen, aber auch, um die Zwangsvollstreckung effektiver zu gestalten. Hier lässt sich insbesondere an eine persönliche Inanspruchnahme der Amtswalter anstelle des jeweiligen Rechtsträgers denken. Die Beschäftigung diverser Autoren und Gerichte mit dem Zwangsvollstreckungsrecht hat die Frage nach der persönlichen Verantwortlichkeit der Amtswalter aufgeworfen. Namentlich der Verwaltungsgerichtshof München hat mit seiner Vorlage an den Europäischen Gerichtshof die Frage nach der Zwangshaft gegen Amtswalter gestellt:⁴⁵ „[Ist] ein deutsches Gericht berechtigt – und ggf. sogar verpflichtet –, gegenüber Amtsträgern eines deutschen Bundeslandes Zwangshaft anzuordnen […].“ Dieser Themenkomplex wird in Kapitel 5 ausführlich behandelt. Insbesondere soweit die persönliche Inanspruchnahme der Amtswalter im Raum steht, gehen die Auslegung der Normen des Vollstreckungsrechts (§ 172 VwGO, § 167 Abs. 1 S. 1 VwGO i.V.m § 888 ZPO) und die rechtspolitischen Forderungen zuweilen fließend ineinander über; dies wird hier differenziert dargestellt. Auch die Frage nach der persönlichen Verantwortlichkeit des Amtswalters wird dogmatisch erschlossen werden. Im Mittelpunkt steht dabei weniger das Gesetz – denn ein Gesetz, welches die Amtswalter im Wege der Vollstreckung ausdrücklich persönlich in Haftung nimmt, gibt es nicht. Jedoch ergeben sich aus dem Verfassungsrecht und den Beamtengesetzen Leitprinzipien für die Verwaltung, die das Verhältnis von Amtswalter und Staat bestimmen. Diese Leitprinzipien können hier fruchtbar gemacht werden und zur Beantwortung der Frage, ob sich die persönliche Verantwortlichkeit der Amtswalter in das System des Verwaltungsrechts einfügt, herangezogen werden. In Teilen geht dieses Kapitel über eine rechtsnormakzessorische Betrachtung hinaus und bezieht für rechtspolitische Überlegungen administrative oder soziologische Aspekte mit ein.

Der Gesetzgeber hat sich 2022 mit einer Reform des Normtextes befasst, die bisher zu keinem Ergebnis geführt hat.⁴⁶ Den Abschluss bildet daher die Besprechung dieser Reformvorschläge des Gesetzgebers in Kapitel 6, die entsprechend den hier gewonnenen Erkenntnisse bewertet werden.

3. Begriffsbestimmung und Begrenzung des Themas: Vollstreckung gegen die Verwaltung

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich allein mit der Zwangsvollstreckung gegen die Verwaltung. Der Begriff der Verwaltung ist enger als die „Vollstreckung gegen den Staat“. Thematisch ausgeschlossen sind damit eine Vollstreckung gegen die Staatsgewalten der Legislative und der Judikative. Jenseits von nur sehr vereinzelt auftretenden Verfahren gegen Parlamente, die mit einem leistungsähnlichen Tenor enden,⁴⁷ dürfte eine Vollstreckung mit dem Verfassungsprinzip des freien Mandats (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG) nur schwer vereinbar sein. Die Kraft des Rechts findet auf Ebene der Verfassungsorgane ihren archimedischen Punkt – danach muss eine Rechts- und Verfassungskultur, welche die Kompetenzen der anderen Organe achtet und die eigenen in wechselseitiger Loyalität ausübt, gelebt werden. Der Gedanke einer Vollstreckung gegen Parlamente liegt daher fern. Auch eine Vollstreckung gegen eine unabhängige Judikative (Art. 97 Abs. 1 GG) ist nicht denkbar. Die so verstandene Begrenzung des Themas spiegelt sich in der Formulierung „Vollstreckung gegen die Verwaltung“ wider. Normativer Kern der Untersuchung sind damit die Vorschriften des 17. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung (§ 167 bis § 172 VwGO). Das Gesetz spricht in den hier einschlägigen Vorschriften von der Vollstreckung gegen die öffentliche Hand (§ 170 VwGO) und der Vollstreckung gegen Behörden (§ 172 VwGO), was in dieser Arbeit zusammenfassend als „Vollstreckung gegen die Verwaltung“ bezeichnet wird.

Regelungen über die Vollstreckung gerichtlicher Titel gegen die Verwaltung finden sich darüber hinaus auch in anderen Gerichtsordnungen. Ein eigenständiges Konzept sehen diese Gerichtsordnungen hingegen nicht vor. In der Finanzgerichtsordnung (§ 151 FGO bis 154 FGO) und im Sozialgerichtsgesetz (§ 198 SGG bis § 201 SGG) ist die Vollstreckung gegen die Verwaltung ähnlich geregelt wie in der Verwaltungsgerichtsordnung und folgt denselben Prinzipien. Da sich aus den Vorschriften anderer Gerichtsordnungen nichts Abweichendes ergibt, wird vorliegend nur die Verwaltungsgerichtsordnung behandelt.